人民監(jiān)督員制度試行中存在問題研究

張爍鈴 任 亮

摘要作為列入中央司法改革文件的人民監(jiān)督員制度,是檢察改革的一個重要組成部分。本文從實(shí)踐出發(fā),對該制度試行中存在的問題進(jìn)行了簡要分析與研究。

關(guān)鍵詞人民監(jiān)督員 制度設(shè)計(jì) 司法改革

中圖分類號:D926.3文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:1009-0592(2009)10-167-02

人民監(jiān)督員制度是檢察改革的一個部分,是檢察院對自偵案件的部分環(huán)節(jié)增加外部監(jiān)督渠道的一種嘗試。從江蘇省于2005年10月擴(kuò)大該項(xiàng)制度試點(diǎn)工作以來的實(shí)際效果來看,雖然取得了一定的社會效果,但與設(shè)立該制度的預(yù)期目標(biāo)還是有一定的差距。有人認(rèn)為“實(shí)行人民監(jiān)督員制度目的在于加強(qiáng)對檢察機(jī)關(guān)查辦職務(wù)犯罪工作的外部監(jiān)督,從而使檢察權(quán)在正確的軌道上運(yùn)行”①但是如果人民監(jiān)督員制度僅僅是停留在書面上而少有實(shí)施。那么其制度制定的目的再多么美妙也只能是紙上談兵,這種制度本身也就成了一種作秀之舉。因此,筆者以為提高人民監(jiān)督員案件監(jiān)督率,是測試、檢驗(yàn)人民監(jiān)督員制度的設(shè)計(jì)是否科學(xué)、正確的極為重要的方面,也是檢察機(jī)關(guān)試行人民監(jiān)督制度中應(yīng)試圖解決的關(guān)鍵所在。要解決這個問題,首先要弄清楚問題的成因。那么造成人民監(jiān)督員案件監(jiān)督率低的原因是什么呢?依筆者所見:

一、制度設(shè)立目的與具體規(guī)定設(shè)計(jì)存在矛盾

人民監(jiān)督員制度設(shè)立的目的是,既引入了對自偵檢察權(quán)外部監(jiān)督的機(jī)制,增加了自偵檢察權(quán)的社會透明度;又賦予了這種監(jiān)督的主動性和強(qiáng)制性特征,使這一監(jiān)督上升到法定程序的高度,從而提高了監(jiān)督的公信力。這個目的,在最高人民檢察院《關(guān)于實(shí)行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定(試行)》(以下簡稱《規(guī)定》)中設(shè)定的案件監(jiān)督范圍、監(jiān)督程序以及總則的有關(guān)條款中均可體現(xiàn)。如《規(guī)定》第二條第一款列明“人民檢察院查辦職務(wù)犯罪案件,實(shí)行人民監(jiān)督員制度,接受社會監(jiān)督”,第十三條第一款規(guī)定“人民監(jiān)督員對人民檢察院查辦職務(wù)犯罪案件的下列情形實(shí)施監(jiān)督:1.犯罪嫌疑人不服逮捕決定;2.擬撤銷案件的;3.擬不起訴的。”第十四條又規(guī)定人民監(jiān)督員發(fā)現(xiàn)人民檢察院在查辦職務(wù)犯罪案件中具有“五種情形”之一的可以提出意見。這些規(guī)定均鮮明的體現(xiàn)出了人民監(jiān)督員對自偵檢察權(quán)監(jiān)督的主動性和強(qiáng)制性特征,充分反映出設(shè)立人民監(jiān)督員制度的目的。

