試論我國中央銀行法律地位的獨(dú)立性

金慧明 吳嬡婷

摘要中央銀行在一個國家金融體系中居于主導(dǎo)地位,是國家調(diào)控經(jīng)濟(jì)、監(jiān)督金融的職能機(jī)構(gòu)。它的獨(dú)立性是指其在制定和實(shí)施貨幣政策時,具有不依附于政府、獨(dú)立的法定地位。本文指出在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展偏快的大環(huán)境下,保持央行法律地位的獨(dú)立性對于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、快速、健康發(fā)展有著重要的意義。

關(guān)鍵詞中央銀行 法律地位 獨(dú)立性

中圖分類號:D920.4文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:1009-0592(2009)10-374-01

中央銀行在一個國家金融體系中居于主導(dǎo)地位,是國家調(diào)控經(jīng)濟(jì)、監(jiān)督金融的職能機(jī)構(gòu),是現(xiàn)代金融體制的核心,是國家管理金融業(yè)的重要機(jī)構(gòu)。政治經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為,未被預(yù)期的貨幣增加可以產(chǎn)生巨大的短期收益,政府有可能在某些時候采取過度通脹的政策,因此,政府直接控制下的貨幣政策易搖擺不定,給整體經(jīng)濟(jì)帶來巨大損害。因此由中央銀行獨(dú)立的制訂與實(shí)施貨幣政策,更有利于提高社會整體福利和保持經(jīng)濟(jì)長期穩(wěn)健運(yùn)行。

一、中央銀行獨(dú)立性的國際比較

中央銀行獨(dú)立的法律地位,主要見于中央銀行和國家權(quán)力機(jī)關(guān),中央政府關(guān)系。國際上有不同的立法模式,主要有三種類型:

第一,中央銀行隸屬于財(cái)政部,受其監(jiān)督和控制,重大問題都需聽命于財(cái)政部,獨(dú)立性較小。中央銀行接受政府的指令,貨幣政策的制定要經(jīng)政府批準(zhǔn),政府有權(quán)停止、推遲中央銀行決議的執(zhí)行。先前的意大利中央銀行是這類的典型。

第二,中央銀行名義上隸屬于財(cái)政部,但實(shí)際上有較大獨(dú)立性。該類型的中央銀行,立法上雖規(guī)定隸屬于政府財(cái)政部門,但實(shí)際業(yè)務(wù)操作卻保持較大的獨(dú)立性。英國、日本最為典型。

第三,中央銀行直接對國會、議會負(fù)責(zé),具有很強(qiáng)的獨(dú)立性,可以獨(dú)立制定貨幣政策及采取相應(yīng)的措施,政府不得直接對它發(fā)布命令、指示,不得干涉貨幣政策。美國、德國最為典型。

二、我國中央銀行獨(dú)立性的現(xiàn)狀

1983年,國務(wù)院決定中國人民銀行專門行使中央銀行職能,并開始實(shí)施金融監(jiān)管,1995年3月通過的《中華人民共和國中國人民銀行法》作為新中國第一部金融法律,是我國中央銀行制度的基石,并于2003年12月27日通過了修正案,進(jìn)一步確立了中央銀行的法律地位。

(一)組織機(jī)構(gòu)上的獨(dú)立性現(xiàn)狀

《人行法》第2條規(guī)定:中國人民銀行在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下制定和實(shí)施貨幣政策。這一條說明我國的中央銀行是國務(wù)院的直屬部門且受其領(lǐng)導(dǎo),從行政級別看明顯是低于政府的。使得央行在執(zhí)行自己職能時容易受到政府的干擾?！度诵蟹ā返?條規(guī)定:中國人民銀行在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下依法獨(dú)立執(zhí)行貨幣政策,履行職責(zé),開展業(yè)務(wù),不受地方政府、各級政府部門、社會團(tuán)體和個人的干涉?？梢钥闯鑫覈醒脬y行與各地方政府及各政府部門包括財(cái)政部是相互獨(dú)立,互無隸屬的。而1998年將中央銀行的分支機(jī)構(gòu)的設(shè)立由行政區(qū)域劃分改為按9個經(jīng)濟(jì)區(qū)域劃分也在一定程度上保證了中央銀行對地方政府的獨(dú)立性。同時《人行法》中關(guān)于人民銀行不得對財(cái)政透支、經(jīng)營國庫及實(shí)行獨(dú)立的財(cái)務(wù)管理制度的規(guī)定也進(jìn)一步保證了我國央行對于財(cái)政部保持獨(dú)立地位。

