基于城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化的行政體制改革

姚　莉

摘 要:要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化,就必須對我國的行政管理體制進(jìn)行改革。這是因?yàn)槌鞘姓c農(nóng)村政府在行政層級、職責(zé)分工、財政負(fù)擔(dān)、機(jī)構(gòu)體系和管理制度上存在的差異,成為實(shí)現(xiàn)一體化的主要體制性障礙。同時我國行政區(qū)劃、農(nóng)村稅費(fèi)、公共服務(wù)機(jī)構(gòu)和戶籍制度等改革的現(xiàn)狀是建立以城市政府為主的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務(wù)體制的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)和依據(jù)。改革的主要建議包括明確城市政府與農(nóng)村政府的職責(zé),公共財政從重視城市發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)槌青l(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展,統(tǒng)一城鄉(xiāng)公共服務(wù)機(jī)構(gòu)等。

關(guān)鍵詞:城鄉(xiāng)一體化;公共服務(wù);行政體制;改革

中圖分類號:D630 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A 文章編號:1002-7408(2009)09-0028-03

城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化是城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化的重要內(nèi)容,它是指政府能夠按照公平的標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一提供城市與農(nóng)村的義務(wù)教育、社會保障、科教文衛(wèi)、環(huán)境保護(hù)等基本公共服務(wù),最終使城市居民與農(nóng)村農(nóng)民均等化地享有這些服務(wù)。要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化,就必須對我國的行政管理體制進(jìn)行改革。

一、國內(nèi)已有研究評述

我國關(guān)于城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化的研究主要集中在宏觀和中觀兩個層面。宏觀層面的研究,主要是將城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化直接納入到宏觀的城鄉(xiāng)一體化或城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的研究體系中,將公共服務(wù)的城鄉(xiāng)一體化與工業(yè)一體化、城鄉(xiāng)建設(shè)一體化等并行研究。如羅雅麗、李同生認(rèn)為城鄉(xiāng)一體化的內(nèi)容包括城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素市場、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城鄉(xiāng)空間、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境資源開發(fā)保護(hù)、教育及社會保障的一體化,并研究了制度因素在實(shí)現(xiàn)上述一體化中的制約與創(chuàng)新(2005)[1];郭建軍則從中央和北京、浙江等地方城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的公共政策出發(fā),深入剖析了目前在國家投入、居民消費(fèi)等經(jīng)濟(jì)方面和社會保障體系、就業(yè)政策等政治方面以及教育投入、農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)等文化方面存在的城鄉(xiāng)差異,并提出建立以縣級為基礎(chǔ)的城鄉(xiāng)一體化行政管理體系(2007)[2]。中觀層面主要是就社會保障、基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等某一領(lǐng)域的城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化進(jìn)行研究。在上述研究中涉及到政府管理體制的內(nèi)容則較為零散,多集中于一體化進(jìn)程中基層政府的角色,如喬艷潔利用智豬博弈的模型分析了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化過程中扮演的角色,并提出鄉(xiāng)鎮(zhèn)合作是實(shí)現(xiàn)一體化的可選路徑(2007)[3]。此外,在研究方法上,由于城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化在我國是新生事物,在理論上處于探索階段,在實(shí)踐上處于試點(diǎn)階段,所以個案研究和實(shí)證研究成為主要采用的研究方法,并形成了具有特色的“模式”研究?？梢?我國城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化研究還處于起步階段,尚未形成初步的理論體系,對行政管理體制在一體化過程中作用和改革的研究也存在不足。因此,本文從層級劃分、職責(zé)分工等行政體制的具體內(nèi)容入手,分析它們在城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給中所起到的作用,探討為實(shí)現(xiàn)一體化,建立以城市政府為主的公共服務(wù)供給體制的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)和主要內(nèi)容。

二、改革的體制性障礙

城鄉(xiāng)公共服務(wù)行政體制的差異是制約它們實(shí)現(xiàn)一體化的主要因素,具體表現(xiàn)在五個方面:

1.政府層級決定的權(quán)力大小不同。我國一般地方政府的層級分為省、市、縣、鄉(xiāng)四級,城市政府在各個級別上都存在,包括直轄市政府、副省級城市政府、地級市政府、地級市管理縣和縣級市政府、縣級市政府和區(qū)政府,這些政府內(nèi)部都存在著共同管理城市和農(nóng)村公共事務(wù)的狀況,但應(yīng)用不同的區(qū)劃級別標(biāo)準(zhǔn),一般而言,管理城市事務(wù)政府的行政級別要高于管理農(nóng)村的,如我國普遍存在的市管縣管理體制,即使是在城市行政區(qū)域內(nèi)也被劃分為城區(qū)、郊區(qū)和開發(fā)區(qū),應(yīng)用不同的管理政策。在此行政區(qū)劃基礎(chǔ)上形成了城鄉(xiāng)公共服務(wù)的不同行政權(quán)力體制,即城市政府與農(nóng)村政府在權(quán)力上存在著領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系,大部分公共服務(wù)的供給偏向了城市,農(nóng)村處于弱勢。

