云南巖溶地區(qū)石漠化防治的法律問題思考

劉 靜 張銘化

[摘要]西南地區(qū)的石漠化危害和北方沙漠化、黃土高原的水土流失一起,被并稱為中國的三大生態(tài)災(zāi)害。石漠化是在脆弱的巖溶地貌基礎(chǔ)上形成的一種荒漠化生態(tài)現(xiàn)象,能導(dǎo)致可耕地面積減少,涵養(yǎng)水源能力減弱,旱澇災(zāi)害頻繁,小環(huán)境氣候的惡化,毀壞自然景觀和生物多樣性等多種生態(tài)危害。云南是中國巖溶分布最廣泛的省區(qū)之一,由于特殊的地貌和氣候,全省荒漠化和潛在荒漠化土地面積大、分布廣,如不及時(shí)有效的治理將導(dǎo)致難以彌補(bǔ)的危害。本文分析了云南巖溶地區(qū)石漠化現(xiàn)狀以及由石漠化引起的生態(tài)危害,闡述了現(xiàn)行法律關(guān)于防治石漠化的規(guī)定,并對防治石漠化危害提出了法律對策。

[關(guān)鍵詞]云南 土地石漠化 生態(tài) 法律

一、云南巖溶地區(qū)石漠化概述

石漠化是在脆弱的喀斯特(Karst巖溶)地貌基礎(chǔ)上形成的一種荒漠化生態(tài)現(xiàn)象?？λ固卦悄纤估蛭鞅辈恳了沟睦飦啺雿u石灰?guī)r高原的地名,意為由碳酸鹽巖構(gòu)成的地質(zhì)、地貌景觀。我國西南巖溶石山區(qū)生態(tài)環(huán)境十分脆弱,極易被人類活動(dòng)破壞。不合理的人為活動(dòng)參與巖溶自然過程,造成植被退化、水土資源流失,導(dǎo)致巖石大面積裸露或堆積地表,而呈現(xiàn)出類似荒漠景觀的土地退化現(xiàn)象,這就是石漠化。嚴(yán)重的石漠化導(dǎo)致巖溶石山地區(qū)可耕地面積減少,土壤肥力下降,涵養(yǎng)水源能力減弱,旱澇災(zāi)害頻繁,引起小環(huán)境氣候的惡化,毀壞自然景觀和生物多樣性。西南地區(qū)的石漠化危害和北方沙漠化、黃土高原的水土流失一起,被并稱為中國的三大生態(tài)災(zāi)害。

云南是中國巖溶分布最廣泛的省區(qū)之一,由于特殊的地貌和氣候,全省荒漠化和潛在荒漠化土地面積大、分布廣,云南省采用現(xiàn)地區(qū)劃調(diào)查與遙感技術(shù)結(jié)合的方法,開展了巖溶地區(qū)石漠化土地監(jiān)測工作,監(jiān)測范圍主要涉及巖溶面積占全縣國土總面積30%以上的65個(gè)縣區(qū)756個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。監(jiān)測工作歷經(jīng)近半年的野外調(diào)查和4個(gè)多月的內(nèi)業(yè)統(tǒng)計(jì)分析,形成了《云南省巖溶地區(qū)石漠化監(jiān)測報(bào)告》,經(jīng)國家林業(yè)局質(zhì)量檢查驗(yàn)收合格,同意云南省監(jiān)測結(jié)果。據(jù)監(jiān)測結(jié)果表明,截至去年年底,65個(gè)巖溶縣中,監(jiān)測面積791.25萬公頃,其中:石漠化土地面積288.14萬公頃,占監(jiān)測區(qū)總面積的36.4%;潛在石漠化172.57萬公頃,占監(jiān)測區(qū)面積的21.8%;非石漠化土地330.54萬公頃,占監(jiān)測區(qū)面積的41.8%。據(jù)中國工程院測算,石漠化的推進(jìn)速度是25年面積翻一番。專家預(yù)測,在我國石漠化現(xiàn)象最嚴(yán)重的貴州、云南、廣西三省區(qū),百年之內(nèi)若不及時(shí)治理,將有一半國土面積成為石漠化。

