我國政府債券發(fā)展的必要性和可行性

趙文斌

[摘要]本文認(rèn)為,為保持國民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長,發(fā)揮地方債的積極作用,應(yīng)當(dāng)賦予地方政府發(fā)債權(quán),但必須采取適當(dāng)措施防范風(fēng)險(xiǎn)。地方債發(fā)行風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防、控制,不僅是其能夠發(fā)行的必要條件,也是其能高效使用的保證。世界上大多數(shù)國家都允許地方政府發(fā)行債券。

[關(guān)鍵詞]政府債券 機(jī)制 發(fā)展

一、發(fā)展地方政府債券,為公用事業(yè)提供充足的資金

長久以來,我國的公用事業(yè)發(fā)展資金主要由國家直接撥款投資建設(shè),即主要依靠中央和地方財(cái)政的投入。價(jià)格又比較低,導(dǎo)致了資金不足從而影響了發(fā)展。公用事業(yè)在歷史上主要有兩種融資模式。第一種采取固定投資回報(bào)率的方式。主要是以出讓經(jīng)營權(quán)、投資為名,行融資之實(shí)。外資與政府組成的合資公司不進(jìn)行實(shí)體運(yùn)作,外資只管收錢。第二種方式是上市。很多公用事業(yè)公司采用上市方式來融資。但是按照公司財(cái)務(wù)的最基本的道理,企業(yè)比較多的是用債務(wù)、即固定收益融資來支持收益風(fēng)險(xiǎn)比較低的項(xiàng)目,用股權(quán)融資來支持收益風(fēng)險(xiǎn)比較高的項(xiàng)目。 面對不收費(fèi)性的公用事業(yè),單純依靠財(cái)政支持顯然已經(jīng)無法滿足資金需要,必須要尋找其他的融資途徑。我國中央政府發(fā)行債券由來已久,但是按照《中華人民共和國預(yù)算法》的規(guī)定:地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制,不列赤字,除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外,地方政府不得發(fā)行地方政府債券。中央政府發(fā)行的債券一方面用來支持全國性的公用事業(yè),另一方面,通過中央政府發(fā)行債券再轉(zhuǎn)貸給地方的方式,這部分資金用于地方項(xiàng)目建設(shè),其實(shí)質(zhì)是中央代地方發(fā)行債券。所以為了滿足地方發(fā)展公共事業(yè)的需要,發(fā)行地方政府債券已經(jīng)是大勢所趨。

二、發(fā)行地方政府債券,造就一個(gè)靈活的籌資機(jī)制

由于債券是有償使用,又受到社會(huì)監(jiān)督,會(huì)促使地方政府更關(guān)心資金使用效益,增強(qiáng)還款的責(zé)任感。目前我國中央政府通過發(fā)行國債取得部分收入,等發(fā)行結(jié)束后再轉(zhuǎn)借給地方政府使用,與其這樣,倒不如讓地方政府以自己的信用在資本市場上籌集資金,無疑有利于強(qiáng)化地方政府的債務(wù)意識和償還債務(wù)的壓力,并從總體上提高政府債務(wù)資金的效益。地方政府債券的發(fā)行能減輕中央政府的財(cái)政壓力,有利于降低財(cái)政赤字。這幾年為了啟動(dòng)經(jīng)濟(jì),中央政府的財(cái)政支出增長很快,財(cái)政赤字已非常突出,這不僅極大限制了財(cái)政政策發(fā)揮的效用,也加大了潛在的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。在這種情況下,允許地方政府發(fā)行債券可減輕中央政府的壓力。由于為地方政府新開辟了財(cái)源,在一定程度上可抑制“三亂”現(xiàn)象的出現(xiàn)。目前我國“三亂”現(xiàn)象的存在,一方面反映出地方政府收費(fèi)不夠規(guī)范,但另一方面在某種程度上反映出地方缺乏正常、合法渠道來籌措資金。允許地方政府發(fā)債,有利于地方政府增加籌資來源渠道。

