略論行政行為說(shuō)明理由

閻寒冰

【摘要】我國(guó)現(xiàn)行法律對(duì)行政行為說(shuō)明理由制度規(guī)定甚微,僅見(jiàn)于《集會(huì)游行示威法》第9條規(guī)定,對(duì)集會(huì)、游行、示威的申請(qǐng)不予許可的,主管機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)說(shuō)明理由。對(duì)于我國(guó)行政行為說(shuō)明理由制度的構(gòu)建,在內(nèi)容上亦應(yīng)當(dāng)涵蓋作出處理決定所認(rèn)定的事實(shí),所依據(jù)的法律以及自由裁量權(quán)限內(nèi)的考量因素。

【關(guān)鍵詞】行政行為;說(shuō)明理由

一、行政行為說(shuō)明理由的制度構(gòu)建

(一)行政行為說(shuō)明理由的范圍

是所有的行政行為在做出時(shí)都應(yīng)當(dāng)說(shuō)明理由,還是應(yīng)當(dāng)有所選擇,這在不同的國(guó)家鑒于行政程序的價(jià)值目標(biāo)模式不同,范圍也不相同。如果以公正為行政程序的目標(biāo)模式,那么就應(yīng)當(dāng)盡可能擴(kuò)大說(shuō)明理由的范圍。相反如果強(qiáng)調(diào)行政行為的效率,那么就應(yīng)當(dāng)適度縮小說(shuō)明理由的范圍。而且從世界各國(guó)看,說(shuō)明理由的范圍也呈現(xiàn)出一個(gè)歷史的發(fā)展過(guò)程。

我國(guó)現(xiàn)行法律對(duì)行政行為說(shuō)明理由制度規(guī)定甚微,僅見(jiàn)于《集會(huì)游行示威法》第9條規(guī)定,對(duì)集會(huì)、游行、示威的申請(qǐng)不予許可的,主管機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)說(shuō)明理由。《行政處罰法》第39條規(guī)定,行政處罰決定書(shū)應(yīng)當(dāng)載明“違反法律、法規(guī)或者規(guī)章的事實(shí)和證據(jù)”?？梢?jiàn)我國(guó)行政行為適用范圍規(guī)定上的及其狹窄和不完備?？v觀世界主要法制發(fā)達(dá)國(guó)家,其對(duì)行政行為說(shuō)明理由的范圍都給予了相當(dāng)?shù)年P(guān)注,筆者認(rèn)為,在行政行為說(shuō)明理由范圍上,我國(guó)應(yīng)當(dāng)確立以說(shuō)明理由為原則,不說(shuō)明理由為例外的基準(zhǔn),而不贊成僅對(duì)損益行政說(shuō)明理由。因?yàn)閲?guó)家行政權(quán)力屬壟斷性資源,行政機(jī)關(guān)無(wú)論作出哪種行為,都有可能使某些人受益,而使另外一些人受損。

(二)行政行為說(shuō)明理由的內(nèi)容

行政行為說(shuō)明理由的內(nèi)容是指說(shuō)明理由的義務(wù)主體向特定當(dāng)事人履行法律所規(guī)定的說(shuō)明理由義務(wù)時(shí)所向?qū)Ψ剿鶄鬟_(dá)的信息。對(duì)于行政行為說(shuō)明理由的內(nèi)容,世界各國(guó)規(guī)定是比較一致的,大體而言包括行政機(jī)關(guān)作出處理決定所認(rèn)定的事實(shí),所依據(jù)的法律以及自由裁量權(quán)限內(nèi)的考量因素。明確行政行為說(shuō)明理由的內(nèi)容,對(duì)于行政主體提高行政效率,構(gòu)建有效的行政救濟(jì)和司法審查都具有重要意義。

對(duì)于我國(guó)行政行為說(shuō)明理由制度的構(gòu)建,在內(nèi)容上亦應(yīng)當(dāng)涵蓋作出處理決定所認(rèn)定的事實(shí),所依據(jù)的法律以及自由裁量權(quán)限內(nèi)的考量因素。

(三)行政行為說(shuō)明理由的形式

一般而言,行政行為說(shuō)明理由是一種要式行為,它必須具有一定的法律形式才成立生效。從立法例來(lái)看,大多規(guī)定行政行為說(shuō)明理由應(yīng)當(dāng)以書(shū)面的形式作出。德國(guó)《聯(lián)邦行政程序法》第39條規(guī)定:“書(shū)面或由書(shū)面證實(shí)的行政行為須以書(shū)面說(shuō)明理由。”

