角力哥本哈根

《財經(jīng)》記者 錢亦楠

在通往哥本哈根的路上,圍繞資金、技術(shù)和歷史責任,美國、歐盟、中國、印度等展開了復雜的角逐,發(fā)達國家和發(fā)展中國家這兩大陣營的博弈也“精彩紛呈”

在經(jīng)過漫長而曲折的旅途后, 12月7日,“氣候列車”駛進丹麥哥本哈根。

哥本哈根氣候大會,準確的稱謂是:《聯(lián)合國氣候變化框架公約》締約方第15次會議。超過180個國家和地區(qū)的談判代表將商討《京都議定書》一期承諾到期后的后續(xù)方案,即為2012年后設計一個雄心勃勃、有效的國際氣候變化協(xié)議。

在這個全球氣候問題談判迄今為止最為重要的一站,因為有太多的駕駛員和指揮者,“氣候列車”是繼續(xù)加速,還是被迫緩行,抑或因矛盾激化而翻覆,不但取決于美國、歐盟、中國、印度等多方的角力,發(fā)達國家和發(fā)展中國家這兩大陣營的博弈也至關(guān)重要。

最后的機會?

貼上了“拯救地球的最后一次機會”的標簽,哥本哈根聯(lián)合國氣候大會遠遠超越了環(huán)保人士、科學家和政治家的關(guān)注視野。人們帶著不同的目的和期待從各個角落趕赴哥本哈根,甚至有人已經(jīng)把賓館訂到了鄰國瑞典,坐火車往返于住地和會場。

在冷眼旁觀者看來,這極像一場熱熱鬧鬧的趕集。據(jù)丹麥政府統(tǒng)計,全球至少有85個國家的元首或政府首腦計劃參加此次大會。美國總統(tǒng)奧巴馬和中國總理溫家寶也在其中。

此前為呼吁政治領導人與會,一些國家紛紛發(fā)起宣傳攻勢。英國能源和氣候變化大臣米利班德(Ed Miliband)甚至表示,歐盟各國領導人必須參加是次大會,以促進氣候變化談話。在氣候變化問題上一直高調(diào)的巴西總統(tǒng)盧拉,也向其他國家領導人呼吁,希望他們能夠出席,以打破目前在減排談判上的僵局。

這種因為缺乏全球領導者而無法達成協(xié)議的困境已經(jīng)持續(xù)多年。從1992年《聯(lián)合國氣候變化框架公約》簽訂,到1997年《京都議定書》簽署,再到2005年議定書正式生效,拯救地球變暖的全球行動,始終就是各個陣營間基于環(huán)境外交的博弈。

11月下旬,美國治理與可持續(xù)發(fā)展研究所(IGSD)總裁Durwood Zaelke對《財經(jīng)》記者分析說:“比較起環(huán)境來,各個國家都更關(guān)注經(jīng)濟問題。而氣候變化在他們眼里會讓創(chuàng)造和保證就業(yè)難上加難。更進一步說,各國領導人對氣候變化達成的法律或其他解決方案的恐懼,更甚于對氣候變化本身的恐懼。殊不知,預示著不可逆轉(zhuǎn)的災難性氣候的氣溫臨界點已經(jīng)向人類逼近?！?/p>

更多人認識到,如果《哥本哈根議定書》不能在今年的締約方會議上達成共識并獲得通過,那么在2012年《京都議定書》第一承諾期到期之后,全球?qū)]有一個共同文件來約束溫室氣體的排放。這將導致人類遏制全球變暖的行動遭到重大挫折。

上海國際問題研究院國際組織與國際法研究中心副主任于宏源總結(jié)說,環(huán)境外交博弈的微妙之處在于:“我要出這個牌,你就必須出那個牌,這樣反而導致大家都沒有明確出牌?！彼麑Α敦斀?jīng)》記者說,“氣候變化問題關(guān)系到人類的命運,談判只能成功,不能失敗。所以國家一方面在博弈、打牌,另一方面在政治上非常高調(diào)?！?/p>

Durwood Zaelke一直參與多邊環(huán)境協(xié)商,其中包括被廣泛認為是最成功的多邊環(huán)境協(xié)議之一的《蒙特利爾議定書》相關(guān)工作。身在其中,Durwood Zaelke對環(huán)境外交的實質(zhì)深有體會。各個國家都在用外交手段爭取最大的國家利益,在有限的全球資源中獲得盡可能有利的份額和地位。

“這有點像老鷹捉小雞的游戲。只不過到了現(xiàn)在這個時候,多數(shù)國家已經(jīng)意識到形勢危急,必須盡快給出交待?！盌urwood Zaelke說。