三、開放地方政府債券,有利于落實(shí)地方政府職能,清除地方政府投融資弊端

目前地方政府普遍采取“多元化融資、多頭借款”的辦法籌集地方基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)建設(shè)資金,資金來源及融資方式多樣化、融資主體多元化,無疑加快了地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐,然而,融資方面仍存在缺乏直接融資手段,過度依賴借款,融資結(jié)構(gòu)失衡,融資風(fēng)險(xiǎn)加大;運(yùn)作缺乏規(guī)范管理,融資總量難以規(guī)劃和把握。地方政府表面上“無債一身輕”,但地方公用事業(yè)和基礎(chǔ)建設(shè)資金嚴(yán)重不足,結(jié)果是很多地方政府自覺或不自覺地采取了變相發(fā)債形式,由于缺乏規(guī)范管理,形成金融市場上無序、失控的局面,債務(wù)危機(jī)潛在因素日趨嚴(yán)重。依法發(fā)行地方政府債券,以規(guī)范的地方政府公債制度取代目前五花八門、多頭管理、無序失控的“暗中舉債”,逼迫地方政府考慮發(fā)債成本以及償債風(fēng)險(xiǎn),實(shí)現(xiàn)債權(quán)硬約束,還可以有效降解中央債務(wù)依存度,對各級地方政府非系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分散組合,以非相關(guān)性或弱相關(guān)性使不同地區(qū)間風(fēng)險(xiǎn)抵補(bǔ)彌合,最終防范和化解財(cái)政和金融風(fēng)險(xiǎn)。開放地方政府債券,也是實(shí)現(xiàn)地方政府職能、落實(shí)地方政府應(yīng)有財(cái)權(quán)的需要。地方政府是地方性公共產(chǎn)品的主要供給者,需要有與其相應(yīng)的融資渠道。從體現(xiàn)居民偏好和效率程度的角度,這種公共產(chǎn)品應(yīng)該由地方政府提供,而當(dāng)?shù)胤秸诔Ｒ?guī)的非舉債條件下難以經(jīng)過努力解決自身的財(cái)力問題時(shí),就應(yīng)通過適當(dāng)規(guī)模的舉債籌集必要的資金,而在劃分政府間事權(quán)的基礎(chǔ)上,賦予地方政府包括舉債在內(nèi)的應(yīng)有財(cái)權(quán),也是進(jìn)一步深化財(cái)政體制改革的重要步驟。

四、開放地方債券市場,有利于完善我國金融市場特別是債券市場

在我國的債券市場上,有國債、企業(yè)債券和金融債券,唯獨(dú)地方債券還是一片空白。而開放地方債券融資,完善債券市場,有利于拓寬居民投資渠道,保護(hù)中小投資者利益。中國新興加轉(zhuǎn)軌的證券市場仍然只稱得上是剛剛起步,投機(jī)氣氛濃厚,居民收入即使有了大幅度提高,也只是以儲(chǔ)蓄形式滯留下來,這些恰好說明我國市場資源配置效率不高,投資渠道不暢,在儲(chǔ)蓄和股市之間缺乏合適的固定收益投資品種收益比儲(chǔ)蓄高而風(fēng)險(xiǎn)又比股市小的地方政府債券。有利于豐富央行公開市場操作的債券品種,實(shí)現(xiàn)貨幣政策和財(cái)政政策的對接。持有現(xiàn)券存量不足和對沖手段匱乏,如果在國債、金融債外,再加上地方政府債券這一創(chuàng)新品種,可從一定程度上緩解這一問題。

五、證券市場和證券監(jiān)管機(jī)制的發(fā)展健全,為地方政府債券發(fā)行提供條件

我國開放地方債券市場有豐富的國際經(jīng)驗(yàn)可資借鑒。從市場需求來看,無論是個(gè)人投資者還是機(jī)構(gòu)投資者,對于地方債券都有巨大的投資需求和承受能力。我國居民的高儲(chǔ)蓄存款率自不待而言,而我國的機(jī)構(gòu)投資者也都有著巨大的投資需求和承受能力,希望資本市場能提供更多投資品種,既可以分散其投資風(fēng)險(xiǎn),又為得到穩(wěn)定的投資回報(bào)創(chuàng)造更多的機(jī)會(huì)。我國資本市場已相對規(guī)范并逐步趨于成熟,為開放地方政府債券市場提供了技術(shù)和監(jiān)管上的保證。盡管我國沒有公開的地方債券市場,但是卻有了一些這方面的實(shí)踐作為經(jīng)驗(yàn)積累:一是中央財(cái)政發(fā)行國債再轉(zhuǎn)貸給地方,用于地方項(xiàng)目建設(shè)。二是目前大量存在的根據(jù)國家統(tǒng)一安排由地方政府舉借的大量外債,包括直接承借和擔(dān)保的債務(wù)。三是盡管在法律上不允許地方政府發(fā)債,但客觀上已經(jīng)形成了地方政府融資體系,并且產(chǎn)生了變相的甚至是隱蔽的地方政府債務(wù)融資行為。

參考文獻(xiàn):

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