二、石漠化的生態(tài)危害

首先,土地石漠化使土壤更加稀薄,植被覆蓋率低,巖石更趨裸露,可利用耕地減少。如硯山縣紅甸鄉(xiāng)、蓮花鄉(xiāng),2000年與1975年對比,巖溶區(qū)原有耕地面積減少1O%左右。石漠化使得土壤貧瘠,土地質(zhì)量變差,生態(tài)效率降低,生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)種群數(shù)量下降,種群結(jié)構(gòu)單一化,功能下降,生態(tài)環(huán)境呈惡化趨勢。

其次,石漠化使得表生帶涵養(yǎng)水源能力下降,地下水系統(tǒng)特別是巖溶地下水對降水的響應(yīng)迅速,環(huán)境對降雨的調(diào)蓄能力嚴(yán)重降低,造成可有效利用的水資源枯竭。如在滇東南已調(diào)查的106個(gè)大泉暗河中,有4O%的大泉暗河流量出現(xiàn)3O%～5O%的明顯減小,有5%的大泉出現(xiàn)枯季斷流;南洞暗河雨季流量峰值變大,并與降雨同步,基流普遍減小。

再次,石漠化使森林植被對氣候的調(diào)節(jié)功能減弱,導(dǎo)致小氣候改變,水土保持能力逐步喪失,水土流失加劇,旱、澇災(zāi)害頻繁。除此之外,石漠化地區(qū)環(huán)境惡化,溫室效應(yīng)加劇,酸雨逐年增多,影響城鎮(zhèn)居民的正常生產(chǎn)生活,如宣威、安寧等縣(市)由于酸雨影響,糧食產(chǎn)量有不同程度減產(chǎn)。

最后,石漠化使生物多樣性遭到破壞。在近幾十年中,不斷擴(kuò)大的石漠化和喀斯特天然森林的減少,湖泊的人為過度開發(fā)利用和灌木叢林被砍伐,使喀斯特生態(tài)系統(tǒng)的多樣性正趨向簡單化,水土流失嚴(yán)重,生態(tài)功能失衡。很多珍稀瀕危植物正面臨滅頂之災(zāi)。

三、云南巖溶地區(qū)土地石漠化防治的法律對策

1.制定關(guān)于土地石漠化防治的法規(guī)及規(guī)章

土地石漠化現(xiàn)象為西南地區(qū)所特有,如果制定專門的法律或法規(guī)立法成本過高,況且國家和地方各級政府針對水土流失和土地荒漠化現(xiàn)象制訂、頒布了一批配套法規(guī),基本形成了由專門法律與相關(guān)法律、法律與地方法規(guī)相結(jié)合的法律法規(guī)體系,以現(xiàn)行的《水土保持法》為依據(jù),存在石漠化生態(tài)問題的地方人大和政府制定適合當(dāng)?shù)厍闆r的地方法規(guī)和規(guī)章是最好的選擇。(1)在石漠化防治法規(guī)起草和統(tǒng)一審議中,把不與國家法律、行政法規(guī)相抵觸的原則,作為地方立法的紅線,嚴(yán)格把關(guān),堅(jiān)決反對地方立法中的地方保護(hù)主義和部門利益傾向。(2)高度重視和解決好石漠化防治法規(guī)的可操作性,主要做法有:加強(qiáng)立法調(diào)研;處理好前瞻性和現(xiàn)實(shí)性的關(guān)系;處理好實(shí)體性規(guī)定與程序性規(guī)定的關(guān)系;主體以及責(zé)任要明確做好法規(guī)的配套工作。(3)從本地實(shí)際情況出發(fā),以云南的地方特色和“石漠化”狀況的功能和性質(zhì)定位,建立起適合地方特色的“石漠化”防治法規(guī),并做到因地制宜。內(nèi)容包括水土資源可持續(xù)利用、公眾參與、水土保持機(jī)構(gòu)、法律責(zé)任和爭端解決、投入及補(bǔ)償機(jī)制、監(jiān)測、監(jiān)督檢查等的規(guī)定。

