盡快構(gòu)建我國中小企業(yè)信用擔(dān)保制度

內(nèi)容摘要中小企業(yè)對國民經(jīng)濟的發(fā)展具有不可替代的作用,但是由于其本身經(jīng)濟實力相對薄弱,出現(xiàn)了融資困境。信用擔(dān)保的出現(xiàn),為中小企業(yè)融資提供了很好的渠道。相對于我國信用擔(dān)保行業(yè)的飛速發(fā)展,信用擔(dān)保制度有待進(jìn)一步完善。尤其在中小企業(yè)信用擔(dān)保機構(gòu)的設(shè)置、資金籌集、風(fēng)險控制等方面需要構(gòu)建我國完善的信用擔(dān)保制度,以扶持和促進(jìn)中小企業(yè)的發(fā)展。

關(guān) 鍵 詞 中小企業(yè) 融資 信用擔(dān)保制度 構(gòu)建

作者盛雷鳴,上海市中茂律師事務(wù)所主任、律師。(上海:200040)

在我國,GDP的55%以上,工業(yè)新增產(chǎn)值的近75%,社會銷售額的近62%,稅收的45%以上和出口總額的60%以上均是由中小企業(yè)創(chuàng)造的,與此同時,中小企業(yè)還提供了75%以上的城鎮(zhèn)就業(yè)崗位。[1]此外,我國中小企業(yè)在技術(shù)創(chuàng)新、擴大出口等方面也發(fā)揮著重要作用。當(dāng)然,我國中小企業(yè)在取得長足發(fā)展的同時,也存在著不少問題,如資金短缺、技術(shù)落后、信息不通暢、人才稀缺、法律維權(quán)困難等。其中,最大的問題就是缺乏資金、融資困難。雖然中小企業(yè)能到銀行貸款,但大都缺少足夠的財產(chǎn)擔(dān)保,導(dǎo)致銀行不敢放貸。即使到投資市場去融資,也由于交易標(biāo)的不標(biāo)準(zhǔn)、交易過程不規(guī)范、交易操作不統(tǒng)一,再加上投資人的身份難以確認(rèn)、投資項目信息真實性不能保證等問題,嚴(yán)重影響了中小企業(yè)融資的效率和成功率。正如業(yè)界的一位資深人士評價,廣大中小企業(yè)一方面渴望投資人的投資,另一方面又對投資人極其反感,因為投資服務(wù)的不到位乃至欺騙行為的屢屢發(fā)生,已經(jīng)給中小企業(yè)融資市場造成了惡劣影響。因此,在投融資市場信用體系建立初期,為了解決中小企業(yè)的融資難題,中小企業(yè)信用擔(dān)保尤為重要。

信用擔(dān)保是解決中小企業(yè)

融資難題的有效路徑

信用擔(dān)保 (Credit Guarantee),也稱信用保證,是指專門機構(gòu)面向社會提供制度化的保證。[2]具體而言,就是以保證方式使合同約定的債權(quán)實現(xiàn)的一種擔(dān)保行為,即一旦被擔(dān)保人不能按期償還債務(wù),擔(dān)保人將以自己的資產(chǎn)代為償還。

從信用擔(dān)保的基本理論可以得知,中小企業(yè)以專門的信用擔(dān)保機構(gòu)作為保證人向銀行貸款,銀行就不會有到期實現(xiàn)不了債權(quán)之虞。通過信用擔(dān)保,不僅可以使受保企業(yè)獲得貸款,而且可以提升中小企業(yè)的信用等級,降低銀行的貸款風(fēng)險,提高銀行貸款的積極性。其具體作用如下:

首先,信用擔(dān)保有利于提高中小企業(yè)的融資能力,使其獲得更多融資機會。由于財力相對薄弱,中小企業(yè)普遍存在著信用等級不高的問題。因此,銀行在發(fā)放貸款時對中小企業(yè)的資信和抵押擔(dān)保條件要求特別嚴(yán)格,這就嚴(yán)重限制了中小企業(yè)貸款的審批和貸款的金額。而信用擔(dān)保有利于增強中小企業(yè)的融資能力,改善中小企業(yè)的融資環(huán)境,增加中小企業(yè)的融資機會。