筆者認(rèn)為,以書(shū)面形式書(shū)說(shuō)明理由是最理想的方式,因?yàn)樗梢源_保相對(duì)人全面地知悉做出行政行為的理由,更可以作為后續(xù)的救濟(jì)途徑中可以依托的證據(jù)。無(wú)疑,以書(shū)面形式作出是對(duì)相對(duì)人權(quán)益的最佳保障。但是,由于行政行為的巨大龐雜,要求行政機(jī)關(guān)事無(wú)巨細(xì)的以書(shū)面形式說(shuō)明理由有礙于行政效率的要求。由此,筆者認(rèn)為是否可以區(qū)分授益行政和損益行政,規(guī)定依申請(qǐng)而說(shuō)明理由和行政機(jī)關(guān)依職責(zé)說(shuō)明理由、書(shū)面說(shuō)明理由和口頭說(shuō)明理由。具體而言:(1)所有損益行政行為行政機(jī)關(guān)必須依職責(zé)以書(shū)面形式說(shuō)明理由。但可以規(guī)定一定數(shù)額以下罰款可以口頭做出,相對(duì)人如若申請(qǐng)以書(shū)面形式作出的,行政機(jī)關(guān)須以書(shū)面形式作出;(2)所有的授益行政行為都規(guī)定為依申請(qǐng)而說(shuō)明理由,但對(duì)于某些壟斷性資源的許可分配,法律應(yīng)作出特別規(guī)定以書(shū)面形式作出。

二、行政行為說(shuō)明理由的法律救濟(jì)

(一)行政行為說(shuō)明理由違法,即行政機(jī)關(guān)違反法律關(guān)于說(shuō)明理由的規(guī)定的情形。具體而言,大致有如下形式:

1.不說(shuō)明理由。不說(shuō)明理由是指行政機(jī)關(guān)在作出行政行為時(shí),法律規(guī)定行政主體負(fù)有向行政相對(duì)人說(shuō)明理由義務(wù),而沒(méi)有說(shuō)明作出該行政行為的理由。

2.說(shuō)明理由錯(cuò)誤。說(shuō)明理由錯(cuò)誤是行政機(jī)關(guān)盡管向相對(duì)人進(jìn)行了說(shuō)明理由,但其說(shuō)明的理由與支持該行政行為的真正原因不相關(guān);或以表象的原因掩蓋真實(shí)的動(dòng)機(jī);或說(shuō)明的理由不能窮盡法律規(guī)定的應(yīng)說(shuō)明事項(xiàng),從而導(dǎo)致缺失作出行政行為的關(guān)鍵事由。

3.說(shuō)明理由程序不當(dāng)。說(shuō)明理由程序不當(dāng),是指行政主體沒(méi)有按照說(shuō)明理由的程序,將應(yīng)當(dāng)說(shuō)明的理由告知相對(duì)人。說(shuō)明理由程序不當(dāng)可以分為五種:超過(guò)時(shí)限、順序顛倒、步驟缺損、形式不當(dāng)和對(duì)象錯(cuò)誤。

(二)行政行為說(shuō)明理由違法的法律后果

行政行為說(shuō)明理由違法的法律后果,是指行政機(jī)關(guān)由于沒(méi)有盡到法律所規(guī)定的說(shuō)明理由義務(wù)所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任。主要有:

1.違反法律實(shí)質(zhì)性強(qiáng)制說(shuō)明理由規(guī)定的情形。對(duì)于行政機(jī)關(guān)負(fù)有強(qiáng)制性實(shí)質(zhì)性說(shuō)明理由規(guī)定的情形,多是損益行政行為,其對(duì)象對(duì)人的人身和財(cái)產(chǎn)具有較的影響或損害。這種情況下,如果行政機(jī)關(guān)在做出處理決定時(shí)沒(méi)有告知相對(duì)人理由,那么就是對(duì)相對(duì)人極大權(quán)利危害和侵犯。在此情況下,筆者傾向于將該行政行為界定為可撤銷,只有將其認(rèn)定為可撤銷行為,才有利于相對(duì)人權(quán)利保護(hù)和行政管理的依法進(jìn)行。

2.違反法律形式性說(shuō)明理由規(guī)定的情形。由于諸如說(shuō)明理由的時(shí)間和形式對(duì)相對(duì)人權(quán)利的影響相對(duì)較小,筆者傾向于將此行政行為定性為可變更,即可以由有權(quán)機(jī)關(guān)責(zé)令該行政機(jī)關(guān)對(duì)說(shuō)明理由的瑕疵進(jìn)行補(bǔ)正,或由該行政機(jī)關(guān)自行補(bǔ)正,已達(dá)到法律的要求。這種處理方式有利于維護(hù)行政管理的效率要求和秩序的穩(wěn)定。

(三)行政行為說(shuō)明理由違法的救濟(jì)途徑

有權(quán)利就應(yīng)有救濟(jì),沒(méi)有救濟(jì)權(quán)利也就不稱其為權(quán)利,這是法治的一個(gè)基本原則。可有以下途徑:

1.行政系統(tǒng)的復(fù)議救濟(jì)。即如果行政機(jī)關(guān)違反法定的說(shuō)明理由規(guī)定,受害相對(duì)人可以依據(jù)行政訴訟法的規(guī)定向有權(quán)機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議,由復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)其進(jìn)行審查以確定是否存有違法之處,并作出駁回、撤銷或責(zé)令變更的決定。

2.司法審查救濟(jì)。司法審查,即相對(duì)人向人民法院提起訴訟,由人民法院對(duì)行政機(jī)關(guān)說(shuō)明理由問(wèn)題進(jìn)行審查,以作出判定的救濟(jì)方式。