水電利益博弈及其開(kāi)發(fā)利用的法律規(guī)制

李慶滑

摘要：隨著能源開(kāi)發(fā)的日益升溫，能源利益博弈也日趨激烈，同時(shí)產(chǎn)生了許多問(wèn)題。以水電開(kāi)發(fā)為例，涉及主體主要有政府、企業(yè)、居民、非政府組織四類。需要法律對(duì)四大主體之間的利益關(guān)系進(jìn)行調(diào)節(jié)，包括對(duì)水資源綜合利用進(jìn)行立法、賦予居民對(duì)資源的受益權(quán)、建立生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟制度、解決水電的公平競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題等。

關(guān)鍵詞：能源水電博棄法律規(guī)制

水電在我國(guó)能源發(fā)展戰(zhàn)略中居重要地位，合理開(kāi)發(fā)利用我國(guó)豐富的水能資源，是保障能源供應(yīng)、應(yīng)對(duì)氣候變化、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展和能源需求的增大，水電的開(kāi)發(fā)利用持續(xù)升溫，各利益主體之間的矛盾也越來(lái)越多，突出表現(xiàn)為水電開(kāi)發(fā)利用中各種問(wèn)題。理論界對(duì)這些問(wèn)題日益關(guān)注，并進(jìn)行了有益的探討。本文綜合理論界的研究成果，從水電開(kāi)發(fā)利用中的突出問(wèn)題出發(fā)，分析相關(guān)主體及其利益關(guān)系，并從法律的角度對(duì)這些問(wèn)題的解決提出建議。

一、我國(guó)水電開(kāi)發(fā)利用中存在的突出問(wèn)題

改革開(kāi)放尤其是近年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長(zhǎng)，電力需求帶動(dòng)電力工業(yè)迅速發(fā)展。隨著國(guó)家投資體制改革和電力體制改革的不斷深化，各類資本開(kāi)發(fā)水電的積極性被充分調(diào)動(dòng)起來(lái)，水電開(kāi)發(fā)進(jìn)入高峰期，促進(jìn)了水能資源向電力商品的轉(zhuǎn)化，為保障電力供應(yīng)作出了巨大貢獻(xiàn)。但由于法律法規(guī)和政策滯后、管理不到位等多方面的原因，近年來(lái)我國(guó)水電開(kāi)發(fā)中也存在一些亟待解決的問(wèn)題。

朱軍在《促進(jìn)我國(guó)水電行業(yè)發(fā)展的對(duì)策研究》一文中將這些問(wèn)題概括為七個(gè)方面：生態(tài)環(huán)境問(wèn)題、移民問(wèn)題、統(tǒng)籌規(guī)劃和綜合利用問(wèn)題、地方政府干預(yù)問(wèn)題、社會(huì)補(bǔ)償問(wèn)題、水電上網(wǎng)問(wèn)題、稅負(fù)問(wèn)題。

2009年2月，全國(guó)政協(xié)常委、水利部副部長(zhǎng)胡四一在中國(guó)水電可持續(xù)發(fā)展高峰論壇上發(fā)言，將我國(guó)水電開(kāi)發(fā)中的問(wèn)題歸結(jié)為六大方面，一是“跑馬圈河”、搶占資源和無(wú)序開(kāi)發(fā)；二是水資源綜合利用效益沒(méi)有充分發(fā)揮；三是水電開(kāi)發(fā)與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和當(dāng)?shù)鼐用窭婷摴?jié)；四是水庫(kù)移民問(wèn)題突出；五是對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)重視不夠；六是水電被排除在可再生能源扶持政策之外。

2009年3月，九三學(xué)社向政協(xié)會(huì)議提出的《關(guān)于深化改革推進(jìn)水電開(kāi)發(fā)的建議》中將這些問(wèn)題概括為，一是流域綜合規(guī)劃滯后甚至缺位，導(dǎo)致水電開(kāi)發(fā)無(wú)序；二是水資源多頭管理，不利于水資源綜合利用和流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)；三是移民問(wèn)題突出，成為水電開(kāi)發(fā)制約性因素；四是水電開(kāi)發(fā)環(huán)境成本內(nèi)部化以及資源所在地沒(méi)有享有適當(dāng)?shù)馁Y源受益權(quán)，水電開(kāi)發(fā)不能有效帶動(dòng)地區(qū)發(fā)展并讓當(dāng)?shù)乩习傩盏玫胶侠韺?shí)惠。

綜合上面的概括，筆者認(rèn)為水利部副部長(zhǎng)胡四一的概括比較有代表性，比較完整地歸納了我國(guó)水電開(kāi)發(fā)中存在的突出問(wèn)題。

二、我國(guó)水電開(kāi)發(fā)中的相關(guān)主體及利益關(guān)系分析

分析我國(guó)水電開(kāi)發(fā)中的相關(guān)主體及其利益關(guān)系是分析上述問(wèn)題進(jìn)而制定規(guī)則解決問(wèn)題的前提。關(guān)于我國(guó)水電開(kāi)發(fā)利用中的主體及其利益關(guān)系，學(xué)者們針對(duì)不同的情況從不同的角度作了不同的概括。

