高校內(nèi)部控制制度的構(gòu)建與完善

張　英

1.高校內(nèi)部控制

內(nèi)部控制制度是一種預防為主的制度, 指單位為保證各項業(yè)務活動的正常進行、保護資產(chǎn)的安全完整、防止舞弊行為、從而降低風險、實現(xiàn)組織目標等而制定和實施的一系列具有控制職能的方法、措施和程序。根據(jù)2004年美國COSO委員會發(fā)布的《企業(yè)風險管理--總體框架》,內(nèi)部控制內(nèi)容包括八個相互關聯(lián)的構(gòu)成要素,即內(nèi)部環(huán)境、目標設定、事件識別、風險評估、風險反饋、控制活動、信息與溝通、監(jiān)控等8個部分。按照內(nèi)部控制理論, 我國高校內(nèi)部控制可以理解為:高校為了保證教學、科研及其相關工作有序運行,有效地降低高校運作中的各種風險,提高辦學效率,實現(xiàn)高校發(fā)展目標,在學校內(nèi)部管理中制定實行的所有制度化、規(guī)范化、系統(tǒng)化的管理政策與程序。高校內(nèi)部控制不僅僅是會計系統(tǒng)的內(nèi)部控制, 更應該是對整個高校管理體制和管理框架的控制。

2.我國高校內(nèi)部控制現(xiàn)狀分析

我國企業(yè)實行市場機制已經(jīng)20多年,企業(yè)內(nèi)部控制的研究成果很多,政府也頒布了一系列法規(guī)以規(guī)范公司進行內(nèi)部控制。然而,我國高校的改革與大規(guī)模發(fā)展時間較短,與企業(yè)相比在經(jīng)營目標、管理體制等諸多方面存在不同,高校內(nèi)部控制的研究起步較晚、成果較少。高校內(nèi)部控制的特征主要體現(xiàn)在以下幾個方面:

2.1內(nèi)控環(huán)境弱化

首先,行政權利難以得到有效制衡與監(jiān)督。行政權力指揮高校的各項經(jīng)濟活動,決定著高校的各種事務,內(nèi)部控制在高校不被重視,從而在一定程度上導致了高校惡性經(jīng)濟案件的發(fā)生。同時,高校學術管理出現(xiàn)了嚴重的行政化傾向,導致行政權力時常越位,弱化了高?？蒲薪虒W的中心地位,影響了教師參與教學科研管理的積極性。其次,高校人力資源管理方式落后,缺乏有效的激勵和約束機制。高校還沒有實現(xiàn)真正意義上的聘任制,人員只能進不能出,職務職稱只上不下,對于勵行職務不力者缺乏有效的約束。

2.2成本效益與風險意識淡薄

我國高校大部分是公辦高校,是執(zhí)行政府教育政策和勵行教育職能的非盈利事業(yè)單位。高校屬于國家所有,主要任務是教育培養(yǎng)人才與進行科學技術研究,沒有自負盈虧的責任,政府強調(diào)高校在收支平衡的條件下保持學校的正常運行,缺乏對高校資金使用效率和融資風險的監(jiān)督管理,從而導致高校從學校黨政領導、中層管理者到全體教職工的成本效益意識和風險意識淡薄,缺乏進行成本核算成本管理的內(nèi)在動力,浪費現(xiàn)象較為嚴重,資金使用效率較低。許多高校在招生規(guī)模迅速擴大的壓力下,盲目貸款和過分依賴招生收費,追求硬件建設的高檔次,致使學校高額負債,造成學校較高的財務風險。

2.3內(nèi)部控制制度不完善且執(zhí)行不力

第一,隨著近幾年高校的迅速發(fā)展,學校基建、設備圖書物資采購、科研項目等迅速增加,后勤管理社會化。在此情況下,與之相應的制度建設落后,且存在對已有的制度執(zhí)行不嚴不力現(xiàn)象,出現(xiàn)了大量貪污腐敗案件;第二,學校各部門、院系之間的相互協(xié)調(diào)和相互控制還不夠,責權利時有交叉;第三,高校對資產(chǎn)管理與維護的重視程度不夠,高校制定的財產(chǎn)物資管理制度在使用、管理及后期處置這些環(huán)節(jié)的執(zhí)行不嚴,或者缺乏制度;第四,財政下達部門預算與高校內(nèi)部綜合預算無論在時間上還是內(nèi)容上都不一致,導致預算編制時間內(nèi)容上的錯位。在預算的執(zhí)行過程中沒有建立相應的跟蹤、分析、評價、獎懲制度,缺乏有效監(jiān)督檢查,工作隨意性大,難以對各部門的預算經(jīng)費作出準確分析評價。