暗流涌動

在外界看來,美國是哥本哈根談判桌上的最大利益攸關(guān)方。在《京都議定書》締約方中的發(fā)達國家都在盯著美國,如果這個排放大國在2012年后不能有效地加入新框架,那么其他國家很有可能也會紛紛退出,整個框架就會土崩瓦解。在過去幾個月,這一擔心始終是盤旋在哥本哈根會議上的陰影。

11月25日,正值美國感恩節(jié)的前一天。美國白宮宣布,美國總統(tǒng)奧巴馬將出席12月舉行的哥本哈根氣候變化大會,并在這次大會上承諾2020年溫室氣體排放量在2005年的基礎上減少17%,到2030年減少42%,到2050年減少50%。

美國打出的這張牌絕非無足輕重。告別了布什時代的單邊主義,奧巴馬政府對氣候變化的立場發(fā)生了根本性變化。在工業(yè)革命以后,每一次都把準了技術(shù)革命脈搏的美國人,正舉起“綠色新政”的大旗,期待著通過一場以低碳經(jīng)濟為主導的革命,走出經(jīng)濟危機的泥潭。

2009年6月26日,美國眾議院通過了《美國清潔能源和安全法案》。據(jù)稱,法案將創(chuàng)造數(shù)百萬就業(yè)崗位,節(jié)省數(shù)十億美元費用支出,釋放數(shù)萬億美元的能源投資。但由于參議院內(nèi)共和黨人的杯葛,這項法案遲遲未獲通過。這是一個極危險的信號:如果沒有美國參議院點頭,美國政府在哥本哈根談判桌上的信用度會大為折損。

因此,美國提出的這個指標可說是一個好消息,畢竟它在哥本哈根有了所謂的表示。白宮的聰明之處在于,《美國清潔能源和安全法案》規(guī)定,2020年溫室氣體排放量在2005年的基礎上減少20%。而現(xiàn)在提出的17%的數(shù)字,充滿了奧巴馬政府的精打細算,既沒有“讓馬車跑得比馬快”,又避免了美國談判代表團兩手空空地赴會哥本哈根,背上無果而終的罵名。

“美國的態(tài)度至關(guān)重要,其方案中有沒有減排數(shù)字,是核心的核心。”11月26日,在氣候組織年會上,中國氣候變化談判代表團的主要成員、中國氣象局國家氣候中心副主任呂學都表示。

但與此同時,幾乎所有人都知道,美國的承諾并不具實質(zhì)性。在氣候組織政策與研究項目總監(jiān)喻捷看來,美國的數(shù)字是個緩兵之計。她對《財經(jīng)》記者解釋說,“參議院最樂觀是明年3月通過這個法案。美國國際上壓力比較大,奧巴馬也不可能完全無所作為,所以才拿出這個臨時指標。”

對于即將坐上談判桌的其他陣營而言,美國的這張牌也顯得分量不足。根據(jù)專家推算,美國的這一目標僅相當于在1990年的基礎上減少4%。

而根據(jù)《聯(lián)合國氣候變化框架公約》和《京都議定書》確定的“共同但有區(qū)別的責任”原則,發(fā)展中國家要求發(fā)達國家2020年在1990年的水平上至少減排40%。此外,這一數(shù)字與聯(lián)合國政府間氣候變化專門小組(IPCC)所提出的為避免氣候變化的災難性后果,到2020年全球排放比1990年水平降低25%—40%的目標相去甚遠。

一天之后,另一個溫室氣體排放大國——中國也緊接著跟牌。11月26日,各界期待已久的中國“碳排放強度”具體指標公布——到2020年中國單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2005年下降40%—45%。雖然這一目標是中國國內(nèi)自愿、自主的行動,不具有國際約束力,但這一目標將作為約束性指標,納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展中長期規(guī)劃,并制定相應的國內(nèi)統(tǒng)計、監(jiān)測、考核辦法。

由此,哥本哈根會議前另一張重要的底牌被中國翻開。原本已經(jīng)有些乏味低落的氣候變化談判氛圍有了被重新激活的跡象。

法國可持續(xù)發(fā)展和國際關(guān)系研究所(IDDRI)研究員Sophie Galharret認為中美兩個陣營的承諾對于談判進程非常重要。盡管哥本哈根會議可能無法達成一個新的議定書,但中美兩國提出的目標為談判在正軌上運行提供了條件。

