生育政策與人口老齡化的國(guó)際比較

楊菊華

人口老齡化是總體人口年齡結(jié)構(gòu)向老齡化發(fā)展的一個(gè)過程、一種趨勢(shì),即65歲及以上人口逐漸占到總?cè)丝诒戎氐?%或60歲及以上人口占總?cè)丝诘?0%。該趨勢(shì)將是本世紀(jì)全人類面臨的主要人口問題,也是重大的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)問題。中國(guó)在2000年開始進(jìn)入人口老齡化時(shí)代,并于此后繼續(xù)快速發(fā)展;2005年伊始,60歲及以上人口超過1.44億,占總?cè)丝诘?1.03%;65歲及及以上老年人口數(shù)量也突破1億,占總?cè)丝诘?.69%。老年人群數(shù)量之大、且60歲和65歲及以上人口都超過1億的國(guó)家在世界上是絕無僅有的。同時(shí),出生于20世紀(jì)五六十年代的“嬰兒潮”一代也將在不遠(yuǎn)的將來步入老年期,受限制性生育政策的影響,他們中的很多人僅有一個(gè)子女,少數(shù)人才有兩個(gè)子女,中國(guó)的人口老齡化程度勢(shì)必越來越深。

人口老齡化現(xiàn)象始于19世紀(jì)中后期法國(guó)、挪威和瑞典等國(guó)家,如今已成為一個(gè)普遍的人口趨勢(shì)影響著絕大多數(shù)國(guó)家和地區(qū)。雖然各地區(qū)人口年齡結(jié)構(gòu)起點(diǎn)不同、人口老齡化的步伐有差異,人口老齡化的程度也有高低,但人口老齡化的總體趨勢(shì)十分明顯。日本、韓國(guó)、新加坡、中國(guó)均為世界上老齡化進(jìn)程最快的國(guó)家或地區(qū),歐洲及世界的平均水平發(fā)展平緩。具體來看,1970年,日本65歲及以上人口即占總?cè)丝诘?%,成為亞洲第一個(gè)進(jìn)入人口老齡化的國(guó)家;韓國(guó)和新加坡進(jìn)入人口老齡化的時(shí)間大體一致,均在1995~2000年間;2000年間,中國(guó)65歲及以上老年人口占總?cè)丝诘?.8%,與世界平均水平相當(dāng),但其后老年人口比例急劇上升,人口老齡化發(fā)展速度超過世界平均水平。

人口老齡化的直接原因是生育水平的降低和壽命的延長(zhǎng)。前者降低了兒童人口在總?cè)丝谥械谋戎?后者提高了老年人口在總?cè)丝谥械谋戎?。若僅有前者而無后者或僅有后者而無前者,人口年齡結(jié)構(gòu)或基本趨于平衡,或人口老齡化的步伐比較緩慢;兩者的同時(shí)存在則促成該現(xiàn)象的發(fā)生。亞洲地區(qū)的總和生育率在1960~1980年間曾急劇下降,而人均預(yù)期壽命的變動(dòng)呈相反趨勢(shì)(尤以日本、新加坡、韓國(guó)最為明顯),從而或推動(dòng)了人口老齡化的進(jìn)程、或加深了人口老齡化的程度。

從圖1可以看出,中國(guó)在粗出生率降低、預(yù)期壽命提高的同時(shí),老年人口比例有規(guī)律的穩(wěn)步上升。圖中的虛線是兩條參考線,以1950年的粗出生率和人均預(yù)期壽命為起點(diǎn),延至2050年。粗略來看,出生率和人均預(yù)期壽命對(duì)老年人口的變化也發(fā)生著類似影響。當(dāng)然,兩者作用的大小不是這么簡(jiǎn)單的比較就可以判明的,還需要更精細(xì)的研究予以剝離。