其次,信用擔(dān)?？梢越档豌y行放貸產(chǎn)生的風(fēng)險。中小企業(yè)向銀行貸款進(jìn)行融資,要么提供有效的抵押擔(dān)保,否則很難獲得貸款。即使能夠提供抵押擔(dān)保,銀行也總是反復(fù)評估,不信任該欲貸款的中小企業(yè)。這是因為中小企業(yè)在貸款以及使用貸款的過程中,可能提供虛假信息,導(dǎo)致銀行無法有效地監(jiān)控貸款的使用情況。當(dāng)銀行在此問題上屢遭挫折之后,就出現(xiàn)了中小企業(yè)貸款審批難、貸款額度小的情況,同時造成對其他誠信中小企業(yè)的不公平。而中小企業(yè)信用擔(dān)保機構(gòu)的出現(xiàn),正是為了化解此難題。當(dāng)此問題解決后,銀行省卻了這方面的高成本和高風(fēng)險,必將大幅度增加向中小企業(yè)的貸款額度,擴大放貸規(guī)模;同時中小企業(yè)也能降低貸款成本,減輕融資難度,從而實現(xiàn)規(guī)模擴張和收益增加。因此,信用擔(dān)保制度無論對中小企業(yè),還是對銀行都是一種雙贏的結(jié)果。

最后,信用擔(dān)保有利于國家宏觀調(diào)控目標(biāo)的實現(xiàn)。在市場經(jīng)濟條件下,中小企業(yè)一方面處于弱勢地位,另一方面又在國民經(jīng)濟和社會發(fā)展中起著不可替代的作用。為了宏觀調(diào)控的需要,國家需要出臺一些對中小企業(yè)進(jìn)行扶持的法律和政策。中央和各級政府通過設(shè)立、組建中小企業(yè)信用擔(dān)保機構(gòu),加強對中小企業(yè)的融資力度,可以更好地實現(xiàn)國家的宏觀調(diào)控目標(biāo)。

我國現(xiàn)行中小企業(yè)信用擔(dān)保制度存在的問題

我國的信用擔(dān)保機構(gòu)自1998年開始試點以來發(fā)展十分迅速。據(jù)統(tǒng)計,截至2005年末,全國共設(shè)立擔(dān)保機構(gòu)2914家,累計擔(dān)保26.34萬戶,資產(chǎn)計人民幣4673.83億元;通過中小企業(yè)信用擔(dān)?？稍黾愉N售額為人民幣3425億元,新增利稅為人民幣261.85億元,新增就業(yè)157萬人。[3]相比較我國中小企業(yè)信用擔(dān)保行業(yè)的發(fā)展來說,相關(guān)法制建設(shè)有些明顯滯后。由于立法缺失,擔(dān)保機構(gòu)在運營、監(jiān)管、風(fēng)險控制等方面普遍存在問題,這些問題得不到解決,可能使擔(dān)保行業(yè)成為“又一個來不及繁榮就陷入危機的行業(yè)”。[4]我國現(xiàn)行中小企業(yè)信用擔(dān)保制度存在的問題主要表現(xiàn)在:

第一,有關(guān)信用擔(dān)保制度專門立法的層次比較低?，F(xiàn)行中小企業(yè)信用擔(dān)保法律規(guī)范除零星散見于《物權(quán)法》、《民法通則》、《合同法》等基本法律之外,專門立法主要是國家各部委出臺的部門規(guī)章以及地方政府制定的地方性規(guī)章。而中小企業(yè)信用擔(dān)保涉及多方經(jīng)濟主體,法律關(guān)系也相當(dāng)復(fù)雜,因此不是部門規(guī)章和地方政府規(guī)章所能調(diào)整的。此外,由于各部門之間缺乏協(xié)調(diào),內(nèi)容上不可避免地存在重疊甚至沖突,也不利于貫徹實施。