這些承諾所起到的示范效應,很快在其他談判陣營中開始發(fā)生作用。

12月3日,印度環(huán)境部長拉梅什宣布,到2020年,印度二氧化碳排放強度將比2005年減少20%-25%。但這個目標是自愿的,不受任何國際法律約束。

作為擁有近12億人口的國家,印度此前是惟一沒有在哥本哈根聯(lián)合國氣候變化會議前宣布其溫室氣體減排數(shù)字的大國。“印度此前的策略拿中國當‘擋箭牌?，F(xiàn)在中國提出了那么高的自愿減排目標,反過來對印度形成了壓力?！庇诤暝锤嬖V《財經(jīng)》記者。

與此同時,人們不由將目光投向了這場牌局中的另一主要博弈方——歐盟。

一直以來,歐盟都是哥本哈根談判中較為積極的一個陣營。除了出于傳統(tǒng)的理念,環(huán)保也是歐洲人尋求全球事務領導地位的一張王牌。

2007年3月,歐盟為應對氣候變化設定了三個“20”目標,即到2020年將其溫室氣體排放量在1990年基礎上至少降低20%,到2020年將可再生清潔能源占總能源消耗的比例提高到20%,將煤、石油、天然氣等一次性能源消費量減少20%。

雄心勃勃的歐洲人甚至表示,在上述承諾的基礎上,如果其他國家作出相應承諾,歐盟將會把減排目標提高至30%。

那么,中美這兩大排放國公開宣布各自的具體減排目標后,歐盟能否直接承諾減排30%?

對此,Sophie Galharret的判斷是,如果歐盟達成30%的減排目標,可能會成為全球達到一項可信而富有雄心的減排承諾的前提條件。在11月23日歐盟27個成員國環(huán)境部長召開的部長理事會上,大多數(shù)成員國都支持30%的減排計劃。因此,12月10日-11日在哥本哈根舉行的歐盟部長會議上,可能會對這一減排目標達成一致。來自日本、美國、巴西和中國的承諾,已經(jīng)為歐盟邁向30%的減排目標提供了激勵。

但并非所有人都如此樂觀。喻捷在接受《財經(jīng)》記者采訪時表示,有兩件事情可以折射出歐盟的問題。一是丹麥的首席談判代表托馬斯·貝克爾于今年10月初辭職。他是一個在氣候圈內(nèi)非常有影響力的人物,有著北歐人的硬朗,是一個很有個人魅力的談判代表。但他的職位被在氣候問題上并不資深的丹麥高級外交官史蒂芬·施密特取代。

另一個人物是丹麥氣候與能源部部長康妮·赫澤高,她現(xiàn)在變成了聯(lián)合國氣候變化締約國大會會議部部長。“這相當于被架空了,在某種程度也表現(xiàn)出整個歐盟猶疑不決的態(tài)度?！庇鹘菡f。

從歐盟內(nèi)部來看,要提出的30%的減排目標,也面臨著不小的阻力。對新近加入歐盟的中東歐轉(zhuǎn)型國家來說,其與老歐洲國家的經(jīng)濟水平差別迥異,能源結(jié)構(gòu)還很依賴煤電。減排計劃將給在金融危機中遭受重創(chuàng)的經(jīng)濟雪上加霜。

這一巨大分歧在去年12月波蘭波茲南會議中得以見證。當時,在布魯塞爾進行的歐盟首腦峰會上,歐盟各成員國一度對這個一攬子計劃提出了各種修改建議,影響了各國在波茲南的代表團。

而從最近幾次的談判來看,《京都議定書》成員國的實際意圖,似乎更多地將自己跟美國“綁在一起”。即如果美國不承諾,我們也不承諾?！叭绻麣W盟能夠承諾30%的減排目標,那會對美國形成更大的壓力,對‘傘形國家也會有一定的推動。但歐盟可能會更多地從自己可能的損失來看,如果它承諾了,美國不承諾怎么辦?”喻捷說。

歐盟這只“靴子”能否最終落下?這已是這場“減排博弈”中的最大變數(shù)。12月11日,歐盟在布魯塞爾召開的27國首腦峰會或?qū)⒔o出答案,其結(jié)果也將直接影響到哥本哈根的成敗。

多重糾葛

坐在哥本哈根談判桌前最寬泛的兩大陣營劃分是:發(fā)展中國家與發(fā)達國家陣營。

加州大學圣塔芭芭拉分校的Oran Young教授參與創(chuàng)立了環(huán)境管理的學術(shù)建設,多年來他一直活躍于氣候變化的科學與決策領域。他對《財經(jīng)》記者說,發(fā)展中國家與發(fā)達國家的氣候紛爭,既有對追究發(fā)達國家歷史排放量引發(fā)的爭論,也有為將來排放到大氣中的溫室氣體實行絕對限制的辯論。而氣候談判更像是一場“保證博弈”(assurance game)——對于彼此談判的意愿中存有多少善意,發(fā)展中國家與發(fā)達國家之間相互猜疑。