生育政策的推行和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是生育水平下降和壽命延長(zhǎng)的主要原因。兩者都會(huì)作用于生育水平,但在不同生育制度環(huán)境下,其作用的大小有異:在缺乏嚴(yán)格限制性的生育政策環(huán)境下,社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是生育水平下降的主要因素;而在中國(guó)經(jīng)濟(jì)尚不發(fā)達(dá)、但推行限制性生育政策的背景下,生育政策的作用顯然更為重要——中國(guó)生育水平的快速下降出現(xiàn)在1970年代以后,正是大規(guī)模計(jì)劃生育政策(即晚、稀、少政策)開始推行之時(shí)。社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和生育政策的推行還會(huì)提高人均預(yù)期壽命,從而影響人口老齡化的進(jìn)程、現(xiàn)狀和特點(diǎn)。當(dāng)然,反過來,人口老齡化的進(jìn)程也會(huì)延緩社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展速度,并對(duì)生育政策提出挑戰(zhàn)。將上面的思路圖示化,則有圖2。

預(yù)期壽命的延長(zhǎng)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步、生活水平改善的一種積極結(jié)果;而由于生育政策導(dǎo)致的過低的生育水平則可能帶來消極的社會(huì)后果。中國(guó)并不是唯一由于生育政策的推行而導(dǎo)致快速人口老齡化的國(guó)家或地區(qū)。新加坡是亞洲最早推行計(jì)劃生育的國(guó)家之一,1970年代,新加坡的生育率已經(jīng)大大低于替代生育水平。韓國(guó)旨在降低生育率的舉措也取得了驚人的成效。在這些國(guó)家和地區(qū),生育率的降低、人口老齡化的發(fā)生是快速的、疾風(fēng)暴雨式的,即主要是在生育政策的驅(qū)動(dòng)下發(fā)生的。當(dāng)然,生育政策是造成、加速人口老齡化的主要因素之一,并不是唯一要素。在日本、西班牙、意大利、東歐等部分國(guó)家,其極低的生育率是由經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)制度等多種因素造成的。社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展一方面降低生育率,另一方面提高人均預(yù)期壽命,導(dǎo)致人口老齡化的發(fā)生;其特點(diǎn)和過程是緩慢的、漸進(jìn)的。

東亞國(guó)家不少地區(qū)分別從1950年代開始先后推行限制性的生育政策。然而,1980年代后,新加坡徹底扭轉(zhuǎn)了過去的生育控制理念,從限制生育轉(zhuǎn)變?yōu)楣膭?lì)生育。比如, 1986年新加坡“兩孩即止”的生育控制口號(hào)被“如果養(yǎng)得起,多生子女”的生育倡導(dǎo)口號(hào)所取代,并提供一系列的實(shí)惠性獎(jiǎng)勵(lì)措施,鼓勵(lì)生育,以阻止生育率的進(jìn)一步下滑。日本的生育水平一直較低,1989年的“1.57震蕩”(即總和生育率降至1.57)更引起了媒體和政府部門的高度關(guān)注。于是,政府于1990年成立了跨部門的委員會(huì),以營(yíng)造一個(gè)有利于生兒育女的社會(huì)氛圍,并以增加?jì)雰貉a(bǔ)貼、建立幼兒看護(hù)基金、實(shí)施兒童和家庭照料法案等方式刺激人口出生率。韓國(guó)的生育率在1996年降低到1.6左右,于是,韓國(guó)人口政策的重點(diǎn)就從控制人口數(shù)量轉(zhuǎn)向了提高人口素質(zhì)、改善人口福利,并開始意識(shí)到過低的生育率帶來的嚴(yán)重人口、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)后果。從2003年開始,韓國(guó)政府徹底改變了1960年代以來推行的“小規(guī)模家庭計(jì)劃”,并為沒有盡早鼓勵(lì)生育而后悔。2004年,其家庭計(jì)劃宣傳口號(hào)發(fā)生了完全的逆轉(zhuǎn),從“一家兩個(gè)孩子都會(huì)使韓國(guó)擁擠不堪”變?yōu)椤鞍职?我不想自己一個(gè)人;媽咪,我想要一個(gè)弟弟和妹妹”。同樣,歐洲一些國(guó)家(如奧地利、瑞典)也采取了許多鼓勵(lì)生育的措施。