第二,現(xiàn)有的規(guī)范性文件比較分散,沒有形成統(tǒng)一的體系。由于國家對中小企業(yè)信用擔(dān)保沒有以專門法律的形式進(jìn)行規(guī)制,導(dǎo)致眾多部門各自為政,以各種形式的規(guī)范性文件對中小企業(yè)信用擔(dān)保進(jìn)行規(guī)范。這些規(guī)范無疑推動了中小企業(yè)信用擔(dān)保業(yè)的發(fā)展,但是從行業(yè)整體來看,已出臺的有關(guān)法規(guī)、政策、制度比較分散,沒有形成統(tǒng)一、全面的行業(yè)管理體系。以至于中小企業(yè)在以信用擔(dān)保進(jìn)行融資時,沒有統(tǒng)一的規(guī)范所能遵守,即使遵守了一個部門的規(guī)范,可能在另一個部門卻行不通。因此,大大增加了信用擔(dān)保難度,降低了信用擔(dān)保的效率。

第三,缺乏專門的法律法規(guī),制度設(shè)計有失合理。法律作為市場經(jīng)濟活動的重要保障,是一個行業(yè)健康發(fā)展的必要條件。但是長期以來,我國普遍存在著“立法滯后”的問題,往往是機構(gòu)成立并運作了良久,卻沒有及時出臺相應(yīng)的法律法規(guī)進(jìn)行規(guī)制,以致出現(xiàn)無法可依的真空狀態(tài)。就中小企業(yè)信用擔(dān)保機構(gòu)而言,盡管屬于服務(wù)機構(gòu),但由于其業(yè)務(wù)同金融機構(gòu)密切相關(guān),國家對其應(yīng)進(jìn)行嚴(yán)格管理。目前,對于中小企業(yè)信用擔(dān)保的很多問題規(guī)定都不夠明確,具體制度設(shè)計方面也存在一定缺陷,比如信用擔(dān)保機構(gòu)尚未建立完善的準(zhǔn)入機制、資金維持補充機制、風(fēng)險控制和監(jiān)管機制等,導(dǎo)致其健康發(fā)展受到一定程度的影響。因此,出臺一部專門的法律對信用擔(dān)保具體制度進(jìn)行立法上的規(guī)定和完善勢在必行。

我國中小企業(yè)信用擔(dān)保制度的構(gòu)建

中小企業(yè)信用擔(dān)保僅僅依據(jù)《物權(quán)法》、《擔(dān)保法》、《合同法》、《公司法》不足以解決當(dāng)前業(yè)界人士操作中的法律困難,有必要專門針對中小企業(yè)信用擔(dān)保問題予以立法,即制定《中小企業(yè)信用擔(dān)保法》。筆者試圖從立法體例和主要內(nèi)容兩方面提出自己的立法建議。

《中小企業(yè)信用擔(dān)保法》的立法體例應(yīng)包括總則、分則和附則部分?？倓t部分主要是有關(guān)本法的立法宗旨、立法依據(jù)和調(diào)整對象。分則部分的內(nèi)容主要是信用擔(dān)保企業(yè)的服務(wù)對象,信用擔(dān)保機構(gòu)的設(shè)立模式和法律形態(tài),信用擔(dān)保機構(gòu)擔(dān)保資金的來源與維持,信用擔(dān)保的風(fēng)險防范控制機制,政府的監(jiān)管體制以及法律責(zé)任等。附則部分主要為該法的實施日期及與其他法律法規(guī)在適用方面的銜接等規(guī)定。

