公開選拔制度“常態(tài)化”與干部任用制度的科學(xué)發(fā)展

吳瓊?cè)A

摘 要:改革開放以來,我國公開選拔制度取得長足發(fā)展,但仍未成為一種穩(wěn)定、常態(tài)的干部任用機(jī)制。公選制度的科學(xué)價值在于能夠優(yōu)化干部任用權(quán)力資源配置,構(gòu)建開放的干部任用系統(tǒng),營造公開公正的干部職務(wù)晉升環(huán)境。公選制度非常態(tài)化,對干部晉升心態(tài)、干部內(nèi)部關(guān)系、公選干部后續(xù)成長等會造成負(fù)面影響,阻礙了制度優(yōu)越性的發(fā)揮。穩(wěn)定公選頻次、擴(kuò)大公選崗位數(shù)、建立對公選干部特別考核與跟蹤培養(yǎng)機(jī)制,是將公選制度常態(tài)化,促進(jìn)我國干部任用制度科學(xué)發(fā)展的有效途徑。

關(guān)鍵詞: 公開選拔;常態(tài)化;干部任用制度;科學(xué)發(fā)展

中圖分類號:D630.3 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A 文章編號:1002-7408(2009)09-0053-03

改革開放以來,歷時近三十年的探索,我國公開選拔制度取得了長足發(fā)展,一批批優(yōu)秀干部通過公選脫穎而出。但由于公選制度至今還未成為一種穩(wěn)定、常態(tài)的干部任用機(jī)制,導(dǎo)致公選干部被一般委任干部“異類化”,影響了公選干部后續(xù)成長,也對干部晉升心態(tài)產(chǎn)生了負(fù)面影響。深刻認(rèn)識公開選拔制度的科學(xué)價值,深入研究解決公開選拔制度“常態(tài)化”問題,確保未來公選工作能夠持續(xù)健康開展,這對我國干部任用制度的科學(xué)發(fā)展有著重要的現(xiàn)實意義。

一、公開選拔制度的科學(xué)價值

(一)公開選拔制度增強(qiáng)了干部任用的民主性

從西方國家經(jīng)驗來看,“用人權(quán)”作為一種重要的政治權(quán)力,絕不能過度集中于行政首腦等少數(shù)人,必須給“用人權(quán)”設(shè)置權(quán)力邊界,以確保權(quán)力使用的民主性。在西方公務(wù)員制度誕生之初的政黨分贓時代,行政首腦有權(quán)任命政府機(jī)關(guān)中的所有職位。為阻礙政治腐敗向政府系統(tǒng)滲透,西方國家多以嚴(yán)格的公務(wù)員制度來合理劃定行政首腦用人權(quán)的邊界。對機(jī)關(guān)首長的用人權(quán)一方面給予基本保證,另一方面通過設(shè)置程序、設(shè)置晉升咨詢委員會、運(yùn)用測評技術(shù)(考試測評、面試測評、運(yùn)用現(xiàn)代測評工具測評)等普遍做法來加以適當(dāng)制約。機(jī)關(guān)首長雖然有用人的決策權(quán),但晉升人選及其排序的具體執(zhí)行權(quán),基本賦予了類似晉升委員會等機(jī)構(gòu)。此種制度設(shè)計,用人權(quán)的邊界被基本框定,有益于“用人”的民主化發(fā)展趨向。