尹炎在《怒江大壩建設(shè)中的各方博弈分析》一文中，認(rèn)為怒江大壩建設(shè)中的主體有：中央政府、地方政府、電力部門、當(dāng)?shù)厝嗣?、環(huán)保人士。他還做出假設(shè)：(1)建大壩與不建壩的總決策由中央政府做出；(2)只要建壩地方政府和電力部門就可以獲得收益，地方政府和電力部門完全服從中央的決策，不參與到博弈中；(3)博弈的三方主體為：中央政府、當(dāng)?shù)厝嗣?、環(huán)保人士。中央政府做出建壩與不建壩的決策，一定程度上取決于與環(huán)保人士和當(dāng)?shù)厝嗣竦牟┺年P(guān)系。尹炎通過(guò)博弈模型分析認(rèn)為，環(huán)保人士是否反對(duì)建壩主要取決于反對(duì)獲得成功后的潛在收益的大小，中央政府是否主張建壩主要取決于建壩后的潛在損失對(duì)其影響，當(dāng)?shù)厝嗣袷欠穹磳?duì)建壩主要取決于建壩后新增的就業(yè)機(jī)會(huì)與移民補(bǔ)償之和的大小。環(huán)保人士的潛在收益和中央政府的潛在損失的大小取決于建壩對(duì)環(huán)境和生態(tài)所造成的影響。

張陽(yáng)、周申蓓在《我國(guó)水能開(kāi)發(fā)協(xié)商治理特征研究》一文中，從水能開(kāi)發(fā)協(xié)商治理的角度分析了相關(guān)主體，將其概括為四類：(1)中央政府及其代理人：由于水資源具有公共特性，其管理主體必然是社會(huì)代言人一一政府。政府通過(guò)法律、行政和市場(chǎng)的手段將水資源管理委托給不同的代理人，在我國(guó)，流域管理單位和地方行政管理單位是最主要的代理人。(2)地方政府：地方政府及其水資源管理體系中的各職能部門。(3)公眾：各行政區(qū)域中的水資源的利用者、收益者和影響者。(4)社團(tuán)：具有獨(dú)特水資源價(jià)值追求的非政府組織。(5)水能開(kāi)發(fā)企業(yè)。

孔德靜在其碩士論文《公共政策制定中的利益群體分析》中，以怒江水壩政策為例，探討公共政策制定中的利益群體及其之間的利益互動(dòng)、利益博弈與協(xié)調(diào)問(wèn)題，并將博弈主體概括為五個(gè)：地方政府、企業(yè)集團(tuán)、民間環(huán)保組織、云南當(dāng)?shù)鼐用?、?guó)際主要相關(guān)群體?？椎蚂o認(rèn)為各群體之間是一種多人博弈，體現(xiàn)了“社會(huì)悖論”或“資源悖論”。因?yàn)槿祟惞灿械馁Y源是有限的，當(dāng)個(gè)人或群體都試圖從有限的資源中多拿一些時(shí)，就產(chǎn)生了局部利益與整體利益的沖突，資源危機(jī)、環(huán)境問(wèn)題等都可以在社會(huì)悖論中得以解釋。面對(duì)這些問(wèn)題，關(guān)鍵是通過(guò)研究，制定游戲規(guī)則來(lái)控制個(gè)人或群體的行為。

可以看出，不同學(xué)者對(duì)水電開(kāi)發(fā)相關(guān)主體的概括是不同的，其原因在于水電開(kāi)發(fā)中利益關(guān)系的復(fù)雜性。筆者擬從水電開(kāi)發(fā)中的問(wèn)題出發(fā)，分析相關(guān)主體及其利益關(guān)系。

1、關(guān)于“跑馬圈河”、搶占資源和無(wú)序開(kāi)發(fā)問(wèn)題。這一問(wèn)題涉及主體有兩類，作為水電開(kāi)發(fā)商的企業(yè)和作為監(jiān)管者的政府，反映的關(guān)系主要有兩類。一是企業(yè)與企業(yè)之間的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。在相關(guān)法律、法規(guī)不健全，監(jiān)管不力的情況下，企業(yè)作為“理性經(jīng)濟(jì)人”，為了自身經(jīng)濟(jì)利益的最大化，“跑馬圈河”、搶占資源是很自然的行為，每一個(gè)企業(yè)都會(huì)想方設(shè)法來(lái)擴(kuò)大自己的地盤，追求利益最大化。二是政府與企業(yè)之間的關(guān)系。針對(duì)上述現(xiàn)象，作為監(jiān)管方的政府，想監(jiān)管也無(wú)能為力，一方面是缺少監(jiān)管的依據(jù)，另一方面是為了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，也會(huì)對(duì)積極地通過(guò)招商引資來(lái)吸引企業(yè)來(lái)開(kāi)發(fā)當(dāng)?shù)氐乃苜Y源，導(dǎo)致大量的水能資源被無(wú)序圈占。

2、關(guān)于水資源綜合利用效益的發(fā)揮問(wèn)題。這一問(wèn)題主要反映了企業(yè)與政府之間的關(guān)系。企業(yè)目標(biāo)是經(jīng)濟(jì)利益最大化，為了發(fā)電往往傾向于對(duì)水資源“吃干榨盡”，而忽視水利工程的防洪、供水、環(huán)保等其他開(kāi)發(fā)目標(biāo)。政府決策時(shí)，因?yàn)闆](méi)有廣泛征求意見(jiàn)，偏聽(tīng)偏信，加上政府注重發(fā)展經(jīng)濟(jì)的動(dòng)機(jī)，結(jié)果只注重水資源的經(jīng)濟(jì)效益，忽視了其防洪、灌溉和人畜飲水等社會(huì)效益。

3、關(guān)于水電開(kāi)發(fā)與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和當(dāng)?shù)鼐用窭婷摴?jié)問(wèn)題。這一問(wèn)題主要反映了企業(yè)與當(dāng)?shù)鼐用竦睦骊P(guān)系。長(zhǎng)期以來(lái)，當(dāng)?shù)鼐用窨可匠陨?，靠水吃水。但在水能資源被開(kāi)發(fā)以后，當(dāng)?shù)鼐用癫](méi)有從中獲益。生活條件甚至還不如開(kāi)發(fā)前。隨著貧富差距的不斷擴(kuò)大，就造成了企業(yè)與當(dāng)?shù)鼐用窭娴臎_突。