《中小企業(yè)信用擔(dān)保法》的具體內(nèi)容涵蓋很多方面,筆者僅就重要的部分提出自己的建議。第一,關(guān)于立法宗旨、依據(jù)和調(diào)整對象。有關(guān)立法宗旨、立法依據(jù)和調(diào)整對象的規(guī)定,應(yīng)是《中小企業(yè)信用擔(dān)保法》總則部分的內(nèi)容。該法的立法宗旨應(yīng)該是為了改善中小企業(yè)的融資環(huán)境,解決中小企業(yè)的融資難題,發(fā)揮中小企業(yè)信用擔(dān)保機構(gòu)的積極作用,同時促進(jìn)中小企業(yè)信用擔(dān)保機構(gòu)的規(guī)范和良性發(fā)展。其立法依據(jù)應(yīng)是《合同法》、《物權(quán)法》、《擔(dān)保法》、《公司法》及《中小企業(yè)促進(jìn)法》等法律規(guī)范。其調(diào)整對象應(yīng)該是中小企業(yè)、中小企業(yè)信用擔(dān)保機構(gòu)和銀行在信用擔(dān)保中所發(fā)生的法律關(guān)系。

第二,關(guān)于信用擔(dān)保的服務(wù)對象。顧名思義,《中小企業(yè)信用擔(dān)保法》的服務(wù)對象應(yīng)該是中小企業(yè),是不是所有的中小企業(yè)都可以申請信用擔(dān)保,從而獲得融資呢?從私法主體平等的原則來說,無疑應(yīng)該如此,但在現(xiàn)實中是做不到的。筆者認(rèn)為,該制度是受政策調(diào)控比較強的法律,應(yīng)該主要針對那些難以向銀行提供其所要求的抵押物,又確實有發(fā)展?jié)摿Φ闹行∑髽I(yè)。發(fā)達(dá)國家的實際做法是根據(jù)當(dāng)時的產(chǎn)業(yè)政策制定中小企業(yè)擔(dān)保計劃,對列入計劃的中小企業(yè)進(jìn)行擔(dān)保,以實現(xiàn)中小企業(yè)信用擔(dān)保法的立法目的,體現(xiàn)該法的政策性。我國不妨借鑒此經(jīng)驗,根據(jù)國民經(jīng)濟發(fā)展的需要,制定中小企業(yè)擔(dān)保計劃,給予其融資支持,以加大對符合產(chǎn)業(yè)政策的中小企業(yè)的扶持力度。

第三,關(guān)于信用擔(dān)保機構(gòu)?？v觀國際立法,擔(dān)保機構(gòu)的組建模式一般有四種:一是社會化組建,市場化運作;二是政府組建,政策性運作;三是政府組建,市場化運作;四是混合組建,市場化運作。從擔(dān)保目的來看,第二種和第三種組建模式一般為政策性信用擔(dān)保機構(gòu),而第一、四種組建模式一般為商業(yè)性擔(dān)保機構(gòu)和互助性擔(dān)保機構(gòu)。我國中小企業(yè)信用擔(dān)保機構(gòu)應(yīng)該采納第二種立法模式,即政府組建、政策性運作的模式。中小企業(yè)信用擔(dān)保的途徑是信用保證,沒有物的擔(dān)保,而且中小企業(yè)大多經(jīng)濟實力相對薄弱,因此風(fēng)險很大,一般的商業(yè)機構(gòu)不敢涉足。此乃應(yīng)由政府組建中小企業(yè)信用擔(dān)保機構(gòu)的客觀原因。之所以采納政策性運作的方式,是因為中小企業(yè)數(shù)量眾多,根據(jù)其發(fā)展?jié)摿?予以在信用擔(dān)保方面的融資扶持,體現(xiàn)了國家宏觀調(diào)控方面的產(chǎn)業(yè)政策。

第四,關(guān)于信用擔(dān)保資金的籌集與維持。根據(jù)《關(guān)于鼓勵支持和引導(dǎo)個體私營等非公有制經(jīng)濟發(fā)展的若干意見》,非公有資本已進(jìn)入金融服務(wù)領(lǐng)域,因此中小企業(yè)信用擔(dān)保機構(gòu)應(yīng)積極調(diào)動民間資本參與的積極性,提高信用擔(dān)保機構(gòu)的擔(dān)保能力。