在我國,以組織考察、黨委決定任命為基本程序的傳統(tǒng)委任制下,用人權(quán)高度集中于“少數(shù)人”或“一把手”,即便委任制改革后增加了民主推薦環(huán)節(jié),仍未根本上改變干部任用問題上用人權(quán)壟斷的局面。壟斷化的用人權(quán)力,權(quán)力邊界模糊,權(quán)力使用的主觀色彩濃厚,容易滋生用人上的不正之風(fēng)?，F(xiàn)實中廣受社會詬病的“跑官”、“買官”現(xiàn)象就是最好的例證。以公開申報、公開考試、組織考察、組織決定任用為基本程序的公開選拔制度,將原集中于少數(shù)人的用人權(quán)框定在有限的范圍內(nèi)。它通過設(shè)置嚴(yán)格的程序,運(yùn)用考試選拔方式確定晉升候選對象等方法,弱化“少數(shù)人”對提名、考察、決定的絕對控制,用人權(quán)的高度壟斷被打破,干部任用這一重要權(quán)力資源的配置得到了合理調(diào)整,干部選用這一原先帶有極強(qiáng)神秘色彩的工作,也一定程度進(jìn)入全社會視野。選拔范圍擴(kuò)大了,選拔標(biāo)準(zhǔn)客觀了,選拔程序公開了,“少數(shù)人”主觀意志的發(fā)揮空間受到限制,“少數(shù)人”用“少數(shù)人”的局面自然得到改變。顯然,公開選拔制度分解了過度集中的用人權(quán),加大了用人權(quán)力使用的民主性,優(yōu)化了用人權(quán)力資源的配置。

(二)公開選拔制度構(gòu)建了開放的干部任用系統(tǒng)

1. 企業(yè)經(jīng)驗的借鑒:企業(yè)往往以公開招聘的用人制度來保證人力資源管理系統(tǒng)的開放性。企業(yè)的用人經(jīng)驗顯示,從更廣泛的外部選拔人才,不僅能夠拓寬用人視野,打開用人空間,還能夠激活內(nèi)部環(huán)境,促進(jìn)人力資源良性積累。企業(yè)用人往往先對特定職位進(jìn)行科學(xué)分析,以準(zhǔn)確把握特定職位需要的人才標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ),面向社會公開招聘,實現(xiàn)人才在職位上的最優(yōu)配置?？v觀各個成功企業(yè)的發(fā)展歷程,無不是一個廣泛招賢納士的過程。外部人才的引進(jìn)為企業(yè)發(fā)展注入新鮮血液,帶來了持續(xù)的生機(jī)和活力,這種開放的人力資源管理系統(tǒng)更有利于打造高素質(zhì)的人才隊伍,促進(jìn)企業(yè)人力資源的良性積累。顯然,豐厚的人才資源往往以廣泛的人才空間作保障,只有保持開放的用人系統(tǒng),才能保證廣泛的人才空間。

2.公開選拔制度為我國傳統(tǒng)的干部任用系統(tǒng)注入新信息和新能量,使之不斷開放,煥發(fā)活力。傳統(tǒng)委任制的用人范圍往往局限于特定區(qū)域,甚至特定單位或特定部門。在此背景下,干部任用中拉幫結(jié)派、任人唯親的現(xiàn)象難免發(fā)生。長此以往,干部任用近親繁殖,缺乏必要的外部力量流入,勢必形成一個僵化、封閉的干部任用系統(tǒng)。公開選拔制度打破用人的地域框框,通過確定特定崗位需求,把握崗位人才標(biāo)準(zhǔn),沖破傳統(tǒng)委任制用人的樊籠,“不拘一地”選人才。調(diào)研顯示,不論干部代表還是群眾代表,都一致反映大多數(shù)公選干部德才兼?zhèn)?、素質(zhì)較高。調(diào)研還發(fā)現(xiàn),公選制度調(diào)動了大部分干部重學(xué)習(xí)、重實踐能力提升的熱情。公選干部的新思想、新觀念、新作風(fēng)也一定程度影響了其他干部,改變了任職單位的工作面貌。顯然,公開選拔制度有效吸引了外部人才力量,促進(jìn)了外部交流,激活了內(nèi)部環(huán)境,將外界的新信息和新能量帶入舊系統(tǒng),推動了干部任用系統(tǒng)不斷走向開放,持續(xù)迸發(fā)活力。