2.職責(zé)分工的行政性分割和體制性差異。我國行政管理體制在具體的職責(zé)劃分上實(shí)行的是屬地管理和歸口管理的體制,即強(qiáng)調(diào)職責(zé)分工的上下對口和一一對應(yīng),這不僅導(dǎo)致了上下級職責(zé)不清,而且由于上級政府對下級政府具有公共服務(wù)配置的決定權(quán)力,處于較低層級的農(nóng)村政府承擔(dān)了大部分的公共服務(wù)職責(zé),同時這些職責(zé)還被進(jìn)行了行政性分割,本應(yīng)統(tǒng)一供給的公共服務(wù),被城鄉(xiāng)分別提供,城鄉(xiāng)各自為政、互不干涉,形成了職責(zé)分工的體制性差別,如目前大多城市遇到的外來務(wù)工人員子女的義務(wù)教育問題就是一個典型的例證。

3.財權(quán)事權(quán)配置的錯位。我國實(shí)行的分稅制財政管理體制基本劃分了中央與地方政府(主要是省級政府)之間的財政職權(quán),省及省以下各級政府比照這種方式,形成了地方政府之間包括市與縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職權(quán)的基本配置。但它僅劃分了財政收入,沒有明確界定支出,因此,該體制運(yùn)作的結(jié)果就是財權(quán)上移而事權(quán)被下放,財權(quán)事權(quán)不匹配,公共服務(wù)的財政投入偏向市級政府所在的城市,縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的農(nóng)村存在較大的缺口,而事權(quán)又被下放至縣鄉(xiāng),農(nóng)村比城市具有更大的財政負(fù)擔(dān)。

4.服務(wù)機(jī)構(gòu)的全方位差異。機(jī)構(gòu)設(shè)置是以它所承擔(dān)的職責(zé)為依據(jù)的,我國城鄉(xiāng)公共服務(wù)職責(zé)的行政性分割,使得承擔(dān)同一職責(zé)的機(jī)構(gòu)也被一分為二,即在同一級政府內(nèi)部,分別設(shè)有城市和農(nóng)村兩個公共服務(wù)組織系統(tǒng)。而且農(nóng)村的公共服務(wù)機(jī)構(gòu)與城市的相比,組織化水平低,不健全,專職人員數(shù)量有限且不穩(wěn)定,特別是在一些農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)沒有得到維系、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)沒有得到發(fā)展的地方,它們的農(nóng)村公共服務(wù)機(jī)構(gòu),包括醫(yī)療衛(wèi)生、義務(wù)教育、文化和廣播事業(yè)等等基本消亡,大部分變成了個人付費(fèi)項(xiàng)目。[4]

5.二元制度導(dǎo)致的權(quán)利隔離。我國城鄉(xiāng)分割的二元制度是由以戶籍制度為基礎(chǔ)的城鄉(xiāng)分治政策造成的。我國的戶籍制度“除了對國民身份作了不公正的等級界定,某種程度上甚至成為有關(guān)職業(yè)、地域和身份性歧視的制度性基礎(chǔ)”,是“以戶口登記和管理為基礎(chǔ)而建立起來的一套社會管理制度,包括常規(guī)人口登記和上報制度......以及與戶口相關(guān)的就業(yè)、教育、保障和遷徙等方面的社會經(jīng)濟(jì)管理制度”。[5]我國戶籍制度除了管理人口外,還劃分了鄉(xiāng)村人和城市人,并因而享受不同的公共服務(wù)權(quán)利。

三、改革的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)與依據(jù)

上述體制性障礙的實(shí)質(zhì)是,城市與農(nóng)村政府公共服務(wù)供給的職責(zé)權(quán)限不一致。因此,有必要進(jìn)行合理的改革,建立以城市政府為主的公共服務(wù)體制,逐步改變政府間這種權(quán)責(zé)倒置的狀況,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化。這樣改革的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)和主要依據(jù)是:

