中央:“四大” 何所倚

霍侃 王長勇

伴隨著投資計劃的落實與投資規(guī)模的繼續(xù)擴(kuò)大,財政赤字將大幅上升;推動消費內(nèi)需則有賴于民生政策的出臺

《財經(jīng)》記者 霍侃 王長勇

一年一度的全國人大、政協(xié)“兩會”在即,宏觀經(jīng)濟(jì)議題或許從未像現(xiàn)在這樣牽動人心。

公眾期待著在“兩會”上求解諸多關(guān)鍵問題:已經(jīng)出臺的“4萬億”經(jīng)濟(jì)刺激計劃和十大產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃如何落實?它們能否幫助中國經(jīng)濟(jì)渡過難關(guān)?未來還會出臺怎樣的“保增長”政策?“保增長”的同時,能否兼治掣肘中國經(jīng)濟(jì)多年的內(nèi)需與外需、投資與消費失衡痼疾?欠賬較多的民生和社會保障領(lǐng)域,會否借擴(kuò)大內(nèi)需之機(jī),獲得新的突破?

就在全國“兩會”前夕,2月23日召開的中共中央政治局會議,提出了全面實施促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的一攬子計劃,包括“大規(guī)模增加政府投資,大范圍實施調(diào)整振興產(chǎn)業(yè)規(guī)劃,大力推進(jìn)自主創(chuàng)新,大幅度提高社會保障水平”。四個“大”字,凸顯政策力度之強(qiáng)、中央決心之大。

擴(kuò)大消費需求也被擺在了更重要的位置上。中共中央政治局會議稱,“要積極擴(kuò)大國內(nèi)需求特別是消費需求”,增強(qiáng)內(nèi)需對經(jīng)濟(jì)增長的拉動作用。

而對公眾至為關(guān)注的民生領(lǐng)域,中共中央總書記胡錦濤2月23日在中央政治局第十二次集體學(xué)習(xí)中談到,要堅持把改善民生作為保增長的出發(fā)點和落腳點。

這些話題無疑將成為“兩會”的熱點。人們也企盼,“兩會”能讓公眾收獲一些清晰的答案。

投資規(guī)模繼續(xù)擴(kuò)大

去年11月5日,在經(jīng)濟(jì)形勢急劇惡化之際,國務(wù)院出臺了兩年內(nèi)擴(kuò)大投資“4萬億”的經(jīng)濟(jì)刺激計劃。其中,中央財政投資1.18萬億元,去年四季度已落實1000億元。按計劃,2009年中央財政將投資5600億元,而第二批1300億元的投資,從項目到資金也已于牛年春節(jié)前到位。

但投資規(guī)模仍有繼續(xù)擴(kuò)大的可能。國務(wù)院總理溫家寶2月1日接受英國《金融時報》采訪時,針對中國經(jīng)濟(jì)刺激方案規(guī)模是否足夠大、是否要采取進(jìn)一步措施的問題,表示“金融危機(jī)還沒有見底,我們將密切關(guān)注形勢的變化,及時果斷出臺新的措施”。2月23日的中央政治局會議提出的一攬子計劃,也包括“大規(guī)模增加政府投資”。

擴(kuò)大投資的核心,在于資金從哪兒來。對此,中央財政預(yù)算赤字規(guī)模和地方債發(fā)行方案將在“兩會”期間明晰。

財政部財政科學(xué)研究所所長賈康2月14日在“2009中國宏觀經(jīng)濟(jì)預(yù)測春季年會”上表示,財政要繼續(xù)努力實施擴(kuò)張,即將公布的年度財政預(yù)算中,長期建設(shè)國債將大幅增加,年度赤字規(guī)模非常明顯地提高,這是總量上的必要安排。

《財經(jīng)》記者了解到,初步確定2009年中央和地方財政赤字總規(guī)模將為9500億元。其中,為解決地方政府配套資金缺口,將考慮由中央代地方政府發(fā)行約2000億元地方政府債。

這一赤字規(guī)模,較去年12月初中央經(jīng)濟(jì)工作會議確定的5000億元的赤字規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大。而2008年,中央政府預(yù)算赤字僅為1800億元。