(三)公開選拔制度營造了公開、公正的干部職務(wù)晉升競爭環(huán)境

1. 公共選擇理論的啟示: 干部職務(wù)晉升的動機(jī)存在一定的個人利益因素,必須用科學(xué)的制度設(shè)計有效避免競爭利益驅(qū)動下腐敗的發(fā)生。公共選擇理論警醒我們,假定干部職務(wù)晉升的動機(jī)完全是出于公益考慮是不現(xiàn)實的,只有正視干部的個體“經(jīng)濟(jì)人”本質(zhì),才能理性設(shè)計干部任用制度。以公共選擇理論看待干部任用工作,首先要正視的就是“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)問題。即,必須認(rèn)識到干部也是“經(jīng)濟(jì)人”,也會追求個人利益的最大化,假定干部職務(wù)晉升的動機(jī)完全出于公益考慮則是不現(xiàn)實的。干部的職位具有復(fù)雜的利益性,一方面,它是干部為社會謀求公益的手段,另一方面,它又是干部尋求個人私益(最直接的是工資收益)的方式。站在私益角度,職務(wù)晉升顯然是干部實現(xiàn)個人利益最大化的有效途徑。既然干部職務(wù)晉升不可避免地會蘊(yùn)含一定的個人利益動機(jī),干部的個人利益實現(xiàn)又往往與公職密切相連,那么,不通過科學(xué)的制度設(shè)計建立公開、公正的良性競爭環(huán)境,就難以避免職務(wù)晉升過程中利益驅(qū)動導(dǎo)致的腐敗。

2.公開選拔制度以公開、公正為原則設(shè)計各環(huán)節(jié),促進(jìn)干部職務(wù)晉升的良性競爭,確保了干部任用的民主、科學(xué)方向。傳統(tǒng)委任制的用人范圍往往比較小,職務(wù)晉升中雖然也存在一定的人員競爭,但這種競爭一般是隱性的、不公開的,容易引發(fā)一些非正常的競爭手段?，F(xiàn)實中一些打“關(guān)系牌”甚至“金錢牌”謀求職務(wù)晉升的情況,不僅破壞了競爭結(jié)果的公正性,造成惡劣的社會影響,還腐化了官員隊伍,使干部任用工作偏離了正確方向。公開選拔制度以合理的機(jī)制引導(dǎo)合理的利益追求。它通過擴(kuò)大公選范圍、公開公選程序,以公開考試、擇優(yōu)選用的方式為干部職務(wù)晉升引入積極的競爭因素。調(diào)研發(fā)現(xiàn),參加了公選的干部一致認(rèn)為,較之同領(lǐng)導(dǎo)搞好關(guān)系,加強(qiáng)學(xué)習(xí)和提升實踐工作能力對通過公選顯得更為重要?，F(xiàn)實中,公開選拔多以群眾公推作為申報條件之一;申報后,通過以檢測能力為主的公開客觀的筆試、面試,才能進(jìn)入組織考察環(huán)節(jié);決定任用后,還會對公選干部設(shè)定試用期,以確保選拔結(jié)果的最終正確性。接受調(diào)查的干部群眾也普遍反映公開選拔最大的特點(diǎn)就是群眾公推、組織公選。顯然,公開選拔制度使職務(wù)晉升在較大范圍內(nèi)公開競爭,防止了“暗箱操作”,利于確保競爭結(jié)果的公正性。同時,公開選拔制度通過“群眾公推”把民意設(shè)為職務(wù)晉升的第一道門檻,并用“組織公選”的方式增強(qiáng)選拔干部的客觀透明度,最終確保了干部任用的民主、科學(xué)方向。

二、公開選拔制度“非常態(tài)化”是當(dāng)前我國干部任用制度改革亟待解決的關(guān)鍵問題

公開選拔制度雖有著上述種種優(yōu)越性,但如果其實施不能常態(tài)化,只是風(fēng)潮性的一時之舉,就難免畸形發(fā)展,甚至可能淪為“政治秀”。事實上,公開選拔制度目前最大的問題就是“非常態(tài)化”問題,這不僅使公開選拔制度的優(yōu)越性不能得到全面發(fā)揮,還對干部晉升心態(tài)、干部內(nèi)部關(guān)系、公選干部后續(xù)成長造成了一定負(fù)面影響。公開選拔制度“非常態(tài)化”,成為當(dāng)前我國干部任用制度改革亟待解決的關(guān)鍵問題。