1.城市化進(jìn)程的加速和以城市行政區(qū)為主的行政區(qū)劃改革需要城市發(fā)揮主要作用。首先,從現(xiàn)階段看,隨著城市化進(jìn)程的加速,我國主要進(jìn)行了以城市行政區(qū)劃變更為主的改革,主要包括撤縣設(shè)(縣級)市和縣、市升格或地區(qū)改(地級),地級市和縣級市在縣市總數(shù)中增加較快,據(jù)統(tǒng)計(jì)從1986 到2006年的20年,我國城市總數(shù)由353個,增加到656個。其中,地級市由166增加到283個,縣級市由184增加到369個,增加了1倍。[6]其次,從中長期看,我國將按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求,堅(jiān)持大中城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的方針,適當(dāng)調(diào)整行政區(qū)劃,僅按人口規(guī)模劃分大中小城市和小城鎮(zhèn)。這樣改革的結(jié)果是,地方政府的四級管理體制將有可能變成省——市、縣——鄉(xiāng)(鎮(zhèn))三級或省——市、縣兩級(鄉(xiāng)鎮(zhèn)為上級政府的派出機(jī)構(gòu))。城市與農(nóng)村之間領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力關(guān)系將變成同級同治。因此,無論從現(xiàn)階段還是從中長期來看,城市的快速發(fā)展及地位變化,使其在經(jīng)濟(jì)社會統(tǒng)籌發(fā)展過程中更加被重視,城市政府也應(yīng)在公共服務(wù)城鄉(xiāng)一體化過程中起到應(yīng)有的作用。

2.公共服務(wù)的屬性決定了其職責(zé)應(yīng)該由較高級別的政府承擔(dān)。公共服務(wù)的供給職責(zé)在各級政府間的劃分應(yīng)與它的受益范圍有關(guān),拉本德拉·賈指出:“決定應(yīng)由哪一級政府提供公共產(chǎn)品的一個重要因素是這種公共品給未在其轄區(qū)地界內(nèi)居住的居民能夠帶來多大的利益。該利益越高。由更高級別的政府統(tǒng)一提供該公共品的主張就越有說服力?！盵7]因此,公共服務(wù)應(yīng)打破體制上的行政性分割,由高級別政府承擔(dān)。從現(xiàn)實(shí)改革來看,主要的公共服務(wù)職責(zé)也有上移的趨勢,高層級的政府特別是城市政府承擔(dān)了更多的公共服務(wù)職責(zé)。如杭州從2006年春季開始,就在全國率先實(shí)行城鄉(xiāng)義務(wù)教育免雜費(fèi),并在2007年將范圍擴(kuò)大至市區(qū)農(nóng)村學(xué)校義務(wù)教育階段的學(xué)生,將免費(fèi)對象涵蓋了義務(wù)教育階段所有學(xué)生,包括外來務(wù)工創(chuàng)業(yè)人員的子女。但由于各級政府間職責(zé)劃分不清的狀況基本沒有改變,大部分職責(zé)仍由農(nóng)村政府承擔(dān),仍以義務(wù)教育為例,除學(xué)雜費(fèi)外,政府在義務(wù)教育方面的支出還包括教師的基本工資、公務(wù)費(fèi)、設(shè)備購置費(fèi)、新建校舍和危房改造等,這些職責(zé)也應(yīng)該上移或在各級政府間進(jìn)行重新劃分以符合公共服務(wù)的基本屬性。

3. 農(nóng)村稅費(fèi)改革和公共服務(wù)機(jī)構(gòu)改革的困境,也要求城市政府建立統(tǒng)一的公共服務(wù)投入機(jī)制和管理機(jī)構(gòu)。一方面,我國推行的農(nóng)村稅費(fèi)改革減輕了農(nóng)民的負(fù)擔(dān),卻造成了農(nóng)村財政收入減少,財政缺口增大,財政赤字和債務(wù)有增無減,從而進(jìn)一步弱化了農(nóng)村政府的公共服務(wù)職能,有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無法提供最基本的公共產(chǎn)品,農(nóng)村義務(wù)教育、鄉(xiāng)村公路建設(shè)等事業(yè)受到嚴(yán)重影響。另一方面,我國農(nóng)村公共服務(wù)機(jī)構(gòu)改革在現(xiàn)階段主要進(jìn)行的市場化趨向改革也存在不同程度的問題,沒有進(jìn)行改革的,在當(dāng)前農(nóng)村財政普遍困難的大背景下,公共性質(zhì)大打折扣,已經(jīng)進(jìn)行了改革的,存在以財政經(jīng)費(fèi)支付的公共服務(wù)購買并不足以維持必要的公共服務(wù)水平,以及在那些不適合主要由市場機(jī)制來提供的公共服務(wù)領(lǐng)域容易出現(xiàn)公共服務(wù)供給質(zhì)量下降等問題。農(nóng)村行政體制改革的現(xiàn)狀使其無法根本改變公共服務(wù)投入不足的問題,也無法建立起滿足服務(wù)于農(nóng)民的公共機(jī)構(gòu)。[4]因此,在城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化的框架中,城市有必要承擔(dān)起增加財政投入和統(tǒng)一機(jī)構(gòu)的責(zé)任。