然而,放寬生育政策可以緩解人口老齡化程度,效果卻不會(huì)立竿見影。由于時(shí)間短暫,人類行為對(duì)政策的反映需要時(shí)日,現(xiàn)在不可貿(mào)然定論。不過,從長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度來看,新加坡、日本、韓國(guó)和歐洲諸國(guó)鼓勵(lì)生育的措施可能已經(jīng)不會(huì)發(fā)生作用了,即其生育率永遠(yuǎn)不會(huì)回升了。但是,如果它遏制了生育率的繼續(xù)下降或減緩了其下降的速度,這也是鼓勵(lì)生育政策取得成效的標(biāo)志。換言之,我們應(yīng)該從兩個(gè)方面來判斷其效果:生育率是否得到回升;生育率下降的速度或勢(shì)頭是否得到遏制。若東亞國(guó)家和地區(qū)不采取鼓勵(lì)生育的政策的話,其生育率可能下降得比現(xiàn)在更快。由此可見,雖然這些地區(qū)鼓勵(lì)生育的政策未使生育率明顯回升,但其成效已經(jīng)體現(xiàn)在減緩生育率繼續(xù)下降方面了。同時(shí),我們還須看到,目前雖然鼓勵(lì)生育的政策阻止了生育率的進(jìn)一步下跌,但其回升的效果是緩慢的、漸進(jìn)的,因而需要做各種長(zhǎng)期的準(zhǔn)備。

上述事例對(duì)中國(guó)的啟示是明顯的。新加坡、韓國(guó)等都從限制生育走向提倡至少生育兩個(gè)孩子的經(jīng)歷不是偶然的。人口學(xué)家在過去視高生育率為洪水猛獸;如今,我們深刻地認(rèn)識(shí)到,過低的生育率也不利于社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、人口的可持續(xù)性發(fā)展,由其所帶來的問題的復(fù)雜性和嚴(yán)重性甚至可能超過由于數(shù)量而引起的問題。從專注于人口總量問題向同時(shí)關(guān)注總量問題和結(jié)構(gòu)問題的轉(zhuǎn)變,實(shí)際上反映了我們對(duì)生育率過高或過低后果的認(rèn)知過程和探索的心路歷程。

人口老齡化是我國(guó)社會(huì)發(fā)展過程中無法回避、不可選擇的客觀產(chǎn)物。在該現(xiàn)象出現(xiàn)之初,政府需要采取適當(dāng)?shù)膶?duì)策來緩解其可能造成的矛盾,化解其可能帶來的困難,積極應(yīng)對(duì)人口老齡化的挑戰(zhàn)。人口發(fā)展具有規(guī)律性和周期性,人口問題具有長(zhǎng)期性,公共政策的推行和其實(shí)施效果之間存在時(shí)滯性。因此,要解決人口結(jié)構(gòu)問題并不是一代人的問題;但把握不好低生育率的“度”,錯(cuò)失防微杜漸的良機(jī),則必然會(huì)導(dǎo)致難以逆轉(zhuǎn)的長(zhǎng)期后果。因此,政府需要在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下,堅(jiān)持人口、資源、環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的科學(xué)理念,審時(shí)度勢(shì)、總攬全局,把握我國(guó)人口老齡化的現(xiàn)狀、特點(diǎn)、趨勢(shì)和規(guī)律,積極探索生育政策在人口老齡化過程中的作用、剝離其影響的大小,并在此基礎(chǔ)上提出可行性的規(guī)避和應(yīng)對(duì)之策。

毫無疑問的是,無論政府采取什么樣的措施應(yīng)對(duì)人口老齡化,適當(dāng)放寬生育政策會(huì)在一定程度上緩解人口老齡化的進(jìn)程,雖然這將是一個(gè)長(zhǎng)期的、緩慢的過程;而且,這還將為政府更好地應(yīng)對(duì)老齡化問題提供時(shí)間準(zhǔn)備。