赤字規(guī)模擴(kuò)大的背后,是中央財政收入增速下降。去年10月、11月,全國財政收入連續(xù)兩個月同比下降,今年1月,降幅達(dá)17.1%。中央本級財政收入更是連續(xù)四個月下滑。去年12月,中央本級收入僅為756.16億元,同比負(fù)增長15.5%,比10月和11月8.4%的同比降幅擴(kuò)大近1倍。今年1月,中央本級收入同比下降達(dá)28.4%。

在這種情況下,擴(kuò)大赤字規(guī)模來落實經(jīng)濟(jì)刺激計劃所需的投資資金來源,是必然的選擇。

地方政府為中央投資項目提供配套資金也是“囊中羞澀”。據(jù)國家發(fā)改委有關(guān)部門測算,2009年,地方政府須為中央投資項目提供配套資金約6000億元,而地方政府自身僅能夠提供3000億元,缺口近3000億元。

2月27日,十一屆全國人大常委會第七次會議討論了《國務(wù)院關(guān)于安排發(fā)行2009年地方政府債券的報告》,但發(fā)債規(guī)模等尚需全國人大審議決定?！敦斀?jīng)》記者獲悉,地方債總規(guī)模為2000億元。

地方債由中央代地方政府發(fā)行,具體做法是,由財政部以發(fā)行記賬式國債的方式,代理發(fā)行地方政府債,還本付息和支付發(fā)行費也由財政部代辦;但地方政府承擔(dān)還本付息責(zé)任,并及時向財政部上交本息、發(fā)行費等資金,若未按時上交,財政部與地方財政辦理年度結(jié)算時將如數(shù)扣繳。

至于發(fā)行地方債所籌資金的使用方向,方案特別規(guī)定,主要用于公益性建設(shè)項目,不得安排經(jīng)常性支出。

與1998年實施積極財政政策類似,擴(kuò)大投資的資金來源基本是“政府+銀行”模式。從去年11月開始,受宏觀調(diào)控政策的轉(zhuǎn)向和投資規(guī)模擴(kuò)張影響,人民幣新增貸款規(guī)模加速增長。去年12月,人民幣貸款增加7718億元,同比多增7233億元,今年1月更是創(chuàng)下1.62萬億元的歷史紀(jì)錄。

一位國有商業(yè)銀行授信執(zhí)行部負(fù)責(zé)人接受《財經(jīng)》記者采訪時介紹,近兩個月幾大銀行的貸款領(lǐng)域基本是“基礎(chǔ)設(shè)施較多”,如水、電、路、橋等;從區(qū)域上看,貸款主要流向地方財力比較強(qiáng)的地區(qū),“東部較多”。

《財經(jīng)》記者還獲悉,限定于為“4萬億”框架內(nèi)的投資項目提供資本金貸款的《政府特定投資項目中長期貸款管理辦法》,已經(jīng)上報國務(wù)院。

消費重要性上升

去年11月重磅出臺的“4萬億”經(jīng)濟(jì)刺激計劃,仍舊延續(xù)了中國多年來“重投資、輕消費”的發(fā)展模式。識者多認(rèn)為,其結(jié)果,將是在短期內(nèi)拉動經(jīng)濟(jì)增長、防止過度下滑的同時,可能加重結(jié)構(gòu)失衡的隱患,使中國亟待轉(zhuǎn)型的經(jīng)濟(jì)增長模式更加積重難返。

目前,中國的投資與消費失衡已非常明顯。2008年中國的投資率(資本形成占GDP的比重)達(dá)到43%,遠(yuǎn)高于中國過去多年的平均水平38%,也超過日本和韓國的峰值水平40%。而中國的消費率自2001年以來不斷降低,從過去十幾年來59%的平均水平,降至2008年的約50%,且低于其他國家70%左右的平均水平。

不過,仔細(xì)揣摩去年11月5日以來政策的細(xì)微變化,或可看出,決策層對消費需求的重視程度逐漸提高。

“4萬億”經(jīng)濟(jì)刺激計劃中,直接刺激消費的僅有“加快醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育事業(yè)發(fā)展”和“提高城鄉(xiāng)居民收入”兩條。一個月后召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議則提出,要以提高居民收入水平和擴(kuò)大最終消費需求為重點,調(diào)整國民收入分配格局。溫家寶今年2月初接受媒體采訪時說,將在兩年內(nèi)投入4萬億元擴(kuò)大內(nèi)需,特別是消費需求?！皟蓵鼻跋Φ闹醒胝尉謺h,更強(qiáng)調(diào)“要積極擴(kuò)大國內(nèi)需求特別是消費需求”。