(二)人事上的獨(dú)立性現(xiàn)狀

中國人民銀行實(shí)行行長負(fù)責(zé)制,其行長由國務(wù)院總理提名,由全國人大決定,其任期與總理一致。這種體制難以避免中央銀行的政策不受政府所左右。除此以外中國人民銀行的其他主要官員的任職缺乏明確的法律規(guī)定,行政機(jī)關(guān)、金融機(jī)關(guān)人事滲透過多,使中國人民銀行在人事上產(chǎn)生兩方面的弊病:高度的行政依附性和欠缺廣泛的代表性。如貨幣政策委員會的11名組成人員除1名金融專家外,其余10名代表在一定程度上都可以說是政府官員,通過貨幣政策議案又采取一人一票,經(jīng)出席會議委員的2/3以上表決通過。這樣通過的政策顯然具有極強(qiáng)的政府意志。

(三)職能上的獨(dú)立性現(xiàn)狀

《人行法》規(guī)定重大貨幣政策事項(xiàng)如年度貨幣供應(yīng)量、利率、匯率等須報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)后中國人民銀行才能執(zhí)行。因此,央行的獨(dú)立貨幣政策職能是有限的。那么在央行和政府經(jīng)濟(jì)目標(biāo)不一致或者存在偏差的情況下,就會導(dǎo)致中央銀行長期貨幣政策目標(biāo)很難實(shí)現(xiàn)。另外,與各國設(shè)立的獨(dú)立委員會等機(jī)構(gòu)享有貨幣政策制定的權(quán)限不同,依據(jù)《人行法》第11條規(guī)定我國的貨幣政策委員會,僅是咨詢議事機(jī)構(gòu),擁有的僅是有限的貨幣政策建議權(quán)。

(四)財(cái)政上的獨(dú)立性現(xiàn)狀

《人行法》第29、30條分別規(guī)定了中國人民銀行不得對政府財(cái)政透支,不得直接認(rèn)購、包銷國債和其他政府債券;中國人民銀行不得向地方政府、各級政府部門提供貸款,不得向任何單位和個人提供擔(dān)保。防止了政府信用擴(kuò)張。但是具體來看除了對違法提供貸款、對單位和個人提供擔(dān)保等方面的行為有相應(yīng)的法律責(zé)任,對于向政府透支等情形則沒有任何法律責(zé)任的規(guī)定。那么事實(shí)上這些規(guī)定就形同虛設(shè),無法落到實(shí)處了。

三、完善我國中央銀行獨(dú)立地位的幾點(diǎn)建議

(一)提高我國中央銀行的行政級別

應(yīng)從立法上確定人民銀行獨(dú)立的法律地位,使之直接對全國人民代表大會負(fù)責(zé),能獨(dú)立的制定、執(zhí)行貨幣政策,不受政府干預(yù)。

(二)在人事上保持央行獨(dú)立性

配合央行獨(dú)立于政府的法律地位,應(yīng)當(dāng)改變政府對中央銀行行長的提名權(quán),將行長的任期延長與總理的任期錯開。中央銀行的行長由全國人民代表大會或人大常委會經(jīng)過一定程序提出并決定,然后由國家主席任命。

(三)重新界定貨幣政策委員會的職能

在央行獨(dú)立于國務(wù)院,貨幣政策決策權(quán)歸中國人民銀行時,那么貨幣政策委員會就應(yīng)成為貨幣政策的決策機(jī)構(gòu),執(zhí)行人大以及常委會的相關(guān)決議,貨幣政策委員會成員應(yīng)適當(dāng)增加專家委員,并考慮增加行業(yè)或者經(jīng)濟(jì)區(qū)域的委員代表,以增強(qiáng)貨幣政策的實(shí)效性和科學(xué)性。同時也應(yīng)當(dāng)限制官員的比例。

(四)加強(qiáng)配套制度建設(shè),完善法律法規(guī)

明確規(guī)定各違法行為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任。使法律能夠有效地貫徹執(zhí)行,以禁止中央銀行向中央政府、地方政府提供透支或任何其它類型的信貸便利,防止“隱性財(cái)政赤字”大量擠占信貸資金。從而維護(hù)中央銀行財(cái)政上的獨(dú)立性,才能保證中央銀行,獨(dú)立有效的行使職能,達(dá)到穩(wěn)定幣值,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的貨幣政策目標(biāo)。

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