從ADR的角度淺談我國(guó)訴訟調(diào)解制度的改革

王 娟

摘要本文從“替代性糾紛解決方式”ADR的重要性入手,闡明我國(guó)訴訟調(diào)解制度改革的必要性及基本方向:即向司法ADR轉(zhuǎn)化并嘗試將訴訟調(diào)解與人民調(diào)解相銜接,進(jìn)而提出我國(guó)訴訟調(diào)解制度改革的建設(shè)性意見。旨在于克服現(xiàn)行司法中的弊端,重構(gòu)一個(gè)符合現(xiàn)實(shí)需要的低成本、高效率、能以更加靈活的方式解決爭(zhēng)議、化解當(dāng)事人之間矛盾的調(diào)解體制。

關(guān)鍵詞訴訟調(diào)解 人民調(diào)解 替代性糾紛解決方式

中圖分類號(hào):D925文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)10-054-02

在人類的解紛史上,經(jīng)歷了從私力救濟(jì)到公力救濟(jì)的過(guò)程,在近現(xiàn)代則統(tǒng)合于司法訴訟。但訴訟并非糾紛解決的唯一方式,有時(shí)非訴訟的糾紛解決方式更易達(dá)到公平合理的解紛目的。隨著經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展,社會(huì)矛盾日益多樣化與復(fù)雜化,尋求快捷、有效的糾紛解決方式成為人們迫切的需求,正式的司法程序由于耗時(shí)耗力,已經(jīng)難以滿足人們此種需求,而且人民法院正面臨著“井噴式訴訟爆炸”的壓力,以調(diào)解、仲裁、行政裁決和訴訟為主的多元化糾紛解決機(jī)制呼之欲出。在過(guò)去的20年中,當(dāng)代西方社會(huì)對(duì)調(diào)解作為糾紛解決途徑卻表現(xiàn)出了空前的關(guān)注,儼然已視調(diào)解為最重要的“替代性糾紛解決方式”(ADR)。

一、ADR的概念、分類以及我國(guó)的訴訟調(diào)解制度與之關(guān)系

ADR乃AlternativeDisputeResolution的縮寫,可漢譯為“替代性糾紛解決方式”,也可根據(jù)其實(shí)質(zhì)意義譯為“審判外糾紛解決方式”或“非訴訟糾紛解決方式”,是各種訴訟外糾紛解決方式的總稱。它既包括當(dāng)事人自行達(dá)成的和解,也包括各種專門設(shè)立的糾紛解決機(jī)構(gòu)的裁決、決定,既包括傳統(tǒng)意義上的調(diào)解,也包括各類行政機(jī)關(guān)所作出的裁定。

根據(jù)主持糾紛解決主體的不同,ADR主要可分為:1.民間團(tuán)體或組織的ADR,如各國(guó)仲裁機(jī)構(gòu)的仲裁、我國(guó)的人民調(diào)解、日本的交通事故紛爭(zhēng)處理中心、美國(guó)的鄰里司法中心等;2.國(guó)家行政機(jī)關(guān)所設(shè)或附設(shè)的ADR,如勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁、消費(fèi)者協(xié)會(huì)調(diào)解等;3.司法ADR(又稱法院附設(shè)ADR),即雖不同于審判,但與訴訟程序相關(guān)聯(lián),或在法院主持下的糾紛解決制度。(我國(guó)的訴訟調(diào)解嚴(yán)格意義上而言,尚不能稱之為司法ADR,下文將專門論及)。

司法ADR是ADR的一種形式,是在ADR的基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的。司法ADR也稱為法院附設(shè)ADR(CourtAnnexedADR),是指以法院為主持機(jī)構(gòu),或者在法院的指導(dǎo)下,所采取的與訴訟程序不同的非訴訟糾紛解決程序。司法ADR的設(shè)置理念與ADR理念是一樣的,“如果糾紛能以替代性方式在訴前得以化解,則訴訟則是多余的。如果糾紛在進(jìn)入訴訟后,能以某種方式在審前得以化解,則審判則是多余的”,訴訟程序被細(xì)分為審判程序與非審判程序。司法ADR的種類有很多,但最普遍的司法ADR形式為法院附設(shè)調(diào)解制度。日本的民事和家事調(diào)停,以及美國(guó)的各種法院附設(shè)ADR等都屬于這種類型。我國(guó)80年代曾在法院設(shè)立的經(jīng)濟(jì)糾紛調(diào)解中心,大致也可以屬于這一類。此外,各國(guó)的民事訴訟程序往往針對(duì)某些特定類型的糾紛(如家事、特別是離婚和勞動(dòng)爭(zhēng)議等),設(shè)立特別的糾紛解決程序。近年來(lái),法院附設(shè)ADR發(fā)展迅猛,已成為民事司法制度不可或缺的部分,這些程序在與民事訴訟程序的關(guān)系上也出現(xiàn)了許多新的問(wèn)題和動(dòng)向,成為ADR研究者關(guān)注的中心問(wèn)題。