2.確定云南土地石漠化防治應(yīng)遵循的基本原則

(1)堅(jiān)持因地制宜原則。云南省的土地石漠化有自己的特點(diǎn),在實(shí)踐中治理石漠化要遵循因地制宜的原則,不可盲目的套用國家或者其他地區(qū)的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)或規(guī)定。比如把石漠化土地分為嚴(yán)重石漠化地區(qū)、輕度石漠化地區(qū)、潛在石漠化地區(qū),建立不同的防范對策;加大農(nóng)田水利建設(shè)的管理力度;建立荒地承包和流轉(zhuǎn)制度,抓緊退耕還林、封山育林和植樹造林的管理。(2)公眾參與原則。單一的政府動(dòng)刀無法切實(shí)落實(shí)石漠化的治理工作,聽取公眾的建議和意見,制定讓公眾參與進(jìn)來的政策規(guī)定,在管理小組中吸納普通公眾,賦予公眾聽證的權(quán)利,都有利于石漠化的治理工作?？梢越梃b美國的經(jīng)驗(yàn),美國《標(biāo)準(zhǔn)水土保持法》全面賦予了公眾參與的權(quán)利,法案賦予了居民申請權(quán)、聽證權(quán)、選舉權(quán)和申請改動(dòng)權(quán)。即整個(gè)水土保持組建和運(yùn)行的全過程,居民都有資格參加。

3.云南土地石漠化防治應(yīng)確立的基本制度

(1)水土流失的監(jiān)測和預(yù)警制度。整體改善云南省日趨惡化的石漠化現(xiàn)狀,必須對全省范圍內(nèi)的森林資源、草原資源、生物多樣性、水土流失、草原“三化”、土壤有機(jī)質(zhì)含量、農(nóng)業(yè)面源污染和工業(yè)及生活污染、土地荒漠化、石漠化及水資源年際變化、氣候變化、防災(zāi)減災(zāi)、應(yīng)急救援等,及時(shí)做出監(jiān)測和預(yù)警。應(yīng)盡快建立石漠化監(jiān)測與預(yù)警制度,形成石漠化狀況監(jiān)測和氣象預(yù)警、災(zāi)害預(yù)警體系,為石漠化的治理提供科學(xué)依據(jù)。(2)容許土壤流失量制度。根據(jù)科學(xué)的測算,制定容許土壤流失量,使計(jì)劃管轄區(qū)內(nèi)的土壤流失量維持在或低于允許土壤流 失量。開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案編制中,可能造成的土壤流失量預(yù)測是流失防治區(qū)劃分和水土保持措施數(shù)量、標(biāo)準(zhǔn)的確定及措施優(yōu)化配置的基礎(chǔ)。預(yù)測的內(nèi)容是否全面、分區(qū)是否合理、方法是否科學(xué)等,直接關(guān)系到預(yù)側(cè)結(jié)果的客觀性和準(zhǔn)確性,也就直接影響方案質(zhì)量的高低和水土流失防治的成敗。這是借鑒美國伊利諾斯州實(shí)施的允許土壤流失量制度,它制定了一個(gè)計(jì)劃,每年都有一個(gè)目標(biāo),通過逐年的控制,達(dá)到一個(gè)總的目標(biāo)。(3)自然資源開發(fā)統(tǒng)籌制度?，F(xiàn)行法律法規(guī)對于造成土地沙漠化、水土流失的責(zé)任沒有明確規(guī)定,使執(zhí)法主體難以明確,不能準(zhǔn)確地用法律規(guī)范人們的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。由于市場經(jīng)濟(jì)的刺激,在高額利潤的誘惑下,一些農(nóng)民棄農(nóng)耕,以采掘?yàn)橹赂唤輳健Ｐ姓块T越權(quán)審批林地、草地濫墾現(xiàn)象嚴(yán)重,有必要制定統(tǒng)籌開發(fā)的制度,促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展。(4)土地石漠化重點(diǎn)防治區(qū)制度。在石漠化嚴(yán)重的地區(qū)建立重點(diǎn)防治區(qū),集中力量進(jìn)行治理和恢復(fù)。(5)突發(fā)地質(zhì)安全事件應(yīng)急處理制度。石漠化屬于地質(zhì)問題,當(dāng)石漠化出現(xiàn)或嚴(yán)重的情況下,必須有一套行之有效的應(yīng)急處理制度,指導(dǎo)相關(guān)部門進(jìn)行防范和治理,盡快的恢復(fù)生態(tài),消除危機(jī)。(6)土地石漠化防治的法律責(zé)任制度。對違反規(guī)定實(shí)施環(huán)境保護(hù)行政審批造成重大石漠化質(zhì)量事故的;違反規(guī)定實(shí)施行政處罰或者有案不查,造成石漠化惡化嚴(yán)重后果的;發(fā)生重大或者特大石漠化質(zhì)量事故,未按規(guī)定報(bào)告或者未及時(shí)、妥善處理的環(huán)保行政主管部門或其他行使環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門,將給予其主要負(fù)責(zé)人和其他直接責(zé)任人追究法律責(zé)任。