但是《規(guī)定》及后來最高人民檢察院作為配套措施而形成的《關(guān)于實(shí)行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定(試行)若干問題的意見》(以下簡稱《意見》)在某些規(guī)定設(shè)置上,卻并未完全體現(xiàn)制度設(shè)計(jì)的目的,特別在啟動監(jiān)督程序的條件上或加以限制,或空泛而不具備操作性。較為明顯的是“對不服逮捕決定”的監(jiān)督啟動條件的設(shè)限。首先,啟動監(jiān)督程序必須是犯罪嫌疑人有明確的不服逮捕決定的意思表示;其次,必須提出申辯理由,第三,偵查監(jiān)督部門維持逮捕決定的。如《規(guī)定》第十八條中規(guī)定,犯罪嫌疑人不服逮捕決定的,除了向承辦案件部門提出外,還須附申辯理由,雖然《意見》第三條對申辯理由作了細(xì)化的規(guī)定,但仍未跳出設(shè)限的框架。由于這種監(jiān)督是有條件的,所以無疑加大了啟動監(jiān)督的難度,導(dǎo)致了對這類案件引入外部監(jiān)督的可能性降低。這種限制設(shè)計(jì)可能是出于慎重考慮,但《規(guī)定》的設(shè)計(jì)者可能沒有認(rèn)識到檢察院自偵檢察權(quán)的行使中,逮捕案件占了絕大多數(shù)。不可理解的是人民監(jiān)督員制度設(shè)計(jì)者為何要對這一塊主要的監(jiān)督領(lǐng)域設(shè)定門檻。從另一方面看,對“三類案件”的監(jiān)督,是兩個不同內(nèi)容的監(jiān)督。對逮捕案件的監(jiān)督,是對檢察權(quán)是否濫用、犯罪嫌疑人的人權(quán)是否得到保護(hù)的監(jiān)督;對撤銷案件、不起訴案的監(jiān)督是對檢察權(quán)是否懈怠的監(jiān)督。兩種不同性質(zhì)監(jiān)督的啟動,卻設(shè)計(jì)為兩種不同的啟動條件,恰恰證明了制度設(shè)計(jì)的矛盾性。

二、告知制度設(shè)計(jì)的合理性有待提高

《規(guī)定》第十八條中規(guī)定:犯罪嫌疑人不服逮捕決定的,應(yīng)當(dāng)自告知之日起五日內(nèi)向承辦案件部門提出,并附申辯理由,承辦部門應(yīng)當(dāng)立即將犯罪嫌疑人的意見轉(zhuǎn)交偵查監(jiān)督部門。偵查監(jiān)督部門應(yīng)當(dāng)另行指定承辦人審查并在三日內(nèi)提出審查意見。維持原逮捕決定的,偵查監(jiān)督部門應(yīng)當(dāng)及時將書面意見和相關(guān)材料移送人民監(jiān)督員辦公室。從規(guī)定中可以看出,要啟動這類案件的人民監(jiān)督員監(jiān)督程序必須有三個先決條件:一是必須是犯罪嫌疑人對逮捕決定提出異議;二是提出的異議必須有適格的理由;三是偵查監(jiān)督部門另人審查后,否定異議成立的。在目前人民監(jiān)督員制度試行中,不僅是社會,甚至于檢察人員中對其知之甚少、了解不深,而且這種情況還將相當(dāng)一個時期存在,要讓犯罪嫌疑人的救濟(jì)行為符合上述三個條件的要求,進(jìn)而啟動監(jiān)督程序,就必須有極為嚴(yán)謹(jǐn)、合理、科學(xué)的告知程序和內(nèi)容,但《規(guī)定》在這方面顯得粗糙和欠缺。