(一)公開選拔制度“非常態(tài)化”對干部晉升心態(tài)的負(fù)面影響

公開選拔實施至今,雖然引起了社會的廣泛關(guān)注和良好反響,但冷靜分析就不難發(fā)現(xiàn),公選的職位多是副職且非重要崗位,公選的崗位職務(wù)層次大多較低。另外,不論是公選干部占擬提拔干部的比例,還是公選任用干部的時間間隔,都比較隨意,未呈現(xiàn)穩(wěn)定的規(guī)律性,讓人很難對公選做出一個長期穩(wěn)定的準(zhǔn)確判斷和預(yù)期。造成這一結(jié)果的主要原因就是公開選拔制度還未常態(tài)化,具體表現(xiàn)為:哪些崗位可以公選、公選的比例、公選的頻次、都未有明確規(guī)定。事實上,全國各地開展公開選拔的頻次、選拔不同職務(wù)層次干部的比例等一直存在較大差異。這說明,公開選拔制度雖然已得到法律確認(rèn),但由于缺乏配套的具體操作性規(guī)定,實施中存在較大的主觀隨意性。

公開選拔制度實施中反映出的上述“非常態(tài)化”問題,無疑為廣大干部顯示了這樣一個基本事實:“公選” 不如“委任”穩(wěn)定可靠,哪些崗位公選、何時公選都說不準(zhǔn),依賴公選晉升只能等機(jī)遇、碰運(yùn)氣,一旦錯過黃金年齡,還可能落個“等白少年頭、空悲切”的結(jié)局。總之,由于不能把公選當(dāng)作常規(guī)、穩(wěn)定的晉升通道,一些干部的晉升心態(tài)產(chǎn)生扭曲,類似“等公選不如找上級,加強(qiáng)學(xué)習(xí)不如常走關(guān)系”的想法應(yīng)運(yùn)而生。當(dāng)擅長跑官要官的干部忙于此類活動,不諳此道的干部又因不能太多寄望于公選晉升而心灰意冷的時候,干部的工作熱情、工作效能便可想而知。

(二)公開選拔制度“非常態(tài)化”對干部內(nèi)部關(guān)系的負(fù)面影響

公開選拔的干部在同期提拔干部中比例較低,是公開選拔制度“非常態(tài)化”的具體表現(xiàn)之一。調(diào)研顯示,公選工作雖然已歷時多年,但公選干部相對于委任干部,其在同期提拔干部中所占的比例仍然很小。例如,2000年至2006年陜西省提拔的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部中,鄉(xiāng)科級公選干部占同期提拔干部總數(shù)的8.8% ,縣處級公選干部占同期提拔干部總數(shù)的7.3%,廳級公選干部占同期提拔干部總數(shù)的比例則更低。上述數(shù)據(jù)顯示了這樣一個基本事實:同期提拔的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部中,公選干部的人數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于一般委任干部,比例非常不協(xié)調(diào)。公選干部與委任干部之間存在的這種比例差,使得公選干部在干部隊伍中成為“少數(shù)民族”。在復(fù)雜的干部環(huán)境中,一些公選干部被“另類”化看待。某些公選干部被特別稱作“考官”或“考上來的”,多少含有“非主流”之貶義。委任干部與公選干部在產(chǎn)生途徑上不同,彼此的心理認(rèn)同度本來不高,二者比例懸殊,更易引發(fā)“強(qiáng)勢”的委任干部對“弱勢”的公選干部的集體排斥和孤立。顯然,這樣的環(huán)境不利于公選干部融入整個干部隊伍,加大了干部間的“內(nèi)耗”。不僅貽誤工作,阻礙干部內(nèi)部關(guān)系的良性發(fā)展,還不利于干部隊伍的“領(lǐng)導(dǎo)班子”建設(shè)。