4.西南土地石漠化防治應(yīng)建立完善的管理體制

(1)設(shè)立石漠化防治委員會,專門對石漠化問題進(jìn)行監(jiān)測和防范。實(shí)踐中對石漠化的防治部門還存在著交叉管理的情況,這存在監(jiān)管不力和推諉責(zé)任的隱患,設(shè)立專門的管理部門,賦予它監(jiān)管的主導(dǎo)地位,有利于各項(xiàng)措施的實(shí)施和防治的順利進(jìn)行。(2)建立和完善爭端解決、投入和補(bǔ)償機(jī)制。基于社會公平性的要求,我們在追求經(jīng)濟(jì)和生態(tài)的同時(shí)不能忽視當(dāng)?shù)孛癖姷纳媾c發(fā)展。而應(yīng)當(dāng)把當(dāng)?shù)孛癖姷纳媾c發(fā)展置于首位,對他們在生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)中做出的特殊犧牲給予必要的補(bǔ)償。(3)采用生態(tài)系統(tǒng)方法、實(shí)施綜合生態(tài)系統(tǒng)管理。生態(tài)系統(tǒng)方法(the ecosystem approach,簡稱 EA)是生態(tài)方法(又稱生態(tài)學(xué)方法)在生態(tài)建設(shè)、保護(hù)和管理領(lǐng)域的集中而具體的體現(xiàn),是指運(yùn)用生態(tài)學(xué)理論特別是當(dāng)代生態(tài)系統(tǒng)學(xué)理論,遵循自然生態(tài)規(guī)律和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)律而形成的調(diào)整人與自然關(guān)系的方法。它強(qiáng)調(diào)并追求人與自然的和諧共處及人與自然的和諧發(fā)展;它是適應(yīng)性管理,是一種因時(shí)因地制宜、與時(shí)俱進(jìn)的管理方式。

四、結(jié)語

2004年,國家發(fā)展和改革委員會正式發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步做好西南石山地區(qū)石漠化綜合治理工作指導(dǎo)意見的通知》,云南、貴州、廣西三省區(qū)目前正在編制巖溶地區(qū)石漠化綜合治理規(guī)劃,用于指導(dǎo)石漠化治理的具體步驟。對于石漠化問題,國家政府也給予了重視和關(guān)注,溫家寶總理在2007年3月5日《政府工作報(bào)告》中提到,“繼續(xù)實(shí)施天然林保護(hù)、防沙治沙、石漠化治理等重點(diǎn)生態(tài)工程”?？梢?石漠化問題已經(jīng)引起了政府相關(guān)部門的重視。相信隨著各項(xiàng)制度和管理機(jī)制的完善,在法律強(qiáng)有力的保護(hù)下,石漠化防治工作會迅速開展,綠色將最終覆蓋石漠化地區(qū)。

參考文獻(xiàn):

[1]賴興會.云南的石漠化土地及其治理策略.林業(yè)調(diào)查規(guī)劃,2002,(4).

[2]解天.云南的石漠化土地及其治理思路.環(huán)境經(jīng)濟(jì),2007.11.

[3]李鳳武.云南廣南縣石漠化現(xiàn)狀及生物治理.中南林業(yè)調(diào)查規(guī)劃,2004.5.

[4]高明聰.云南水土流失與荒漠化初議.云南水土流失與荒漠化淺析,2003.2.

[5]譚繼中,張兵.云南省土地石漠化特征初步研究.地質(zhì)災(zāi)害與環(huán)境保護(hù),2003,3(1).

[6]曲道凱,路志明.論石漠化引起的生態(tài)環(huán)境問題及法律對策.環(huán)境科學(xué)與管理2006,2(1).