以公民培育促地方自治良性發(fā)展

畢圣潔

摘要在建構(gòu)權(quán)威下的地方自治過(guò)程中,任何理論或體制上的創(chuàng)新都必須建立在對(duì)中國(guó)地方自治的前提與本質(zhì)的明確認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)上。有效地方自治的構(gòu)建需要引入并發(fā)揮公民社會(huì)的作用是解決我國(guó)目前地方政府權(quán)力過(guò)大問(wèn)題的關(guān)鍵所在。合理的地方自治中所育成的社會(huì)力量將是維護(hù)秩序并生成活力的有效保證,同時(shí)也為中央權(quán)威提供良好的社會(huì)基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞公民社會(huì) 威權(quán) 地方自治

中圖分類號(hào):D26文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)10-262-01

一、培育公民是政治民主化平穩(wěn)推進(jìn)的保障

“地方分權(quán)制度對(duì)于一切國(guó)家都是有益的,而對(duì)于一個(gè)民主的社會(huì)更是最為迫切的需要”①但民主政治的發(fā)展,不僅依靠政治制度的推行,還需社會(huì)力量的推動(dòng)。具有民主意識(shí)與明確權(quán)利義務(wù)觀念的公民將是這股力量中的主流。然而,從市民向公民的轉(zhuǎn)化,卻不能僅僅依靠經(jīng)濟(jì)發(fā)展來(lái)推動(dòng)。“公民精神是與政治權(quán)利的行使不可分的”,公民的培育就如同嬰孩的成長(zhǎng)一樣,良好的習(xí)慣與觀念只能在不斷的實(shí)踐與行使中養(yǎng)成,人人都參加政府的管理工作,是使人人都能關(guān)心自己祖國(guó)命運(yùn)的最強(qiáng)有力的手段。②合理的地方自治中所育成的社會(huì)力量將是維護(hù)秩序并生成活力的有效保證,同時(shí)也為中央權(quán)威的積極集權(quán)提供良好的地方與社會(huì)基礎(chǔ)。因此,依靠地方自治實(shí)現(xiàn)政治參與來(lái)開(kāi)辟市民實(shí)踐政治的渠道,是既符合中國(guó)發(fā)展民主政治的訴求,又能促成中央權(quán)力與地方權(quán)力的有效配置的有益舉措。

二、權(quán)威下的地方自治:良性互動(dòng)的建構(gòu)

中國(guó)的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化道進(jìn)入良性發(fā)展軌道,為適應(yīng)發(fā)展需要,如何在中央權(quán)威與地方自主發(fā)展之間建構(gòu)新的互動(dòng)模式,實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)成為中國(guó)政治現(xiàn)代化道路上的新課題。筆者認(rèn)為,在建構(gòu)權(quán)威下的地方自治過(guò)程中,任何理論或體制上的創(chuàng)新都必須建立在對(duì)中國(guó)地方自治的前提與本質(zhì)的明確認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)上,并根據(jù)現(xiàn)狀及特殊的國(guó)情來(lái)進(jìn)行思考與創(chuàng)新。

對(duì)于地方自治所牽涉的“集分平衡”問(wèn)題,以往的理論分析事實(shí)上往往建構(gòu)在一種“零和博弈”基礎(chǔ)上。③然而從西方世界與亞洲成功實(shí)現(xiàn)民主化國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)中,我們不難發(fā)現(xiàn),有效的地方自治,并不產(chǎn)生于中央與地方二者之間的對(duì)抗與博弈中,而是同成熟的公民社會(huì)的參與密切相聯(lián)系的。因此,引入“社會(huì)”的概念,將其作為第三方主體,地方自治才能真正在縱向與橫向上實(shí)現(xiàn)張力與良性的互動(dòng)。公民社會(huì)的形成離不開(kāi)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與公民意識(shí)的培育,二者均須在社會(huì)有序的前提下方能實(shí)現(xiàn),因此,有效地方自治的實(shí)現(xiàn),必須是以秩序?yàn)榛A(chǔ),是必然要在穩(wěn)定的環(huán)境下才能得以順利培育的。從社會(huì)現(xiàn)狀來(lái)看,作為一個(gè)單一制國(guó)家,中國(guó)民主政治的良性發(fā)展遵循的是新權(quán)威主義的邏輯,強(qiáng)調(diào)積極的集權(quán),這種集權(quán)不僅不會(huì)同民主政治相矛盾,相反,中央權(quán)威在穩(wěn)定社會(huì)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、資源配置上所體現(xiàn)出來(lái)的效力與效率不僅能為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供良好的環(huán)境,更是在危機(jī)處理、宏觀調(diào)控等關(guān)系國(guó)家命運(yùn)的關(guān)鍵問(wèn)題上發(fā)揮出單一制國(guó)家集權(quán)的強(qiáng)大優(yōu)勢(shì)。新權(quán)威主義是符合中國(guó)發(fā)展與現(xiàn)實(shí)的選擇,這也決定了中國(guó)的現(xiàn)代化事業(yè)必然要在中央權(quán)威的主導(dǎo)下穩(wěn)定而有序地推進(jìn)。綜上,在中國(guó)構(gòu)建有效的地方自治,必然也必須以確立中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威為根本的前提。在這一前提下,中國(guó)的地方自治是單一制架構(gòu)內(nèi)的自治,是中央政府有效控制下的自治,地方的政治組織形式也同樣是人民代表大會(huì)制度,地方的自治活動(dòng)與中央權(quán)威共存。因而,中國(guó)的地方自治的建構(gòu)與實(shí)現(xiàn)是以發(fā)揮整個(gè)地方代議機(jī)關(guān)在地方政治生活中的作用為本質(zhì)要求的,這種作用的發(fā)揮是在不違背中央權(quán)威的前提下,對(duì)地方的政策的進(jìn)行選擇與對(duì)地方政府行為與行政人員進(jìn)行監(jiān)督。

