云南野生植物多樣性保護的法律問題研究

張銘化 劉 靜

[摘要]云南省野生植物資源豐富,各類自然保護區(qū)和原始森林為野生植物提供了良好的棲息地,使野生植物多樣性得到了天然的保護,但由于各種人為因素的干擾,法律規(guī)定的不足,管理機制的落后,保護制度的缺失,使得野生植物多樣性受到了嚴重破壞。本文分析了云南野生植物保護的現(xiàn)狀,針對存在的問題提出了法律制度方面的對策。

[關鍵詞]云南 野生植物 多樣性法律

一、云南野生植物多樣性概述

生物多樣性,按照《生物多樣性公約》中所給出的定義,是指所有來源的生物體中的變異性,這些來源包括陸地、海洋和其他水生生態(tài)系統(tǒng)及其所構(gòu)成的生態(tài)綜合體。這包括物種內(nèi)、物種之間和生態(tài)系統(tǒng)的多樣性。換句話說,生物多樣性是在所有形態(tài)、水平和組合中的生命的變異性。它不是所有生態(tài)系統(tǒng)、物種和遺傳資料的總和,而是生態(tài)系統(tǒng)、物種和遺傳材料及它們之間的變異性。顧名思義,植物多樣性是生物多樣性的其中的一種類別,是指植物生態(tài)系統(tǒng)、物種和遺傳材料及它們之間的變異性。由于其本身的復雜性和多變性,使得對它的保護往往處于薄弱的初級階段,很多法律制度都亟待完善。

云南是中國野生植物種類資源和生態(tài)系統(tǒng)類型最為豐富的地區(qū),保存有許多珍稀、特有或古老的野生植物類群,是公認的野生植物重要類群分布最為集中、并具有全球意義的野生植物生物多樣性關鍵地區(qū)之一。云南特殊的地理位置和復雜獨特的自然地理環(huán)境,形成了復雜的生態(tài)系統(tǒng)與多樣化的生境條件,孕育了極為豐富的生物資源。云南省面積39.4萬k㎡,占全國國土總面積的4.1%。而云南擁有高等植物16577種,占全國總數(shù)近50%;在14760多種維管束植物中,列為國家保護的珍稀瀕危植物就有171種,占全國總數(shù)的44%。因此被稱為“植物王國”。研究云南地區(qū)的野生植物多樣性,對全國范圍內(nèi)的野生植物多樣性的研究提供了樣本。

云南省為保護省內(nèi)自然保護區(qū)和其他地方的珍稀植物,出臺了一系列的地方性法規(guī),制定了很多有益的制度,為植物多樣性的保護作出了很大貢獻,然而,近幾年來,由于過度采集、不可持續(xù)的農(nóng)業(yè)和林業(yè)活動、城市化建設、環(huán)境污染、土地用途改變以及外來入侵物種的蔓延和氣候變化等諸多原因,加之沒有專門針對野生植物保護的法律及制度,使野生植物沒有得到有效的保護,植物多樣性遭到嚴重的破壞,急需通過法律及各項制度的制定和完善,才能更有力的保護云南省野生植物多樣性。

二、云南野生植物多樣性保護的現(xiàn)狀

目前我國對野生植物進行保護的法律、法規(guī)主要包括1998通過的《中華人民共和國森林法》;1996年頒布《中華人民共和國野生植物保護條例》,這是野生植物保護的唯一的專門行政法規(guī);1999年8月4日國務院批準、國家林業(yè)局、農(nóng)業(yè)部公布《國家重點保護野生植物名錄(第一批)》,分I、Ⅱ級;1987年發(fā)布實施的《野生藥材資源保護管理條例》;1984年國務院環(huán)境保護委員會批準公布的《國家重點保護植物名錄》;1994年國務院發(fā)布《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》,對保護區(qū)的建設、管理以及相關的法律責任都作了明確的說明和規(guī)定,是自然保護區(qū)管理的主要法律依據(jù);2008年2月26日,由國家林業(yè)局、中國科學院、國家環(huán)?？偩趾献魍瓿傻摹吨袊参锉Ｗo戰(zhàn)略》正式發(fā)布,以應對植物瀕危問題。《中國植物保護戰(zhàn)略》發(fā)布后,成為中國野生植物保護管理的綱領性文件。這是在全球的植物種類空前速度消失,生物多樣性的維系面臨巨大挑戰(zhàn)的嚴峻形勢下,為遏止植物的不斷滅絕,國際植物園保護聯(lián)盟組織國際知名專家起草的《全球植物保護戰(zhàn)略》的重要組成部分。