(三)公開選拔制度“非常態(tài)化”對公選干部后續(xù)成長的負(fù)面影響

公開選拔制度的“非常態(tài)化”,不僅表現(xiàn)為公選頻次不規(guī)律、公選干部比例過小,還表現(xiàn)為未建立起針對公選干部的后續(xù)管理與跟蹤培養(yǎng)機(jī)制。調(diào)研發(fā)現(xiàn),公選工作更多集中在公選階段,公選結(jié)束后,對公選干部的“特別關(guān)注”也就基本結(jié)束,既沒有針對公選干部的特別考核管理,也沒有針對公選干部的持續(xù)跟蹤培養(yǎng)。調(diào)研顯示,公選干部多歷經(jīng)由“熱”到“冷”的過程,即:上任報道宣傳“熱”,任后管理培養(yǎng)“冷”。由于缺乏任后的特別管理和跟蹤培養(yǎng),不少公選干部在公選崗位從“年輕”干部變成“年老”干部,鮮有培訓(xùn)培養(yǎng)和職務(wù)調(diào)整,逐漸由上任之初“一腔熱血”的狀態(tài)演變?yōu)槿魏蠖嗄?“心灰意冷”的境況。毫無疑問,公選工作的價值不應(yīng)僅僅體現(xiàn)在“選”人上。選人是為了用人,只有加強(qiáng)對公選干部的特別考核管理,在實踐中進(jìn)一步甄別人才,加大對優(yōu)秀人才針對性跟蹤培養(yǎng)的力度,才能真正“用”好這些千挑萬選出來的人才,最大限度發(fā)揮公選工作的效能。

三、促進(jìn)公開選拔制度常態(tài)化、實現(xiàn)干部任用制度科學(xué)發(fā)展的對策建議

公開選拔制度作為我國干部任用的一項新制度,它為我國官員政治走向民主、科學(xué)開啟了先河。公開選拔制度推行以來,雖然取得了矚目成績,但如果不深入解決公開選拔制度非常態(tài)化問題,不僅公開選拔制度內(nèi)在優(yōu)越性難以得到全面發(fā)揮,還會滋生一些新的問題。因此,當(dāng)前應(yīng)切實以完善公開選拔制度為目標(biāo),采取措施促進(jìn)公開選拔制度常態(tài)化,最終實現(xiàn)我國干部任用制度的科學(xué)發(fā)展。

(一) 穩(wěn)定公選頻次,使公選成為常規(guī)的晉升通道

穩(wěn)定公選頻次,使公選成為常規(guī)的晉升通道,是將公選制度引入常態(tài)化的首要之舉。公選頻次不規(guī)律,主要原因是我國缺乏定期公選的規(guī)定。顯然,把定期公選寫入剛性規(guī)定,將公選列入干部任用工作的常規(guī)計劃,可以有效避免公選成為某屆黨委政府在干部任用上的突發(fā)式舉措。定期開展公選,廣大干部、社會就會視公選為一種正常、可預(yù)期的職務(wù)晉升方式,公選也就會與委任一樣,成為一種常規(guī)的晉升通道。如此一來,公選制度就能為更多希望晉升的干部提供更為廣泛的公開競爭機(jī)會,勢必有力激勵廣大干部致力于加強(qiáng)學(xué)習(xí)、努力工作,積極提高自身業(yè)務(wù)能力與綜合素質(zhì),以應(yīng)對公選的挑戰(zhàn)。筆者認(rèn)為,規(guī)定一屆黨委政府在任期內(nèi)應(yīng)組織兩次公開選拔,兩次公開選拔至少間隔一年,能夠?qū)崿F(xiàn)公選工作與各屆黨委政府任期內(nèi)工作目標(biāo)的有效結(jié)合。