4.城鄉(xiāng)二元制度改革的重點(diǎn)在于農(nóng)民市民化,城市是改革的關(guān)鍵。城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化的前提是實(shí)施城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍制度,我國戶籍改革的大方向是逐步取消農(nóng)村戶口,執(zhí)行按照居住地登記戶籍的管理,目前已有河北、遼寧等12個省區(qū)市相繼統(tǒng)一了城鄉(xiāng)戶口登記制度,取消了農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)戶口劃分,統(tǒng)稱為居民戶口。然而,戶籍制度改革除了取消公民身份上的不平等外,更重要的是實(shí)現(xiàn)附著于戶籍管理上的各種基本權(quán)利的平等,這就要進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)農(nóng)民市民化,也就是說,農(nóng)民應(yīng)享受平等的市民權(quán)利,城市不僅要給農(nóng)民市民化的待遇、福利和社會保障,而且還要將提供給市民的機(jī)會和設(shè)施安排到農(nóng)村城鎮(zhèn)去,擴(kuò)大城鎮(zhèn)就業(yè)的機(jī)會,把高質(zhì)量的教育、文化、醫(yī)療設(shè)施辦到農(nóng)村城鎮(zhèn),增加農(nóng)村特別是城鎮(zhèn)的公共服務(wù)和公共設(shè)施的供給。[8]由此農(nóng)民不進(jìn)入城市也能享受到各種市民的權(quán)利,其生活方式與城市人基本沒有差別,城市在這個過程中具有不可替代的作用。

四.改革的主要建議

1.在明確中央與地方職責(zé)的基礎(chǔ)上合理劃分城市與農(nóng)村政府的公共服務(wù)職責(zé)。中央與地方的職責(zé)劃分在遵循分權(quán)原則、受益原則、溢出效應(yīng)原則、事權(quán)決定財權(quán)原則等基本原則的基礎(chǔ)上,還要明確它們在平衡地區(qū)和城鄉(xiāng)之間公共服務(wù)差距上所起的作用,中央應(yīng)主要以均衡地區(qū)間的公共服務(wù)差距為主,重點(diǎn)扶持欠發(fā)達(dá)地區(qū)和貧困地區(qū)的公共服務(wù)支出,地方政府則主要協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)之間的公共服務(wù)差距。同時,在城市與農(nóng)村公共職責(zé)的劃分上,還應(yīng)正確區(qū)分服務(wù)與管理的職責(zé)。即大中城市或經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的城市主要承擔(dān)服務(wù)職責(zé),經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的市和縣鄉(xiāng)等主要負(fù)責(zé)地方具體事務(wù)的管理,即城市政府以供給服務(wù)為主,農(nóng)村政府以管理為主,前者負(fù)責(zé)規(guī)劃、決策、監(jiān)督、財政保障,后者負(fù)責(zé)執(zhí)行。以義務(wù)教育為例,前者主要通過財政手段公平地將教育資源在城鄉(xiāng)之間分配,后者則依據(jù)相關(guān)法規(guī),督促轄區(qū)內(nèi)中小學(xué)校嚴(yán)格按法規(guī)辦事,如辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)、教師資質(zhì)認(rèn)證、學(xué)校收費(fèi)項(xiàng)目等等。

2.建設(shè)公共財政體制,財政從重視城市發(fā)展轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展,特別加大對農(nóng)村公共服務(wù)投入。首先,城市和農(nóng)村財政體制都應(yīng)遵循公共性質(zhì)和市場經(jīng)濟(jì)原則,科學(xué)界定投入的范圍,減少或退出競爭性領(lǐng)域的投入,增加公共服務(wù)領(lǐng)域的投入。其次,以構(gòu)建城鄉(xiāng)一元化的公共財政為目標(biāo),重新配置城市與農(nóng)村的財力資源,改變省級政府把大量財政資金花在省會城市,市級政府把錢花在市政府所在地,縣級政府重點(diǎn)投入所在城鎮(zhèn)的狀況,均衡城鄉(xiāng)之間公共服務(wù)的財政投入?？梢钥紤]建立城鄉(xiāng)公共投入的最低保障標(biāo)準(zhǔn)和均等化標(biāo)準(zhǔn),按照這兩個標(biāo)準(zhǔn)保障公共服務(wù)在城鄉(xiāng)投入的基本均衡。再次,完善政府間的轉(zhuǎn)移支付制度,逐步減少各級政府的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付,擴(kuò)大政府對農(nóng)村一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和數(shù)量,加大對農(nóng)村公共服務(wù)的投入。