云南省作為我國植物資源最為豐富的地區(qū),省政府為了保護植物資源,采取了一系列的措施,這些措施很大程度上保護了植物資源,也為野生植物多樣性的保護提供了參考。一是通過地方性立法加大了植物資源保護。1987年以來,先后頒布實施了《云南省森林和野生動物類型自然保護區(qū)管理細則》、《云南省珍貴樹種保護條例》、《云南省自然保護區(qū)管理條例》等一批地方性法規(guī),公布了《云南省省級重點保護野生植物名錄(第一批)》和《云南省珍貴樹種名錄》等。二是建立健全和規(guī)范了植物資源的管理機構(gòu)。為更細致的保護省內(nèi)地州的植物資源,在全省各地州市林業(yè)主管部門都設立了專職管理機構(gòu),配備了管理人員。三是建立了大量的自然保護區(qū),有效保護了野生植物的生境。其中,普渡河、海子坪等11個自然保護區(qū)專門以野生植物為主要保護對象,有106個自然保護區(qū)以森林生態(tài)系統(tǒng)為主要保護對象。多年的自然保護區(qū)建設,形成全省較為完善的自然保護區(qū)網(wǎng)絡,使90%的典型生態(tài)系統(tǒng)和90%的國家重點保護野生植物得到有效保護,極大地改善了瀕危物種的生存狀況。除此之外,省政府和一些組織團體也進行了各種積極的探索,開展調(diào)查和科學研究,組織開展了全省范圍內(nèi)大規(guī)模的野生植物資源調(diào)查以及西雙版納、哀牢山、高黎貢山、南滾河等一大批國家級和省級自然保護區(qū)的多學科綜合考察和資源調(diào)查。為更好的保護野生植物多樣性提供了基礎。

但是,目前云南省對野生植物多樣性保護的法律制度仍存在一定的問題:一是現(xiàn)行法律規(guī)定的不足,缺少專門針對野生植物資源制定的法規(guī)或規(guī)章,對野生植物的保護散見于其他法規(guī)和規(guī)章之中,相關法律法規(guī)數(shù)量較多,交叉復雜,給司法實踐造成了很大困難,必然影響依法保護野生植物多樣性的效果。二是法規(guī)或規(guī)章之中對野生植物資源的保護更強調(diào)野生植物資源的經(jīng)濟價值而非生態(tài)價值。由于近年來受經(jīng)濟利益的驅(qū)使,野生植物盜伐濫伐現(xiàn)象突出,法律上針對這些現(xiàn)象做了很多規(guī)定,而且由于經(jīng)濟價值的不同,對原生天然生長的珍貴野生植物和原生天然生長并具有重要經(jīng)濟、科學研究、文化價值的瀕危稀有植物的保護比較重視,對具有地方特色的野生植物很少涉及到。這種經(jīng)濟本位的立法目的能短期保護植物資源的存在,卻不能有效保護植物的多樣性。另外,管理機制比較落后,資金來源不足,管理人員人員不足,還有一些相應的法律制度也沒有建立,公共參與不足,缺乏透明度等等問題嚴重束縛了植物多樣性的保護。

三、云南野生植物多樣性法律保護的對策

首先,完善云南省野生植物的立法和法制建設。云南省作為最重要的野生植物資源集中區(qū),應參照《中華人民共和國野生植物保護條例》,以自身野生植物資源的特點和保護現(xiàn)狀為背景,由云南省人大制定《云南省野生植物保護條例》。利用各種媒體、各種方式堅持不懈地普及保護野生植物的法律法規(guī),為依法行政創(chuàng)造良好的法制環(huán)境。加大執(zhí)法力度,要認真貫徹執(zhí)行野生植物保護的法律、法規(guī)、規(guī)章,嚴格依法行政,打擊各種違法犯罪活動,以達到震懾罪犯和教育群眾的目的。