2.4缺乏必要的信息溝通體系

如果一個控制系統(tǒng)沒有相應的信息反饋,無法知道控制的運行效果,也就無法對控制系統(tǒng)加以改進,控制亦難以達到預期目的。因此,信息是現(xiàn)代管理中不可缺乏的工具,也是高校內(nèi)部控制所必須要件。目前大部分高校信息溝通系統(tǒng)建設存在觀念滯后、輕視管理等現(xiàn)象,信息溝通不暢,沒有形成公開透明的信息披露機制,這樣學校各部門之間、甚至本部門內(nèi)部不同崗位不同人員之間都不能及時獲取準確的相關信息,不利于學校領導及學校各部門收集有關反饋信息,導致有令不行、有禁不止,可能使有些規(guī)章制度成為一紙空文。

2.5監(jiān)督體系不完善,缺乏有效監(jiān)督

在高校內(nèi)部審計部門只是學校下設的一個管理部門,與其它處室之間基本處于相同位置或者更低,內(nèi)部審計職能定位不高,且受學校管理層約束,缺乏應有的獨立性,內(nèi)部審計機構(gòu)的單獨設置得不到保障,經(jīng)常與同樣具有監(jiān)督職能的紀檢監(jiān)察部門合署辦公,審計部門只能按照學校管理層的要求展開工作,無法起到應有的監(jiān)督作用;加之我國高校內(nèi)部審計人員素質(zhì)總體偏低,這就使內(nèi)部審計手段存在很大的限制,一定程度影響了內(nèi)部審計的控制監(jiān)督力度,審計結(jié)論缺乏權威性,審計意見不具有強制性,因而審計工作難以做到提前介入、主動介入、全程監(jiān)督。高校內(nèi)部各部門一般對內(nèi)部審計的審計決定或?qū)徲嫿ㄗh也不太重視,不能主動去落實審計意見和建議。

3.高校內(nèi)部控制制度構(gòu)建與完善

3.1構(gòu)建原則

(1)合法性原則。高校在制定內(nèi)部控制制度時,必須符合與遵守國家法律法規(guī)及有關

行政規(guī)章制度,以保證學校的各項活動在法律規(guī)定的范圍之內(nèi)。

(2)成本效益原則。任何一項制度的制定與執(zhí)行都需要一定的費用,高校在制定內(nèi)部控制時,在保證具有一定科學性、先進性的同時,考慮成本效益,盡量節(jié)約費用。

(3)全面有效原則。在內(nèi)部職責劃分清晰的前提下,高校制定的內(nèi)部控制必須符合各部門的特點,必須貫穿于高校管理的各個環(huán)節(jié),涵蓋所有的部門和崗位,高校的所有人員都必須遵守內(nèi)部控制制度,任何個人都不得擁有超越內(nèi)部控制的權力。

(4)及時動態(tài)原則。內(nèi)部控制的建立和改善要跟上高校不斷變化的內(nèi)外部環(huán)境,應隨著環(huán)境的變化、業(yè)務職能的調(diào)整和管理要求的提高,及時地進行修訂和完善,以保證內(nèi)部控制的適應力和活力。

(5)相互牽制與協(xié)調(diào)配合原則。高校每一項完整的經(jīng)濟業(yè)務活動,必須經(jīng)過具有互相制約關系的兩個或兩個以上的控制環(huán)節(jié)方能完成。具體來講,在縱向關系上,至少要經(jīng)過上下兩級,使下級受上級的監(jiān)督,上級受下級的牽制;在橫向關系上,至少由彼此獨立的兩個部門或人員辦理,互相監(jiān)督,互相牽制。在做到互相牽制的同時,高校各部門之間、人員之間又要做到互相配合協(xié)調(diào),從而避免扯皮和脫節(jié)現(xiàn)象,減少矛盾和內(nèi)耗,以使管理活動能夠有效連續(xù)運行。

3.2制度構(gòu)建與完善

(1)控制環(huán)境建設。一是發(fā)揮學術權力應有的作用,形成行政權力和學術權力互相滲透的機制。按照《中華人民共和國高等教育法》第四十二條,高校學術委員會享有高校學術事務中的最高決策權。高校應建立健全學術委員會制度,確保學者專家參與學術事務決策的權利落到實處,充分發(fā)揮學術組織和機構(gòu)在學校管理和決策中的作用。二是優(yōu)化人力資源管理。必須建立一套科學的績效考評體系,并按考核結(jié)果對教職工進行晉升與獎勵;對不合格或者嚴重違規(guī)者實行必要的淘汰,以保證高校教職員工應有的職業(yè)素質(zhì)。

(2)組織規(guī)劃控制。高校組織規(guī)劃控制具體包括組織機構(gòu)的相互控制、相互協(xié)調(diào)及不相容職務的分離三個方面。高校的經(jīng)濟活動通常包括申請、授權、審批、核準、執(zhí)行、記錄和監(jiān)督檢查等步驟,一般情況下,如果上述每一步驟由相對獨立的人員(或部門)實施,就能夠保證不相容職務的分離。高校通過對本單位組織機構(gòu)和職務分工進行合理設置并理順管理關系,保證組織機構(gòu)間的相互控制和相互協(xié)調(diào)。

