被選舉權(quán)的普遍性

張佐國(guó)

【摘要】 被選舉權(quán)的普遍性的核心在于給予代表候選人以平等博弈的機(jī)會(huì)。被選舉權(quán)普遍性實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)在于理順對(duì)被選舉權(quán)限制的條件、完善預(yù)選制度以及競(jìng)選制度的構(gòu)建等選舉制度立法的完善。

【關(guān)鍵詞】 被選舉權(quán);普遍性;競(jìng)選

一、被選舉權(quán)的普遍性釋義

1.被選舉權(quán)的含義

關(guān)于被選舉權(quán)的定義是憲法學(xué)界一個(gè)有爭(zhēng)議的命題。一方面有人認(rèn)為被選舉權(quán)是選舉權(quán)的一項(xiàng)附屬權(quán)利,二者是統(tǒng)一的?！斑x舉權(quán)有廣義和狹義的理解,廣義上的選舉權(quán)包括被選舉權(quán)在內(nèi),而狹義的選舉權(quán)不包括被選舉權(quán),而是構(gòu)成一對(duì)相對(duì)稱的概念。所謂選舉權(quán)是指公民按照法律規(guī)定享有選舉國(guó)家代表機(jī)關(guān)代表或者其他由選舉產(chǎn)生的國(guó)家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人的權(quán)利;所謂被選舉權(quán),就是公民按照法律規(guī)定享有的被選為國(guó)家代表機(jī)關(guān)代表或者其他由選舉產(chǎn)生的國(guó)家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人的權(quán)利”。

另一方面有人認(rèn)為被選舉權(quán)是一項(xiàng)獨(dú)立的權(quán)利,如“被選舉權(quán)是人民具備何種條件,而后國(guó)家法律承認(rèn)其當(dāng)選為有效的權(quán)利。被選舉權(quán)本伴隨選舉權(quán)而來(lái),為選舉權(quán)利的一種,實(shí)際上被選舉權(quán)的性質(zhì)與選舉權(quán)不同”?！叭嗣癞?dāng)選為代表、或議員、或官吏之后,其依法行使各該職務(wù),乃是國(guó)家授予的權(quán)限。所以國(guó)家又可以用各種法律,強(qiáng)制各種當(dāng)選人,履行其職務(wù)”。被選舉權(quán)是一項(xiàng)獨(dú)立的權(quán)利,是指公民在選舉中有被選舉為代議機(jī)關(guān)代表的權(quán)利。

2.被選舉權(quán)的特點(diǎn)

被選舉權(quán)的實(shí)現(xiàn)和選舉權(quán)一樣,必須依賴于選舉活動(dòng)。雖然當(dāng)代社會(huì)公民參與政治的形式和方法越來(lái)越多,但選舉制度到目前為止被歷史證明是最為有效的統(tǒng)治方式。

權(quán)利不僅具有法定性,還必需是可行性和現(xiàn)實(shí)性的統(tǒng)一。就被選舉權(quán)而言,在近代政治國(guó)家形成之后,公共權(quán)力在形式上表現(xiàn)為少數(shù)人行使權(quán)力而在實(shí)質(zhì)上歸屬于全體公民。自近代資產(chǎn)階級(jí)革命以來(lái),選舉成為公民參與政治的最佳方式,民主的選舉制度的設(shè)計(jì)不僅表明了國(guó)家權(quán)力的公共性,使得任何公民都有資格成為國(guó)家權(quán)力的行使者,但權(quán)力歸屬的公共性和行使的少數(shù)性之間必然產(chǎn)生矛盾,這就要求對(duì)選舉這一制度設(shè)計(jì)尤其是對(duì)公民被選舉為代議機(jī)關(guān)代表的資格、程序用法律予以明確的規(guī)定。