(二)擴(kuò)大公選崗位數(shù),使公選干部與委任干部比例協(xié)調(diào)

擴(kuò)大公選崗位數(shù),使公選干部與委任干部比例協(xié)調(diào),是將公選制度引入常態(tài)化的關(guān)鍵舉措。公選干部占同期提拔干部較低比例,主要原因是一些用人權(quán)力的掌有者對適用公選的崗位存在較多顧慮,尤其不愿把一些“關(guān)鍵”崗位拿出來公選。在公選制度探索之初,這種顧慮和相應(yīng)的保守做法是必要的。畢竟,公選工作的相關(guān)技術(shù)性操作還不盡成熟,公選結(jié)果的效能還有待檢驗,不宜將一些特別重要的崗位拿出公選,以免造成不必要的用人風(fēng)險。如今,隨著公選工作相關(guān)程序的完善發(fā)展,公選效果日漸受到人們肯定,大多數(shù)干部代表和群眾代表認(rèn)為公選干部德才兼?zhèn)?、素質(zhì)較高?；诖?加大公選的力度,積極擴(kuò)大公選崗位數(shù),至少保證公選干部與同期提拔的委任干部之間比例協(xié)調(diào),就成為不容忽視的問題。公選干部與委任干部比例協(xié)調(diào),能夠避免發(fā)生委任干部對公選干部“孤立”、“排斥”的現(xiàn)象,促進(jìn)公選干部與委任干部之間的良性互動。

(三) 建立對公選干部的特別考核與跟蹤培養(yǎng)機(jī)制,使公選干部的后續(xù)成長健康有序

建立對公選干部的特別考核與跟蹤培養(yǎng)機(jī)制,使公選干部的后續(xù)成長健康有序,這是將公選制度引入常態(tài)化的突破性舉措。長期以來,人們對公選的關(guān)注更多集中在“選”的階段,如何公平公正地“選對人”被看作是公選工作的核心。殊不知,如果只重“選”而不重“管”,選好而不能用好,不僅不能發(fā)揮一次公選的最大效能,還會影響其他干部繼續(xù)參加公選的熱情,最終阻礙公選制度的健康發(fā)展。眾所周知,公選干部與委任干部在產(chǎn)生途徑上不同,面對的工作環(huán)境有較大差異。如果把公選干部與委任干部的工作環(huán)境進(jìn)行比較,就會發(fā)現(xiàn)后者一方面在人際上更具優(yōu)勢,另一方面大多數(shù)是就地提拔,對工作情況比較熟悉。相反,很多公選干部不僅要面對委任干部的“排異”壓力,還要克服開展工作時“人生地不熟”的困難。不同工作環(huán)境下,要取得相同水平的工作實績,公選干部面臨的挑戰(zhàn)要遠(yuǎn)大于委任干部。換個角度來說,同等實績下,公選干部的工作能力應(yīng)比委任干部更勝一籌。因此,當(dāng)前對委任干部與公選干部采用相同的考核與培養(yǎng)體制,不利于我們發(fā)現(xiàn)和啟用更優(yōu)秀的人才。要深入解決公選制度非常態(tài)化問題,必須突破現(xiàn)行的公選干部管理體制,將公選機(jī)構(gòu)的公選工作延伸至公選干部任職后,建立對公選干部的特別考核管理與跟蹤培養(yǎng)機(jī)制。一方面,加強(qiáng)對公選干部任職情況的經(jīng)常性跟蹤考察,另一方面,針對性地將公選干部與同期提拔的委任干部的工作業(yè)績進(jìn)行綜合比較,形成對公選干部任職能力的科學(xué)評價體系。無疑,這樣不僅能夠保障公選干部健康成長,促進(jìn)公選制度常態(tài)化發(fā)展,還將對現(xiàn)行干部管理體制形成沖擊,引發(fā)干部在業(yè)績上良性競爭,最終推動我國干部任用制度的科學(xué)發(fā)展。

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[責(zé)任編輯:閆生金]