(3)授權批準控制。高校授權批準控制的一般要求是:明確一般授權與特殊授權的界定;明確每類經(jīng)濟活動的授權批準范圍、層次、責任和程序;建立必要的檢查制度,以保證工作質(zhì)及考核的需要。

(4)全面預算控制。預算控制是高校內(nèi)部控制的一個重要方面,學校要根據(jù)自己的發(fā)展目標、發(fā)展計劃和實際資金來源情況,科學合理地編制學校預算計劃及調(diào)整,對于非常規(guī)項目與管理混亂方面實施“零基預算”,杜絕損失浪費與低效。年度預算方案須經(jīng)過學校教職工代表大會審議通過,并實行預算校務公開。依據(jù)審定的預算嚴格執(zhí)行,按照預算進行嚴格審批,建立預算的跟蹤、分析和評價制度。高校需根據(jù)預算執(zhí)行情況進行相應的獎罰,以確保預算的嚴格執(zhí)行。

(5)資產(chǎn)物資控制。內(nèi)部控制各種方式都具有保護資產(chǎn)安全的作用,對實物資產(chǎn)的直接控制包括限制接近控制、定期清查控制、管理與監(jiān)督控制等。限制接近主要指嚴格限制無關人員直接接觸實物資產(chǎn)及與實物資產(chǎn)相關的現(xiàn)金、存貨等,只有經(jīng)過授權批準的人員才能夠接觸資產(chǎn);高校應加強實物資產(chǎn)的清查,定期對財產(chǎn)物資實有數(shù)量進行檢查,保證實物資產(chǎn)實有數(shù)量與賬面記載相符,如賬實不符,應查明原因,及時處理;高校還應該加強實物資產(chǎn)的管理與監(jiān)督控制,建立資產(chǎn)管理制度,加大平時資產(chǎn)的保養(yǎng)、維修、使用登記等過程管理,大型設備專人負責管理,明確資產(chǎn)管理人員的責任,對于造成資產(chǎn)損失的要追究責任。

(6)風險防范控制。高校多元化的資金來源,大規(guī)模擴建以及高校之間的競爭壓力,給我國高校的經(jīng)營帶來了許多風險。因此,我國高校必須加強風險意識,增強風險管理。目前高校風險主要來自貸款風險和校辦企業(yè)連帶經(jīng)濟風險等方面。第一,高校在利用貸款彌補教育經(jīng)費不足、以提高辦學規(guī)模與層次的同時,還要重視作為債務償還者,必須審慎考慮其資產(chǎn)還債能力,理性權衡發(fā)展與風險、機遇與挑戰(zhàn)之間的關系,合理確定貸款辦學的規(guī)模,使負債保持在合理水平。第二,高校作為校辦企業(yè)的上級主管,應加強對校辦企業(yè)的內(nèi)部控制,應建立健全校辦產(chǎn)業(yè)負責人定期考核制度, 加強對校辦產(chǎn)業(yè)負責人任期經(jīng)濟責任審計;建立對外資評估論證制度和對外投資管理制度, 及時評估投資風險, 預防重大投資損失。

(7)監(jiān)督評價機制。加強內(nèi)部與外部的監(jiān)督與約束機制,使內(nèi)部控制在高校各部門各環(huán)節(jié)得到有效貫徹執(zhí)行。內(nèi)部監(jiān)督包括各級管理層所進行的日常監(jiān)督與由專門內(nèi)審部門所進行的全面內(nèi)部審計監(jiān)督兩個部分,一是要樹立全體教職員工(特別是各級管理者)的控制與監(jiān)督意識,形成監(jiān)督與評價的日常工作習慣,使內(nèi)部控制制度真正落到實處;二是要保證內(nèi)部審計部門的相對獨立性,使其能夠?qū)W校各部門進行真正有效地監(jiān)督與檢查。內(nèi)部審計要對內(nèi)部控制建立與實施進行監(jiān)督與檢查,對內(nèi)部控制系統(tǒng)的運行效果和質(zhì)量進行審計測試與評價,及時反饋制度執(zhí)行結(jié)果地信息并提出意見、措施,從而使高校內(nèi)部控制制度更加科學與有效。外部監(jiān)督是指來自于政府部門如財政、審計、稅務等部門的監(jiān)督,尤其在高校管理者內(nèi)部控制觀念普遍淡薄的情況下,依靠政府的強制性與權威性,加強對高校內(nèi)部控制的檢查與監(jiān)督,規(guī)范高校內(nèi)部控制制度。另外,要結(jié)合建立健全高校經(jīng)濟責任制,加強對高校各級主要領導的任前、離崗審計,以強化對經(jīng)濟責任人的約束。

(作者單位:湖北工業(yè)大學經(jīng)濟學院)