更為重要的一點(diǎn)是,被選舉權(quán)不僅是一項(xiàng)權(quán)利,且是一項(xiàng)獨(dú)立于選舉權(quán)的權(quán)利。從主體上來(lái)看,選舉權(quán)的主體是選民或者代表,代表候選人才是被選舉權(quán)的主體。從客體上來(lái)看,選舉權(quán)和被選舉權(quán)具有相同的內(nèi)涵,即都是通過(guò)選舉而擔(dān)任的某些公共職位。從內(nèi)容上來(lái)看,選舉權(quán)的內(nèi)容包括資格確認(rèn)權(quán),提名權(quán),投票表決權(quán),被選舉權(quán)的內(nèi)容則包括資格確認(rèn)權(quán),組織競(jìng)選機(jī)構(gòu)、開(kāi)展競(jìng)選活動(dòng)的權(quán)利、獲得公共財(cái)政支持的權(quán)利以及自行募集選舉經(jīng)費(fèi)的權(quán)利。

3.被選舉權(quán)的普遍性

選舉制度的完善是政治文明的重要標(biāo)志,基于所需要的普遍的、理性的、自由、透明的選舉制度,選舉的普遍性必然是選舉制度的基本原則之一,傳統(tǒng)的憲法學(xué)研究認(rèn)為選舉的普遍性只限于選舉權(quán)的普遍性,不包括被選舉權(quán)的普遍性,甚至認(rèn)為由于被選舉權(quán)在現(xiàn)實(shí)中的受限制而不認(rèn)為被選舉權(quán)具有普遍性,這不僅混淆了應(yīng)然與實(shí)然的關(guān)系,對(duì)被選舉權(quán)的概念和其普遍性的實(shí)質(zhì)認(rèn)識(shí)不夠。被選舉權(quán)的普遍性,是指公民在選舉過(guò)程中能被公平的提名,在代表提名權(quán)、正式候選人的確定、介紹和宣傳中和其他人在同一平臺(tái)上進(jìn)行博弈,使得絕大多數(shù)人的被選舉權(quán)都能夠得到法律的保障。

二、被選舉權(quán)普遍性立法之現(xiàn)狀

首先,我國(guó)《選舉法》第29條規(guī)定:代表候選人按選區(qū)提名產(chǎn)生。各政黨、各人民團(tuán)體可以聯(lián)合或單獨(dú)推薦代表候選人;選民或代表10人以上聯(lián)名也可以推薦代表候選人。隨著公民權(quán)利意識(shí)的興起,在實(shí)踐中,往往僅選民或代表聯(lián)名提出的候選人的名額就超出了正式代表候選人的名額限制,由于法律并未明確規(guī)定政黨、人民團(tuán)體以及選民、代表所提出的候選人的地位如何,有何差別。就造成了在這種情況下,往往通過(guò)“討論、協(xié)商、和醞釀”來(lái)確定正式代表候選人,在實(shí)踐操作中,往往會(huì)以“性別比例”、“黨員比例”、“戴帽下達(dá)”等名義將選民或代表聯(lián)名提出的候選人“醞釀”掉。這就使得選民在成為候選人的過(guò)程中喪失了普遍性。

其次,對(duì)被選舉權(quán)資格做出限制的法律依據(jù)分別是《憲法》第34條,《選舉法》第3條以及《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于縣級(jí)以下人民代表大會(huì)代表直接選舉的若干規(guī)定》第5條,其中《憲法》和《選舉法》的規(guī)定適用于選舉權(quán)和被選舉權(quán)的行使,而《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于縣級(jí)以下人民代表大會(huì)代表直接選舉的若干規(guī)定》第5條則籠統(tǒng)的規(guī)定了行使選舉權(quán)利,并沒(méi)有明確指出限制對(duì)象。關(guān)于精神病患者的被選舉權(quán)問(wèn)題,選舉法第26條第2款也只做了籠統(tǒng)的規(guī)定,在實(shí)踐中往往由選舉委員會(huì)來(lái)自己判斷。關(guān)于“雙規(guī)”人員的被選舉權(quán)問(wèn)題,法律也沒(méi)有做出明文的規(guī)定,使得在實(shí)踐操作中出現(xiàn)了諸多爭(zhēng)議。

再次,2004年《選舉法》的修改規(guī)定在縣鄉(xiāng)人大代表直接選舉中恢復(fù)預(yù)選程序,規(guī)定選選舉委員會(huì)或者人民代表大會(huì)主席團(tuán)應(yīng)當(dāng)向選民或者代表介紹代表候選人的情況。推薦代表候選人的政黨、人民團(tuán)體和選民、代表可以在選民小組或者代表小組會(huì)議上介紹所推薦的代表候選人的情況。選舉委員會(huì)可以組織代表候選人與選民見(jiàn)面,回答選民的問(wèn)題。在選舉日必須停止對(duì)代表候選人的介紹。