我國(guó)的訴訟調(diào)解制度嚴(yán)格意義而言尚不能稱之為司法ADR,它僅是區(qū)別于判決的另一結(jié)案方式,法院的庭前調(diào)解和開庭審判的人員身份竟合,而且可以動(dòng)態(tài)轉(zhuǎn)換、交互運(yùn)行,尚未從程序上確定其非訴程序地位。調(diào)審合一的現(xiàn)狀、法院的考核機(jī)制、法官的調(diào)解偏好,強(qiáng)制調(diào)解、以判壓調(diào)、以拖促調(diào)等違反當(dāng)事人合意現(xiàn)象的發(fā)生,曾使調(diào)解制度一時(shí)備受責(zé)難。事實(shí)上,調(diào)解制度有其存在的合理性,從法院近年來(lái)較高的調(diào)解率也可見一斑,不過(guò)應(yīng)對(duì)其運(yùn)行中的弊端進(jìn)行合理改造。

二、向司法ADR轉(zhuǎn)型之訴訟調(diào)解制度的優(yōu)化

即將調(diào)解設(shè)置為與審判程序并行的非訴程序,將傳統(tǒng)調(diào)解向司法ADR轉(zhuǎn)型。調(diào)解程序存在于一審程序的準(zhǔn)備階段,糾紛被提交訴訟后,可根據(jù)當(dāng)事人的合意或強(qiáng)制進(jìn)入調(diào)解程序,調(diào)解達(dá)成協(xié)議的,由人民法院制作調(diào)解書予以確認(rèn),調(diào)解不成的則進(jìn)入審判程序,調(diào)解程序不能對(duì)不接受調(diào)解的當(dāng)事人作出實(shí)體上的不利處理。

(一)建立調(diào)審分離、適度庭前調(diào)解制度

結(jié)合我國(guó)審判方式的改革,對(duì)原有的法院調(diào)解制度作出相應(yīng)的調(diào)整?？梢钥紤]建立調(diào)判分離的新機(jī)制,將調(diào)解與開庭審判實(shí)行人員、職能、程序諸方面的分離,其主要內(nèi)容包括:在“大立案”改革上實(shí)行的流程控制權(quán)和審判權(quán)分離的基礎(chǔ)上,建立庭前調(diào)解專門機(jī)構(gòu),他們除了負(fù)責(zé)所有的證據(jù)交換、查明事實(shí)、歸納雙方爭(zhēng)執(zhí)的焦點(diǎn)等庭前程序性事務(wù)外,主要工作是開展庭前調(diào)解。案件在立案庭進(jìn)行排期前按當(dāng)事人的調(diào)解意愿及案件本身的可調(diào)性和不可調(diào)性進(jìn)行分類。分類后,先行調(diào)解類案件則立即進(jìn)入庭前調(diào)解程序,不進(jìn)入庭前調(diào)解程序的案件則立即排期后開庭審理。建立主持庭前調(diào)解的法官不參與審判的調(diào)審法官回避制度。這樣可以有效的分流調(diào)解案件,從而緩解審判人員的壓力,從而達(dá)到快速審理的目的。同時(shí)也應(yīng)注意如果庭前調(diào)解不成進(jìn)入審判程序后,原則上不再調(diào)解,卻有調(diào)解必要的,再經(jīng)當(dāng)事人申請(qǐng)后進(jìn)行。

構(gòu)建庭前調(diào)解程序有利于形成強(qiáng)調(diào)解、精審判的民事審判新格局,強(qiáng)化調(diào)解作用的發(fā)揮,將大部分的矛盾糾紛化解在庭審前,對(duì)于訴訟資源的合理配置、法官及其助理人員職能上的分工起到促進(jìn)作用,同時(shí)可以確保對(duì)于復(fù)雜的民事案件得到及時(shí)公正的審判。調(diào)審分離也有利于監(jiān)督和規(guī)范調(diào)解行為,防止以壓促調(diào)、以判促調(diào)的情況出現(xiàn)。