具體的表現(xiàn)為:1.權(quán)利的告知缺乏明確具體的內(nèi)容。《規(guī)定》在如何告知上僅有第十八條和《意見》第五條作了相應(yīng)的規(guī)定。十八條規(guī)定:案件承辦人在第一次訊問時,應(yīng)當(dāng)將《逮捕羈押期限及權(quán)利義務(wù)告知書》交犯罪嫌疑人,同時告知其如不服逮捕決定可以要求重新審查。犯罪嫌疑人不服逮捕決定的,應(yīng)當(dāng)自告知之日起五日內(nèi)向承辦案件部門提出,并附申辯理由。第五條規(guī)定:“送達(dá)《逮捕羈押期限及權(quán)利義務(wù)告知書》時,應(yīng)當(dāng)在告知書第二聯(lián)副本上注明‘如不服逮捕決定的,可以要求重新審查”,“不服逮捕決定的意見可以書面或者口頭形式提出。”從這些告知內(nèi)容上就可以看出,其過于簡單。一是缺少告知載體,《逮捕羈押期限及權(quán)利義務(wù)告知書》并非為人民監(jiān)督員制度設(shè)計(jì)的。二是缺少告知內(nèi)容,使犯罪嫌疑人很難把握。2.權(quán)利行使的法律后果交待不清。權(quán)利行使后的法律后果,直接影響到犯罪嫌疑人是否行使該權(quán)利。《規(guī)定》在告知內(nèi)容上將犯罪嫌疑人不服逮捕決定行為的法律后果,定為“可以要求重新審查”,這一表述存在兩個問題:一是界定不準(zhǔn)確。犯罪嫌疑人不服逮捕決定的法律后果不光是“重新審查”,其最終的法律后果從設(shè)立人民監(jiān)督員制度本身來說,就是啟動人民監(jiān)督員監(jiān)督程序。“重新審查”只不過是啟動人民監(jiān)督員程序的前置條件,是該程序的一個有機(jī)組成部分。將“重新審查”作為不服逮捕決定行為的法律后果,是不準(zhǔn)確的,至少是不完整的。二是表述的內(nèi)容沒有體現(xiàn)人民監(jiān)督員制度,將犯罪嫌疑人不服逮捕決定的情形,納入人民監(jiān)督員制度,是該項(xiàng)制度的主要內(nèi)容之一,因此在告知犯罪嫌疑人權(quán)利時,必須明確的將這種權(quán)利與人民監(jiān)督員制度之間的關(guān)聯(lián)性告訴犯罪嫌疑人,而《規(guī)定》和《意見》在告知內(nèi)容上,沒有體現(xiàn)這種關(guān)聯(lián),“可以要求重新審查”與人民監(jiān)督員制度之間是什么關(guān)系,從《規(guī)定》和《意見》的相關(guān)表述中是無法弄清的。目的決定行為,如果犯罪嫌疑人對自己行為的目的也不知所以然的話,又如何會采取這種救濟(jì)手段去啟動人民監(jiān)督員制度呢。3.告知的主體設(shè)定不科學(xué)?，F(xiàn)有的人民監(jiān)督員制度在對不服逮捕案件的告知設(shè)定上,采用了由案件承辦部門告知的方法,《規(guī)定》第十八條規(guī)定:由案件承辦人在對被逮捕的犯罪嫌疑人第一次訊問時,“告知其如不服逮捕決定可以要求重新審查”,并另規(guī)定“犯罪嫌疑人不服逮捕決定的,應(yīng)當(dāng)自告知之日起五日內(nèi)向承辦案件部門提出”,這種告知主體的設(shè)定,從試行的結(jié)果看其不科學(xué)的弊端已彰顯出來。因?yàn)榉缸锵右扇颂岢霾环兜囊馑急硎臼菃尤嗣癖O(jiān)督員監(jiān)督程序的首要要素,其是否作出這種意思表示,與告知的方法、內(nèi)容有很大的關(guān)系。對如何運(yùn)用告知方法,如何掌握告知內(nèi)容的深度,其主動權(quán)全部在承擔(dān)告知任務(wù)的主體上,告知主體如果懈怠告知或不正確告知,必然影響到被告知人的行為取舍,致使其不能正確的運(yùn)用人民監(jiān)督員制度所賦予的救濟(jì)權(quán)利。由此我們可以進(jìn)一步認(rèn)為,啟動人民監(jiān)督員監(jiān)督不服逮捕案件的程序,很大程度上取決于告知主體。但是,現(xiàn)有的制度設(shè)計(jì),又將這重要的角色賦予了與被監(jiān)督內(nèi)容有直接關(guān)聯(lián)的案件承辦人(部門),而從法理上講,案件承辦人(部門)在人民監(jiān)督員制度中是被監(jiān)督者的身份,恰恰是本應(yīng)在這個環(huán)節(jié)中回避的主體。試想,案件是我偵查的,逮捕的申請是我提出的,現(xiàn)在要詢問當(dāng)事人對此有無意見,有意見的話就將對我所辦的案件進(jìn)行審查,那么我會用什么樣的方法、什么樣的態(tài)度來詢問當(dāng)事人呢?所以這種告知主體的設(shè)定弊端十分明顯,而且極為滑稽。從試行的實(shí)踐看,上述的分析也并非空穴來風(fēng),許多告知人因?yàn)樯硖幈槐O(jiān)督的地位,對人民監(jiān)督員制度或不了解,或有顧慮,不是對被告知人的有關(guān)提問不能正確解釋,就是在告知時,千方百計(jì)的采用防止被告知人作出“不服”意思表示的所謂技術(shù)處理的做法。如過分強(qiáng)調(diào)“申辯理由”這個附著條件要求。曲解“重新審查”的含義,致使被告知人因不了解人民監(jiān)督員制度或不懂“不服”的法律后果,或害怕重新偵查,而放棄了“不服”的決定。事實(shí)上,“那些表示服從逮捕的犯罪嫌疑人在偵查后期或?qū)彶槠鹪V階段翻供的占大多數(shù),而認(rèn)為自己沒有犯罪事實(shí)或認(rèn)為證明自己實(shí)施犯罪行為的證據(jù)未經(jīng)查證或不實(shí)的,也不在少數(shù)”。②這一不爭的事實(shí),說明告知質(zhì)量對是否啟動人民監(jiān)督員監(jiān)督程序至關(guān)重要,而告知主體的偏差必然導(dǎo)致告知質(zhì)量難以保證。