雖然經(jīng)過(guò)四次修改,《選舉法》的相關(guān)規(guī)定已日趨完善,但在代表候選人的介紹環(huán)節(jié)上缺乏可操作和明確性的規(guī)定,導(dǎo)致正式代表候選人在贏取選舉結(jié)果的過(guò)程中無(wú)法可依,以及選舉委員會(huì)在組織正式候選人與選民見(jiàn)面環(huán)節(jié)缺乏約束力,候選人的宣傳缺乏主動(dòng)性等問(wèn)題,都實(shí)質(zhì)上嚴(yán)重的侵犯了被選舉權(quán)的普遍性,使得同為正式代表候選人的人無(wú)法在同一平臺(tái)上進(jìn)行博弈,增加了候選人贏取選舉和選民進(jìn)行投票的盲目性,也使得候選人在成為代表的過(guò)程中喪失了普遍性。

三、完善被選舉權(quán)普遍性立法保障之建議

1.理順資格限制條件

對(duì)被選舉權(quán)的必要限制是實(shí)現(xiàn)被選舉權(quán)的必要條件,結(jié)合相關(guān)法律規(guī)范,對(duì)于被選舉權(quán)的限制應(yīng)該嚴(yán)格限制在以下幾個(gè)方面:

(1)年齡條件。對(duì)于代議機(jī)關(guān)代表來(lái)說(shuō),必要的工作經(jīng)驗(yàn)和社會(huì)閱歷是不可或缺的,這些都和年齡有著直接的關(guān)系。

(2)國(guó)籍條件。選舉權(quán)與被選舉權(quán)直接關(guān)系到國(guó)家主權(quán)的行使,大多數(shù)國(guó)家對(duì)代表候選人比對(duì)選民規(guī)定了更為嚴(yán)格的國(guó)籍條件,一般都規(guī)定了候選人必須是本國(guó)公民。

(3)政治條件。我國(guó)選舉法第26條第1款規(guī)定:對(duì)死亡的和依照法律被剝奪政治權(quán)利的人,從選民名單上除名。但《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于縣級(jí)以下人民代表大會(huì)代表直接選舉的若干規(guī)定》第5條又根據(jù)憲法的精神賦予了下列人員的行使選舉的權(quán)利:

a.被判處有期徒刑、拘役、管制而沒(méi)有附加剝奪政治權(quán)利的。

b.被羈押,正在受偵察、起訴、審判,人民檢察院或者人民法院沒(méi)有決定停止行使被選舉權(quán)的。

c.正在取保候?qū)徎蛘弑槐O(jiān)視居住的。

d.正在被勞動(dòng)教養(yǎng)的。

e.正在受拘留處罰的。結(jié)合憲法學(xué)的目的解釋和操作中的實(shí)際情況,這里應(yīng)該只指選舉權(quán)的行使而非包含被選舉權(quán)的行使。除此之外,對(duì)于被選舉權(quán)不能進(jìn)行任何的限制,否則都會(huì)構(gòu)成對(duì)被選舉權(quán)的侵犯。

需要注意的兩個(gè)問(wèn)題是精神病患者和被“雙規(guī)”人員的被選舉權(quán)問(wèn)題。對(duì)于精神病患者而言,不宜象選舉權(quán)的行使那樣,要由選舉委員會(huì)確定其精神狀態(tài),而宜直接對(duì)其予以限制即可,這也是由公權(quán)力的連續(xù)性和公共性所決定的。對(duì)于被“雙規(guī)”人員而言,則處理結(jié)果與前者恰恰相反,既然沒(méi)有被犯罪定論,更沒(méi)有剝奪政治權(quán)利,被“雙規(guī)者”應(yīng)當(dāng)有被選舉權(quán),如果在法院作出判決之前就禁止其參選,這又無(wú)異于有罪推定。