在2007年巴厘島談判上,發(fā)達國家和發(fā)展中國家相互妥協(xié)形成 《巴厘島行動計劃》第1(b)(ii)條款。該條款稱,為了確保發(fā)展中國家承擔減排義務的有效性,發(fā)達國家要求這種減排行動是“可測量、可報告和可核證”的。

與此相應,發(fā)展中國家也要求發(fā)達國家履行它們長期以來一直未能有效履行的提供技術(shù)轉(zhuǎn)讓和資金支持的義務,這種義務也要能夠“可測量、可報告和可核證”。

然而,這兩大陣營的互不信任,導致了環(huán)境外交中新一輪的“囚徒困境”。

發(fā)達國家擔心,即使自己付出了昂貴的經(jīng)濟成本實現(xiàn)了減排,如果發(fā)展中國家不采取“可測量、可報告和可核證”的減排行動,不但其減排政策所能實現(xiàn)的環(huán)境效益,可能被發(fā)展中國家的新增排放所抵消,資金和技術(shù)的提供更是付諸東流。

在發(fā)展中國家看來,一切“可測量、可報告和可核證”的減排行動,都應建立在發(fā)達國家提供技術(shù)轉(zhuǎn)讓和資金支持的前提之上。

“在全球性的會議中,全球協(xié)議要取得突破,必須有一個有效的資金機制。IMF之所以成功,是因為它有特別提款權(quán),可以用通過項工具做很多事。許多節(jié)能減排都涉及到大的項目,一個項目都要幾億乃至十幾億。中國很多的努力都是靠自己?！庇诤暝锤嬖V《財經(jīng)》記者。

在他看來,國情的不同導致發(fā)展中國家面臨不同的問題,這個陣營有時難以完全以同一聲音說話。出于自身利益的考慮,有一些發(fā)展中國家選擇和歐美站在一起,希望積極行動。但有一點發(fā)展中國家始終未變:向發(fā)達國家要資金、技術(shù),這也恰是氣候談判的難點之一。

目前,國際上對全球應對氣候變化所需資金規(guī)模有不同的估算。歐盟委員會預計,發(fā)展中國家在2020年前用于適應和減緩環(huán)節(jié)的資金總需求約為每年1000億歐元;《世界經(jīng)濟和社會概覽》估計的數(shù)額則約為6000億美元;2009年發(fā)表的世界發(fā)展報告則估計需要4750億美元。

無論何種估算更接近實際情況,一個無可否認的情況是,全球環(huán)境基金(GEF)等現(xiàn)有的資金機制遠不能滿足發(fā)展中國家的要求。根據(jù)全球環(huán)境基金2009年6月發(fā)布的報告,在過去的18年里,該基金直接投資的金額僅為86億美元。

在不少人看來,轉(zhuǎn)機出現(xiàn)在哥本哈根召開的一周之前。11月27日,在英聯(lián)邦政府首腦會議上英國首相布朗和法國總統(tǒng)薩科齊共同提出,從2010起3年內(nèi)每年投入100億美元,為幫助發(fā)展中國家應對氣候變化而英國已為這一基金撥出8億英鎊(約合13億美元)預算。受邀與會的潘基文甚至在會后的發(fā)布會上樂觀地表示:“哥本哈根氣候大會已成功在望?！?/p>

但客觀地說,即使這項100億美元的資金成功到位,對于發(fā)展中國家1000億美元的需要來說,依舊是“杯水車薪”。而身為世界第一經(jīng)濟體的美國,至今還沒有提出一個明確的援助數(shù)字,為發(fā)達國家中樹立了不折不扣的“壞榜樣”。無論樂觀的情緒如何蔓延,未來就氣候變化的資金和技術(shù)問題的談判之路,還將漫長而曲折。

妥協(xié)抑或堅持?突破抑或沉淪?哥本哈根的序幕正在拉開,而人們依然在變數(shù)重重的迷局中尋找答案,期待著曙光。

對于這一“拯救地球的最后機會”,氣候組織大中華區(qū)總裁吳昌華抱著現(xiàn)實的態(tài)度。她在臨行前告訴《財經(jīng)》記者:“對于哥本哈根會議所能達成結(jié)果,各國還是有一個共識:它既非是一個有強制約束力的法律,也不會是一個無多大意義的聯(lián)合聲明,而是介于兩者之間。不論是目標、資金還是技術(shù),即便不能簽下具體的數(shù)字,但也遠不能只簽一個關(guān)于機制的意向性的文件?！薄?/p>