有效地方自治實(shí)現(xiàn)的重要檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)便是地方政府究竟受到了多大的監(jiān)督控制,地方民眾是否擁有暢通的渠道參與到地方政治生活中,保證民主的制度是否得到有力的執(zhí)行?，F(xiàn)階段,我國(guó)地方政府所受的控制主要來(lái)自于中央政府,從權(quán)力的制衡角度來(lái)看,僅中央無(wú)法事無(wú)巨細(xì)的對(duì)地方實(shí)行全面而有效的監(jiān)督,而地方人大對(duì)地方政府的監(jiān)督控制力度又太弱,利益集團(tuán)或個(gè)人很難通過(guò)人大制度來(lái)構(gòu)成對(duì)地方政務(wù)的參與、影響與監(jiān)控,地方政府在日常運(yùn)作中受到的實(shí)質(zhì)性監(jiān)督微乎其微,從而導(dǎo)致地方行政權(quán)力的急速擴(kuò)張,對(duì)中央而言,這種擴(kuò)張無(wú)法通過(guò)借助社會(huì)力量來(lái)進(jìn)行規(guī)制,從而只能依靠中央集權(quán)來(lái)設(shè)法解決,造成一有問(wèn)題便要求中央“垂直領(lǐng)導(dǎo)”“垂直監(jiān)管”,不僅容易造成地方機(jī)構(gòu)設(shè)置上的“條塊混亂”與“條塊矛盾”,降低敵方發(fā)展的效率與活力,而且過(guò)多的垂直管理反而更加劇了對(duì)地方人大制度的削弱,使民眾對(duì)地方政府的監(jiān)督渠道愈加狹窄,使地方自治永遠(yuǎn)停留在中央集權(quán)與地方分權(quán)的循環(huán)博弈中。有效地方自治的構(gòu)建需要引入并發(fā)揮公民社會(huì)的作用,這不僅是地方自治概念中所包括的含義,更是解決我國(guó)目前地方政府權(quán)力過(guò)大問(wèn)題的關(guān)鍵所在。突破“零和博弈”關(guān)系的核心并不是地方應(yīng)不應(yīng)該有權(quán)的問(wèn)題,而是中央權(quán)威該如何主導(dǎo)地方的權(quán)力配置,即中央應(yīng)該將從地方政府上繳的部分權(quán)力,配置予社會(huì),通過(guò)制度與法律的保障,培植社會(huì)力量,拓寬并增強(qiáng)對(duì)地方政府的監(jiān)督渠道與力度的同時(shí),讓民眾在政治權(quán)利的行使過(guò)程中,培育正確的權(quán)利觀念與公民精神,為形成真正意義上的有效自治和發(fā)揮自治的作用奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

注釋:

①②托克維爾.論美國(guó)的民主(上卷).董果良譯.商務(wù)印書(shū)館.1987年版.第106頁(yè),第270頁(yè).

③沈遠(yuǎn)新.正和互動(dòng):中央與地方關(guān)系的新范式及其政策意義.中國(guó)轉(zhuǎn)型期的政治治理:若干問(wèn)題與趨勢(shì).中央編譯出版社.2007年版.第92頁(yè).