2.完善預(yù)選制度

《選舉法》應(yīng)作出明確規(guī)定:在代表候選人的提名方式上,要減少單位代表候選人,而且堅(jiān)決不能向選區(qū)或選舉單位推薦代表候選人。要充分調(diào)動(dòng)選民提名推薦候選人的積極性,增加選民提名推薦代表候選人的人數(shù),充分尊重選民的權(quán)利和意愿。對(duì)單位與選民提交的代表候選人名單總數(shù)超過(guò)代表候選人最高限額的進(jìn)行預(yù)選,按得票多少確定代表候選人,廢棄“討論、協(xié)商、醞釀”等極易參雜其他因素的方式。應(yīng)在《選舉法》中明文規(guī)定,政黨、團(tuán)體推薦的候選人名額不得超出應(yīng)選代表數(shù)的一定比例,從而擴(kuò)大選民和代表聯(lián)合提名候選人的比例,切實(shí)保障代表的提名權(quán)。對(duì)于代表候選人的提名順序,應(yīng)堅(jiān)持選民提名在先,政黨、團(tuán)體補(bǔ)充在后的原則。在協(xié)商確定正式候選人階段要采用民主公開(kāi)的方法。在選民小組會(huì)上,可采用秘密投票決定正式候選人的取舍,同時(shí)要有選民代表在場(chǎng)監(jiān)督。

3.構(gòu)建競(jìng)選機(jī)制

第一,在《選舉法》第33條增加一款規(guī)定:代表候選人也可以通過(guò)各種方式來(lái)宣傳和介紹自己。只有讓代表候選人向選民或代表介紹自己的情況,表明自己的觀點(diǎn)和態(tài)度,選民才能真正了解代表候選人;公民只有在對(duì)候選人充分了解的基礎(chǔ)上才有可能真正實(shí)現(xiàn)選舉權(quán)并作出理性的選擇。

第二,強(qiáng)調(diào)個(gè)人的主觀能動(dòng)性的同時(shí),選舉組織機(jī)構(gòu)也應(yīng)該通過(guò)各種形式向選民們公開(kāi)候選人的詳細(xì)背景材料,包括候選人的重要經(jīng)歷,政績(jī),道德品質(zhì),政治背景,有無(wú)受到政紀(jì)黨紀(jì)處分或刑事處罰,家庭成員的較詳細(xì)情況和家庭財(cái)產(chǎn)狀況等,以利于選民對(duì)候選人充分了解。選民也可以通過(guò)各種方式了解到候選人所隱瞞的不符合候選人資格的情況,積極向有關(guān)機(jī)構(gòu)舉報(bào)從而啟動(dòng)廣泛的社會(huì)審查機(jī)制,促成選民與競(jìng)選者的互動(dòng)。

第三,建立候選人與選民或代表直接見(jiàn)面制度。在正式候選人產(chǎn)生后,組織候選人同選民見(jiàn)面,由候選人發(fā)表簡(jiǎn)短的演說(shuō),介紹自己的情況,并當(dāng)場(chǎng)回答選民與記者的問(wèn)題?！哆x舉法》則應(yīng)規(guī)范正式代表候選人與選民見(jiàn)面活動(dòng)的程序,對(duì)見(jiàn)面活動(dòng)的地點(diǎn)、形式、程序、會(huì)議主持人職責(zé),以及有關(guān)要求等都要作出明確的規(guī)定。

第四,競(jìng)選宣傳方式應(yīng)多樣化。

第五,建立核查介紹內(nèi)容的真實(shí)性的專業(yè)機(jī)構(gòu),可以考慮將這項(xiàng)工作交給社會(huì)中介組織去完成,或者在現(xiàn)有的選舉機(jī)構(gòu)中另立出專門(mén)的部門(mén),但要增加構(gòu)成的廣泛性,以便對(duì)在介紹中弄虛作假的人員進(jìn)行追究和制裁。(注:本文所涉及的選舉僅指代議機(jī)關(guān)的選舉.故被選舉權(quán)概念和體系的設(shè)置均以此為基礎(chǔ))。

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[5]2003年深圳市區(qū)級(jí)人大選舉的時(shí)候,福田區(qū)的葉原百就是以類似的理由被“醞釀”下去了.參見(jiàn):易穎:“深圳競(jìng)選風(fēng)云”.《南方周末》.2003年5月29日,A2版