(二)充分發(fā)揮調(diào)解的優(yōu)勢(shì),充分尊重當(dāng)事人的自主權(quán)

調(diào)解與審判相比較具有快捷性、保密性、實(shí)現(xiàn)權(quán)益的及時(shí)性等優(yōu)勢(shì),應(yīng)該注意發(fā)揮這些優(yōu)勢(shì)。例如,不必強(qiáng)調(diào)調(diào)解應(yīng)在“查清事實(shí)、分清是非”的基礎(chǔ)上進(jìn)行,給予當(dāng)事人以更大和更充分的處分權(quán)。調(diào)解應(yīng)該以不公開為原則,并明確規(guī)定當(dāng)事人對(duì)調(diào)解過(guò)程中的證據(jù)和調(diào)解協(xié)議的保密義務(wù)。對(duì)合法原則應(yīng)做出界定,避免機(jī)械地適用法律規(guī)則,對(duì)當(dāng)事人達(dá)成的調(diào)解協(xié)議只要不違反法律的強(qiáng)制性禁止性規(guī)范、不違反公序良俗、不存在詐欺和顯失公平、沒有程序上的重大瑕疵,就應(yīng)該尊重當(dāng)事人的自主意志,不予干涉。

同時(shí),調(diào)解協(xié)議應(yīng)在雙方簽署后立即生效,并應(yīng)對(duì)于調(diào)解協(xié)議達(dá)成后的效力予以更有力的保證,以避免某些當(dāng)事人惡意濫用調(diào)解程序、故意以此拖延訴訟的進(jìn)行。調(diào)解結(jié)案的可考慮適當(dāng)減少訴訟收費(fèi)。

三、訴訟調(diào)解與人民調(diào)解銜接之構(gòu)想

(一)兩者銜接是建立和完善多元化糾紛解決機(jī)制的需要

多元化糾紛解決機(jī)制是多種糾紛解決方式的有機(jī)結(jié)合和互補(bǔ)與互動(dòng),而不是簡(jiǎn)單的并列。當(dāng)前,我國(guó)也正在建立以司法為核心的多元化糾紛解決系統(tǒng),但其相互之間的關(guān)系不夠明確。人民調(diào)解與訴訟調(diào)解作為多元化糾紛解決機(jī)制中的兩個(gè)重要組成部分,只有通過(guò)相互銜接,互相配合,形成合力,共同發(fā)揮作用,才能促進(jìn)整個(gè)系統(tǒng)的良性運(yùn)作,真正符合多元化糾紛解決機(jī)制的要求,適應(yīng)多元化社會(huì)的需要。

(二)加強(qiáng)基層調(diào)解組織的建設(shè),加強(qiáng)對(duì)人民調(diào)解工作的日常指導(dǎo),牢固糾紛調(diào)處第一道防線

首先,應(yīng)鞏固和發(fā)展現(xiàn)有以居(村)民委員會(huì)、街道(鎮(zhèn))司法所為基礎(chǔ)和以行業(yè)、區(qū)域?yàn)閱挝欢O(shè)立的人民調(diào)解委員會(huì)的建設(shè),切實(shí)抓好年輕高素質(zhì)調(diào)解人員的配備。鼓勵(lì)優(yōu)秀的法律人才加入到人民調(diào)解工作中去。

其次,法院要選派經(jīng)驗(yàn)豐富的法官到各基層組織擔(dān)任人民調(diào)解指導(dǎo)員,指導(dǎo)人民調(diào)解工作。以舉辦培訓(xùn)班、庭審觀摩、典型案例探討等多種形式,加強(qiáng)對(duì)人民調(diào)解員的業(yè)務(wù)培訓(xùn),提高人民調(diào)解員的法律素養(yǎng)和調(diào)解能力。

再次,要積極在業(yè)務(wù)上加以指導(dǎo)。采取旁聽、法律咨詢、定期培訓(xùn)、卷宗評(píng)閱和質(zhì)量反饋制度等多項(xiàng)措施促進(jìn)人民調(diào)解員業(yè)務(wù)素質(zhì)的提高,并加強(qiáng)其后續(xù)力量的發(fā)展。要開展多種形式的法律法規(guī)的培訓(xùn),提高現(xiàn)有人民調(diào)解員的業(yè)務(wù)素質(zhì)。要加強(qiáng)人民調(diào)解員與基層人民法庭的聯(lián)系,使人民調(diào)解員的工作能隨時(shí)得到人民法院業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)和幫助。

