清潔能源立法

加里.貝克爾

合理的溫室氣體減排政策,開(kāi)始的時(shí)候步子不必邁得太大。可以在全球變暖的跡象更明顯時(shí),再采取更積極的舉措

6月末,美國(guó)眾議院通過(guò)了《清潔能源安全法案》。如果參議院能批準(zhǔn)與之類似的法案,這將成為美國(guó)控制碳排放領(lǐng)域最為重要的立法。

這一法案的核心條款,是在2012年啟動(dòng)的名為“總量控制與排放交易”的溫室氣體排放權(quán)交易機(jī)制。這一機(jī)制,將對(duì)企業(yè)二氧化碳和其他溫室氣體的排放量設(shè)置額度。

這一法案的目標(biāo)是,到2020年,將美國(guó)企業(yè)的溫室氣體排放量在2005年的基礎(chǔ)上減少17%;到2050年,進(jìn)一步將溫室氣體排放量在2005年的基礎(chǔ)上減少83%。

一些環(huán)保人士對(duì)這一法案提出批評(píng)。他們認(rèn)為,2020年的減排目標(biāo)定得太低,并且時(shí)間也太晚。但是,我認(rèn)為,合理的溫室氣體減排政策,開(kāi)始的時(shí)候步子不必邁得太大;可以在全球變暖的跡象更明顯時(shí),再采取更積極的舉措。

氣候變化對(duì)人類最大的威脅是急劇的氣候變暖,對(duì)全球造成劇烈危害,而這一情況出現(xiàn)的可能性當(dāng)前尚無(wú)定論。人類適應(yīng)相對(duì)溫和的氣候變暖,可能只需要付出相對(duì)較小的代價(jià)。

今后十年里,將會(huì)有更多的信息幫助我們判斷,是否需要采取更為積極的措施來(lái)應(yīng)對(duì)嚴(yán)重的氣候變暖。如果確實(shí)需要這些舉措,那么,減少碳排放和增加碳存儲(chǔ)的努力,就應(yīng)該超過(guò)眾議院法案中的目標(biāo)。同時(shí),如果全球氣候只發(fā)生溫和的變化,那么,可以適當(dāng)降低2050年減排80%的目標(biāo)。

溫室氣體減排開(kāi)始時(shí),步子不必邁得太大的另一原因,是需要確定歐洲以外的國(guó)家應(yīng)該為減排付出多少努力。

今后十年,美國(guó)、歐洲和發(fā)展中國(guó)家,將是溫室氣體最主要的排放國(guó)。如果“金磚四國(guó)”(巴西、俄羅斯、中國(guó)和印度)不采取措施減少溫室氣體排放量,美國(guó)也許需要重新考慮它愿意付出多少努力。如果美國(guó)減排舉措越多,而美國(guó)企業(yè)向發(fā)展中國(guó)家轉(zhuǎn)移的越多,那么,就有必要重新考慮美國(guó)的減排政策。

接下來(lái)的十年,在確定全球變暖嚴(yán)重程度的同時(shí),美國(guó)也應(yīng)該大力投資于碳減排和碳存儲(chǔ)領(lǐng)域的突破性技術(shù)。

這些努力的目標(biāo)應(yīng)該是,一旦證明有必要在短時(shí)間內(nèi)大力減少碳排放和增加碳存儲(chǔ),美國(guó)研發(fā)的這些技術(shù)將能夠得到快速運(yùn)用,并且不需要太高的成本。

參議院的法案提議設(shè)立碳存儲(chǔ)研發(fā)集團(tuán),并為這一集團(tuán)每年提供10億美元用于相關(guān)研究?？紤]到今后可能有必要對(duì)全球變暖作出快速反應(yīng),這些錢也許并不充裕。

根據(jù)參議院的法案,在今后十年里,幾乎所有的碳排放額度都會(huì)被直接分配給企業(yè),而不是拍賣給出價(jià)最高的競(jìng)標(biāo)者。

但是,用于拍賣的額度會(huì)逐步增加,直到絕大多數(shù)額度都通過(guò)拍賣分配。很多經(jīng)濟(jì)學(xué)家對(duì)今后數(shù)年免費(fèi)發(fā)放排放額度提出批評(píng),認(rèn)為這浪費(fèi)了提高聯(lián)邦政府收入的機(jī)會(huì)?？紤]到今后幾年聯(lián)邦政府將面對(duì)巨額財(cái)政赤字,拍賣排放額度也許是當(dāng)前增加聯(lián)邦政府財(cái)政收入的最好辦法。

但是,如果政府一開(kāi)始就將排放額度拍賣,而不是將大部分額度給予受影響最嚴(yán)重的產(chǎn)業(yè),這一立法也許無(wú)法獲得足夠的政治支持。這是當(dāng)前的政治現(xiàn)實(shí)。高能耗企業(yè)在政治領(lǐng)域有很大的影響力,它們會(huì)強(qiáng)烈反對(duì)開(kāi)征碳稅,因?yàn)檫@會(huì)減少它們的利潤(rùn)。排放額度拍賣的實(shí)質(zhì)就是一種碳稅。

經(jīng)濟(jì)學(xué)家通常認(rèn)為,增加一個(gè)新稅種后,如果政府的支出可以保持不變,就可以減少其他稅收。這一假設(shè)在用來(lái)分析問(wèn)題時(shí)通常是可行的,但在政治上也許并不現(xiàn)實(shí)。一個(gè)新稅種帶來(lái)的財(cái)政收入,也許會(huì)被用于彌補(bǔ)增加的財(cái)政支出,而不是減少其他稅收。

以拍賣碳排放額度為例,如果政府將額外的財(cái)政收入浪費(fèi)了,或者額外的財(cái)政支出扭曲了家庭和企業(yè)的行為,那么,還不如將排放指標(biāo)先直接分配給企業(yè)。

歷史經(jīng)驗(yàn)表明,新稅種開(kāi)征后,往往是既有其他稅收的減少,也伴有更多的政府支出增加(參見(jiàn)加里·貝克爾、凱西·莫里根《無(wú)謂的損失和政府的規(guī)?！贰癉eadweight Costs and the Size of Government”,《法律與經(jīng)濟(jì)學(xué)雜志》“Journal of Law and Economics”,2003年10月)。相對(duì)于開(kāi)征新稅種后政府支出不變的理想狀況,這一歷史經(jīng)驗(yàn)使得直接拍賣碳排放額度的想法站不住腳?！?/p>

作者加里·貝克爾(Gary Becker)為1992年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主,美國(guó)芝加哥大學(xué)教授