擔(dān)保資金的籌集渠道一般有四種,即政府出資,企業(yè)、個人出資,銀行出資以及借入資金。政府出資是目前多數(shù)國家或地區(qū)中小企業(yè)信用擔(dān)保機構(gòu)的主要資金來源,有的是政府全額撥付,如美國小企業(yè)局,有的是由政府大部分出資。企業(yè)、個人出資主要針對商業(yè)性和互助性擔(dān)保機構(gòu),或是為獲取利潤,或是幫助會員企業(yè)進(jìn)行融資。銀行出資是指作為中小企業(yè)信用擔(dān)保的直接受益者之一的協(xié)作銀行,也有義務(wù)在資金上給予支持。銀行出資的一個好處是對協(xié)作銀行起到一定的牽制作用,有利于增強協(xié)作銀行對受保企業(yè)放款的責(zé)任心。借入資金主要包括受保企業(yè)繳納的風(fēng)險保證金、向協(xié)作銀行的借款、發(fā)行的債券等,所占比例不大。其優(yōu)點是可以在一定程度上緩解擔(dān)保資金缺乏的難題,壯大基金實力,也可以強化對受保企業(yè)使用貸款的約束力;其缺點是該項資金的金額一般不大。綜上所述,我國中小企業(yè)信用擔(dān)保資金的來源應(yīng)該采取以政府撥款為主,其他資金籌集方式為輔的模式。

關(guān)于中小企業(yè)信用擔(dān)保機構(gòu)代償損失的補償,國際通行做法是主要依靠政府,如美國小企業(yè)局的擔(dān)保風(fēng)險納入聯(lián)邦財政預(yù)算,日本信用保證協(xié)會擔(dān)保損失的70%由政府成立的中小企業(yè)信用保險公庫給予補償。我國要建立健全中小企業(yè)信用擔(dān)保體系,也必須有良好的資金補償機制。根據(jù)我國的財稅體制和財政預(yù)算形式,信用擔(dān)保資金的補償主要由中央和地方政府財政負(fù)擔(dān)。為了防止政府進(jìn)行擔(dān)保資金的維持可能會出現(xiàn)“財政黑洞”[5],尤其是為了防止中小企業(yè)、銀行、擔(dān)保機構(gòu)相互勾結(jié)套取財政補償,必須建立擔(dān)保業(yè)績評估和控制機制,并加大打擊力度。

第五,關(guān)于信用擔(dān)保風(fēng)險的控制。首先是建立風(fēng)險防范的預(yù)防機制。這就要加強中小企業(yè)信用擔(dān)保機構(gòu)的管理制度和組織機構(gòu)建設(shè),加強和落實內(nèi)部控制以及外部控制。其次是建立信用擔(dān)保的風(fēng)險評估機制。通過科學(xué)的風(fēng)險評估系統(tǒng),對中小企業(yè)的信用度進(jìn)行充分調(diào)查和評估,以有效避免風(fēng)險。再次是建立風(fēng)險的分擔(dān)和轉(zhuǎn)移機制。銀行與信用擔(dān)保機構(gòu)在辦理信用擔(dān)保業(yè)務(wù)時,應(yīng)該建立風(fēng)險聯(lián)動機制,與信用擔(dān)保機構(gòu)共同承擔(dān)風(fēng)險。同時也應(yīng)該加強再擔(dān)保制度的建設(shè),以有效分散信用擔(dān)保機構(gòu)的風(fēng)險。最后是規(guī)定信用擔(dān)保的資金補償制度,做到信用擔(dān)保資金的維持,有效彌補中小企業(yè)信用擔(dān)保機構(gòu)的風(fēng)險損失。

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編輯杜運泉