三、過于簡化的“五種情形”規(guī)定,使適用存在困難

人民監(jiān)督員制度對列入人民監(jiān)督員制度范圍內(nèi)的工作,除了“三類案件”外,還將人民檢察院查辦職務(wù)犯罪案件中具有的“五種情形”納入了人民監(jiān)督員制度的監(jiān)督范圍,并將這“五種情形”列為除“三類案件”外的另一個主要監(jiān)督內(nèi)容。但是對這樣一個主要監(jiān)督范圍,《規(guī)定》中涉及的相應(yīng)規(guī)定則過于簡單,其表現(xiàn)在:1.從體例看條文設(shè)置不平衡。整個《規(guī)定》共三十九條,除其中十四條規(guī)定了屬于監(jiān)督范圍的情形(即“五種情形”)外,只有第二十八條交待了人民監(jiān)督員依照十四條的規(guī)定實(shí)施監(jiān)督的,由人民監(jiān)督員辦公室負(fù)責(zé)辦理?！兑庖姟饭彩藯l,只有第十七條規(guī)定了對人民監(jiān)督員的建議、意見的管理由人民監(jiān)督員辦公室負(fù)責(zé)這一條相關(guān)條文。條文的設(shè)置上明顯偏輕,與對“三類案件”條文設(shè)置的數(shù)量相比極不對稱,很容易讓人懷疑人民監(jiān)督員制度中將“五種情形”列入監(jiān)督范圍的設(shè)計(jì)是應(yīng)景之作。2.內(nèi)容上空洞無物,不具操作性。作為人民監(jiān)督員制度唯一的兩個法律依據(jù)性文件,《規(guī)定》和《意見》僅就“五種情形”的界定及監(jiān)督意見的流轉(zhuǎn)職能部門作了規(guī)定,其他內(nèi)容竟然絲毫未涉及;另外,除了對“五種情形”的范圍規(guī)定的較為詳細(xì)外,對如何監(jiān)督、如何操作沒有具體的規(guī)定?！兑?guī)定》第二十八條僅作了“人民監(jiān)督員辦公室負(fù)責(zé)收轉(zhuǎn)材料,督促相關(guān)部門辦理,并及時反饋處理意見”的表述,《意見》第十七條僅規(guī)定為“相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)將人民監(jiān)督員的建議、意見的辦理結(jié)果書面告知人民監(jiān)督員辦公室,人民監(jiān)督員辦公室應(yīng)當(dāng)進(jìn)行跟蹤督辦,并向人民監(jiān)督員反饋結(jié)果。”對于人民監(jiān)督員通過什么形式提出意見、建議,提出意見、建議的法律后果是什么,相關(guān)部門如何辦理人民監(jiān)督員的意見、建議等內(nèi)容和程序均未作出相應(yīng)的規(guī)定。既然《規(guī)定》和《意見》是一個程序和實(shí)體相結(jié)合的準(zhǔn)法律文件,那么對“五種情形”監(jiān)督的規(guī)定又是如此簡單,完全不能形成一個操作體系,所以對“五種情形”的監(jiān)督率幾近于零也就不足為怪了。

綜上所述,筆者認(rèn)為上述三個方面是造成人民監(jiān)督員個案監(jiān)督率低的重要原因。由于人民監(jiān)督員制度畢竟是一項(xiàng)司法改革的試探性舉措,所以出現(xiàn)這樣的問題和偏差也是正常的,以上問題的出現(xiàn)需要我們以改革的態(tài)度,科學(xué)、合理、積極地去使之完善。

注釋:

①張林楓.人民監(jiān)督員制度的理論依據(jù)與立法問題.江蘇檢察研究.第89期.

②徐蔚敏,孫杰.完善操作程序?qū)崿F(xiàn)剛性監(jiān)督.江蘇檢察研究.第89期.