擴(kuò)大消費的政策思路可以從兩方面來考慮,一是直接增加居民的可支配收入;二是通過完善社會保障,改變消費者的預(yù)期。后者也是治本之策,因為當(dāng)消費者面臨社保、醫(yī)療、教育諸多后顧之憂時,即使收入增加,也極可能是“捂緊錢袋子”去儲蓄。

在直接增加居民收入方面,中國社會科學(xué)院人口與勞動經(jīng)濟(jì)研究所所長蔡昉建議,應(yīng)該及時評估美國、日本以及國內(nèi)部分省市出臺的直接瞄準(zhǔn)公民個體的刺激消費計劃的效果,借鑒這些政策,豐富刺激經(jīng)濟(jì)的政策手段。

而間接刺激消費的醫(yī)改最終方案,預(yù)計在全國人大會議上審議通過。根據(jù)國務(wù)院1月21日原則通過的方案,2009年-2011年三年內(nèi),各級政府預(yù)計投入8500億元用于五項基本改革。據(jù)《財經(jīng)》記者了解,這部分投入大多是“4萬億”之外的增量資金。

已向公眾征求意見的《社會保險法》致力于建立覆蓋全民、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的社會保障網(wǎng)絡(luò),包括養(yǎng)老金、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險及生育保險。

這項改革對消費的推動作用不可低估。蔡昉估算,僅給城鎮(zhèn)居民中20%的最低收入群體多增加一項社會保障覆蓋,在收入不增長的情況下,就可以增加100億元的直接消費。

關(guān)鍵在穩(wěn)定就業(yè)

中央和地方投資熱潮迭起,或許足以減輕人們對中國經(jīng)濟(jì)增速能否“保八”的擔(dān)憂。但是,真正的挑戰(zhàn)來自就業(yè)。

近日,人力資源和社會保障部部長尹蔚民表示,2009年城鎮(zhèn)需要就業(yè)的總?cè)藬?shù)達(dá)2400萬人,其中,新增高校畢業(yè)生約為611萬人。另據(jù)該部調(diào)研數(shù)據(jù),作為受經(jīng)濟(jì)形勢影響最大的群體,近期約有2000萬農(nóng)民工尚未就業(yè)。

8%在很大程度上成為中國GDP增長不能突破的底線,主因在于更差的經(jīng)濟(jì)形勢將引起過高的失業(yè)。但高增長必然帶來高就業(yè)嗎?經(jīng)濟(jì)刺激方案以投資為核心,又能在多大程度上拉動就業(yè)?

《財經(jīng)》首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家沈明高認(rèn)為,由于利率管制和偏低的資金成本,大規(guī)模的投資往往替代了就業(yè),而不是創(chuàng)造就業(yè)。數(shù)據(jù)分析表明,城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資增速與城鎮(zhèn)就業(yè)增速基本上呈負(fù)相關(guān)關(guān)系。

蔡昉的研究發(fā)現(xiàn),中國的GDP和就業(yè)增長之間的關(guān)聯(lián)性并不強(qiáng),“GDP高的時候就業(yè)增長,GDP低的時候就業(yè)也增長”。原因在于,當(dāng)GDP下滑時,非正規(guī)部門的就業(yè)增長更快,彌補(bǔ)了正規(guī)部門就業(yè)增長的下降,所以,應(yīng)充分利用非正規(guī)市場就業(yè)的靈活性。

同時,蔡昉也認(rèn)為,基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的投資對緩解就業(yè)壓力的效果往往并不明顯;刺激消費和擴(kuò)大就業(yè),需要地方政府和民間投資進(jìn)行配套。此外,經(jīng)濟(jì)刺激政策還需關(guān)注就業(yè)崗位的主要創(chuàng)造者——中小企業(yè)。

“下一個階段的政策操作,要把財政增加就業(yè)放在大局上考慮?！辟Z康建議,要通過政府投資拉動民間投資,同時要進(jìn)一步增加消費,確保基本民生和改進(jìn)民生,綜合形成促進(jìn)就業(yè)的配套政策。

從產(chǎn)業(yè)發(fā)展角度考慮,沈明高建議,政府應(yīng)進(jìn)一步開放服務(wù)業(yè)市場,這既是未來消費的新增長點,也是解決就業(yè)問題的必然途徑?！?/p>