除此之外,地方政府在制定經(jīng)濟政策時,應堅持可持續(xù)發(fā)展的方針,走可持續(xù)發(fā)展道路,處理好利用資源和保護資源的關系。

其次,保護野生植物多樣性和保護森林,自然保護區(qū)相結(jié)合。森林生態(tài)系統(tǒng)復雜多樣,物種繁多,氣候優(yōu)越,人為干預較少,是野生植物最理想的棲息地,也是各種野生植物的良好生境。人類對森林的開發(fā)利用,往往會改變野生植物的生長和棲息,對森林的破壞,就會破壞野生植物的多樣性。而自然保護區(qū)的意義更是不言而喻,它能最大程度上保護野生植物的生境,科學有效的保護野生植物多樣性。加強自然保護區(qū)的建設和管理,是保護野生植物的關鍵所在。因此,在保護自然保護區(qū)內(nèi)的森林的同時,就應該與保護野生植物相結(jié)合,既要保護珍惜名貴植物,也要加大保護各種野生植物,保護其多樣性。

再次,構(gòu)建野生植物生物多樣性保護的各項制度。(1)野生植物編目、監(jiān)測及建立信息系統(tǒng)制度。生物多樣性編目和監(jiān)測最主要的目的是為管理者服務,為他們在保護生物多樣性等問題上提供必要的信息。建立野生植物多樣性信息系統(tǒng),就是將原來分散、零散的生物多樣性及其可持續(xù)利用信息匯總,在保證準確、可靠的前提下以適當?shù)姆绞诫娮踊?并提供完備的數(shù)據(jù)檢索和查詢工具,以適應不同目的的查詢需要。(2)審批許可制度。該制度是針對一些珍稀、瀕危植物的利用及外來種的人為引進而言的,特別是對外來種的人為引進有重要意義。珍貴、稀有、瀕危的生物物種,由于其在生物多樣性中的特殊地位,對其進行利用需經(jīng)特殊的審批許可程序是完全必要的。(3)建立野生植物多樣性保護基金制度。各地區(qū)的有關部門應建立生物多樣性保護基金,一方面通過接受有關生物資源開發(fā)利用部門和其他企業(yè)自愿捐款的支持。另一方面也可通過舉辦各種展覽、培訓、資源開發(fā)和各種服務積累資金,再投入到生物多樣性保護事業(yè)中去。再者,隨著公民對生物多樣性保護認識的加強,還可接受來自社會各界的捐款。同時,積極爭取國際社會的資金援助。要將生物多樣性保護基金納入各級政府、國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃。建立生物多樣性保護基金制度是生物多樣性保護事業(yè)的重要財力支持。(4)生態(tài)系統(tǒng)性管理制度。生態(tài)系統(tǒng)多樣性并不僅僅是生物多樣性的一個組成部分,更重要的是,生物多樣性保護的中心應是生態(tài)系統(tǒng)多樣性的保護。因為世界上現(xiàn)存物種的大多數(shù)還不為人知,而生態(tài)系統(tǒng)的保護還可以同時保護生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)的所有過程和生境,這樣也就保護了許多未知物種及其基因。生態(tài)系統(tǒng)具有完整性、跨行政區(qū)域性和使用的多元性特征,而無論是對生物多樣性的何種使用都涉及到對資源的保護與管理問題。

最后,強化社會對野生植物資源的保護意識,提高公眾參與程度。通過開展環(huán)境教育工作,使社會意識到野生植物的重要性,去除公眾對野生植物無價值或無人保護可以任意濫用的錯誤意識,是公眾認識到野生植物多樣性對生態(tài)系統(tǒng)的重要性,對人類的重要性。要提高公眾參與,就要先做好向社會公開,既重視管理部門的主導作用,也不容忽視各組織和社會團體的力量。早在1996年根據(jù)野生植物保護事業(yè)發(fā)展需要,云南省成立了全國第一個野生植物保護協(xié)會,為野生植物的保護做出了自己的貢獻,實踐中我們應當重視這種公益協(xié)會的發(fā)展,提供必要的資金支持,使其更好的為公眾服務。

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