(三)建立對(duì)調(diào)解委員會(huì)調(diào)解糾紛的程序規(guī)范考評(píng)制度

隨著全民普法的不斷深入,公民的法律意識(shí)普遍得到了提高,這就要求我們調(diào)解人員在調(diào)解的時(shí)候,不僅要在實(shí)體公正的同時(shí)也要程序公正。要提高人民調(diào)解人員處理糾紛的能力,加強(qiáng)培訓(xùn)是一方面,另一方面就是要對(duì)已處理的糾紛進(jìn)行檢查、評(píng)議,進(jìn)行考評(píng),對(duì)處理得好的要總結(jié)經(jīng)驗(yàn),予以獎(jiǎng)厲,對(duì)處理反悔的要指出存在的下足,吸取教訓(xùn)。

(四)建立綠色訴訟通道

對(duì)經(jīng)人民調(diào)解委員會(huì)進(jìn)行調(diào)解未達(dá)成協(xié)議的糾紛起訴到法院的,人民院應(yīng)當(dāng)就近、優(yōu)先立案,及時(shí)、快速審理。立案后,要優(yōu)先進(jìn)行調(diào)解,對(duì)達(dá)不成協(xié)議的,要及時(shí)判決,優(yōu)先安排執(zhí)行。這樣做,就能有效地促使當(dāng)事人首先就近申請(qǐng)調(diào)解,有效地支持人民調(diào)解委員會(huì)的工作,給人民群眾一個(gè)信號(hào),有糾紛先找調(diào)解委員會(huì),就是調(diào)解無(wú)效,起訴到法院都來(lái)得快些。

(五)當(dāng)事人對(duì)人民調(diào)解委員會(huì)的調(diào)解協(xié)議反悔,向人民法院提起訴訟要求撤銷或變更,經(jīng)人民法院審理,只要不違反國(guó)家法律禁止性規(guī)定,人民法院應(yīng)當(dāng)不予支持

當(dāng)事人持人民調(diào)解委員會(huì)的調(diào)解協(xié)議向人民法院申請(qǐng)支付令,只要符合民訴法關(guān)于支付令的規(guī)定,即債權(quán)人請(qǐng)求債務(wù)人給付金錢、有價(jià)證券,符合下列條件的,可以向有管轄權(quán)的基層人民法院申請(qǐng)支付令:1.債權(quán)人與債務(wù)人沒有其他債務(wù)糾紛的;2.支付令能夠送達(dá)債務(wù)人的。

具有債權(quán)內(nèi)容的人民調(diào)解協(xié)議書,經(jīng)公證機(jī)關(guān)依法賦予強(qiáng)制執(zhí)行效力的,債權(quán)人可以向被執(zhí)行人所在地或被執(zhí)行的財(cái)產(chǎn)所在地人民法院申請(qǐng)執(zhí)行。

四、結(jié)語(yǔ)

審判所能處理和解決的糾紛其實(shí)是極其有限的,所以如何克服現(xiàn)行司法中的弊端,重構(gòu)一個(gè)符合現(xiàn)實(shí)需要的低成本、高效率、能以更加靈活的方式解決爭(zhēng)議、化解當(dāng)事人之間矛盾的調(diào)解體制顯得尤為緊迫和重要。當(dāng)然重構(gòu)調(diào)解體制并非完全摒棄訴訟體制,二者應(yīng)并行不悖,因?yàn)椤艾F(xiàn)代社會(huì)和當(dāng)事人在利益、價(jià)值觀、偏好和各種實(shí)際需要等方面的多元化,本質(zhì)上需要多元化的糾紛解決方式,需要更多選擇權(quán)”。特別是著眼于長(zhǎng)遠(yuǎn)的糾紛解決需求,發(fā)展各種不同類型的ADR意義更為重大。從這個(gè)意義上,重構(gòu)調(diào)解體制充其量不過(guò)是一個(gè)階段性工作目標(biāo),也許更為重要的是,如何在此基礎(chǔ)上全面推動(dòng)各種類型ADR的完善。

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