3.通過組織流程再造,統(tǒng)一城鄉(xiāng)公共服務(wù)機(jī)構(gòu)。從根本上,可考慮將國家部門中的各類組織機(jī)構(gòu)根據(jù)其應(yīng)有職能合理區(qū)分為公共服務(wù)的政治決策與立法機(jī)構(gòu)、公共行政管理機(jī)構(gòu)與公共服務(wù)生產(chǎn)運(yùn)營機(jī)構(gòu),并按照管辦分開的原則創(chuàng)建專業(yè)的公共服務(wù)委員會,主要專注于對公共服務(wù)的專業(yè)宏觀管理,由公立服務(wù)機(jī)構(gòu)如學(xué)校、醫(yī)院等承擔(dān)起提供具體社會公共服務(wù)的任務(wù)與責(zé)任。[9]在現(xiàn)階段,由于我國公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的市場化水平還不高,非營利性組織還沒有發(fā)展起來,政府仍是公共服務(wù)的主要提供者和管理者,可以考慮將處于較低層級的城鄉(xiāng)公共服務(wù)管理機(jī)構(gòu)根據(jù)地理位置整合劃一,按照城市負(fù)責(zé)提供農(nóng)村負(fù)責(zé)管理的職責(zé)劃分原則,整合后的公共服務(wù)管理機(jī)構(gòu)也以管理為主。如上海浦東區(qū)為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)教育一體化,成立了新的機(jī)構(gòu)教育署,它以陸家嘴為中心,向外輻射成四大條塊,同一教育署涵蓋了中、小、幼和中職等不同學(xué)段的近百所學(xué)校,且城鄉(xiāng)同處,以促進(jìn)城鄉(xiāng)教育共同發(fā)展。[10]

4.通過制度供給與創(chuàng)新,在戶籍改革基礎(chǔ)上統(tǒng)一城鄉(xiāng)義務(wù)教育、衛(wèi)生醫(yī)療、社會保障等基本公共服務(wù)。戶籍制度改革主要是取消其公共服務(wù)區(qū)分功能,恢復(fù)和加強(qiáng)它的人口管理功能,在此基礎(chǔ)上分階段分層次地進(jìn)行每一項(xiàng)制度改革,優(yōu)先解決突出的、基本的問題。以社會保障制度為例,目前的重點(diǎn)是建立和完善農(nóng)村社會保障體系,中長期可考慮將基本養(yǎng)老保險中的社會統(tǒng)籌部分與醫(yī)療保險中的大病統(tǒng)籌部分作為城鄉(xiāng)銜接的主要項(xiàng)目,先行實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。[11]從改革的對象來看,重點(diǎn)考慮從城鄉(xiāng)權(quán)利銜接以及最缺乏保障的進(jìn)城務(wù)工人員的權(quán)利保障開始,建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的工傷保險和基本受教育保障,然后建立與工作和地區(qū)條件相符合的最低生活保障,再逐步建立自愿性的、投保比例有彈性的醫(yī)療保險、失業(yè)保險和養(yǎng)老保險。由于這些改革政策性和整體性較強(qiáng),因此,城市政府應(yīng)在遵從中央和上級政府的統(tǒng)一規(guī)劃的前提下進(jìn)行制度創(chuàng)新。

5.通過行政區(qū)劃改革和地方分權(quán)逐步消除城市政府與農(nóng)村政府行政級別的不同。短期來看,通過職責(zé)上移、事權(quán)與財權(quán)相匹配的公共財政體制改革,使城市政府在公共服務(wù)一體化中承擔(dān)主要職責(zé)。長期來看,為了使各級市縣政府具有相同的權(quán)力,逐步消除市與市、市與縣之間的行政級差,不再將直轄市以外的市分為地級市和縣級市,使市與市、市與縣之間同級,都劃歸省級政府統(tǒng)一管理。這樣,雖然市縣之間的功能和特點(diǎn)不同,但行政級別相同。市、縣同級后,地方政府的行政層級就以兩級或三級為主,按照管理學(xué)的一般原理,管理層級減少管理幅度應(yīng)該增大。因此,可考慮減少縣級行政單位,擴(kuò)大縣級行政區(qū)規(guī)模,并通過向下分權(quán)授予縣級政府更多公共事務(wù)管理的權(quán)力。

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