從金融風暴視角論失業(yè)保險模式轉型的制度創(chuàng)新

易石宏

摘 要:當前的金融危機以及由此引發(fā)的嚴峻就業(yè)形勢,導致了就業(yè)總量矛盾長期存在,就業(yè)結構性矛盾日趨突出?！懊窆こ薄奔觿×顺擎?zhèn)的失業(yè)問題,為失業(yè)保險新模式構建提供了機遇。從制度的視角看,要始終把促進就業(yè)放在優(yōu)先位置;努力擴大失業(yè)保險制度覆蓋面; 加強失業(yè)保險金發(fā)放管理; 嘗試建立失業(yè)保險調(diào)劑金制度;依法規(guī)范企業(yè)裁員行為;建立失業(yè)預測預警機制。只有這樣,才會與時代發(fā)展相適應,與轉型期形勢相適應,與經(jīng)濟發(fā)展水平相符合。

關鍵詞:金融風暴 失業(yè)保險 制度轉型

中圖分類號: 文獻標志碼:A文章編號:1002-7408(2009)08-0028-02

金融危機對國際金融市場造成的沖擊,給世界各國經(jīng)濟發(fā)展和人民生活帶來了嚴重的影響。在我國,面對當前的金融危機以及由此引發(fā)的嚴峻就業(yè)形勢,失業(yè)保險新模式構建問題,已引起了廣大學者們的深度關注。本文是在眾多學者們研究成果的基礎上,從制度轉型的視角展開研究, 只有這樣,才會與時代發(fā)展相適應,與轉型期形勢相適應,與經(jīng)濟發(fā)展水平相符合。

一、失業(yè)保險制度轉型的辯證邏輯

1.制度模式與時代發(fā)展相適應。失業(yè)保障有兩種制度模式,即保險模式和救助模式。與保險模式相比,由于救助模式遵循普遍主義原則,對弱勢就業(yè)群體具有較強的保障功能。但救助模式是以國家的財力做后盾,容易導致財政不堪重負,同時也容易造成個人對制度的過分依賴。因而,在20世紀80年代新一輪社會保障制度改革的浪潮中,許多國家都拋棄或者弱化了失業(yè)保障中的救助色彩,保險的特征普遍得到加強。1986年中國失業(yè)保險初創(chuàng)時期就制度模式來說更富有“救助”色彩,因為一方面承擔繳費義務的僅局限于國有企業(yè),另一方面?zhèn)€人不承擔繳費責任。以救助模式建立起來的中國失業(yè)保險制度,在實踐運行中其保障的脆弱性很快就暴露出來了,基金積累能力不足和保障對象的界定不清成為其致命的缺陷。1999年中國《失業(yè)保險條例》頒布以后,開始強調(diào)個人在失業(yè)保險中的責任,以繳費作為享受失業(yè)保險待遇的前提條件。這種以權利與義務相對等為基本特征的失業(yè)保險模式,不僅與國際上失業(yè)保障的發(fā)展趨勢相一致,而且與中國社會保障制度改革的整體方向也保持一致。失業(yè)保險制度作為改革開放后中國唯一新建的社會保障制度,其建立之初就引入了企業(yè)繳費的籌資方式,在20世紀80年代的中國社會保障領域是一項具有突破性意義的制度創(chuàng)新。但到了90年代,養(yǎng)老和醫(yī)療保險制度率先引入個人繳費機制,以“社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結合”的方式提供社會化的養(yǎng)老和醫(yī)療保障,首倡強調(diào)個人責任的現(xiàn)代社會保險理念。通過養(yǎng)老和醫(yī)療保險制度改革對現(xiàn)代社會保險理念的強勢推廣,以更規(guī)范的保險模式提供失業(yè)保障的社會條件已經(jīng)具備,因而1999年《失業(yè)保險條例》順利頒布實施,社會公眾以平和的心態(tài)接受了保險模式的失業(yè)保障制度。

2.制度功能與轉型期形勢相適應。失業(yè)保險是一項有著“富貴”傾向的社會保險,與經(jīng)濟發(fā)展水平高度相關。據(jù)悉在全世界172個建立社會保障制度的國家中,有不到40%建立了失業(yè)保障制度,但主要分布在中高收入國家。在人均收入不足700美元的低收入國家,只有13%建立了失業(yè)保障制度,而在人均收入超過1萬美元的高收入國家這一比例高達92%,。另據(jù)國際勞工組織(ILO)估計,1999年在全球1.5億失業(yè)者中,約有1/4被某種形式的失業(yè)保障制度覆蓋,其中能夠享受完善的失業(yè)保障待遇的失業(yè)者基本上分布在OECD國家。如果以中國20世紀80-90年代的經(jīng)濟發(fā)展水平衡量,似乎并不具備建立失業(yè)保險制度的經(jīng)濟基礎。但對中國而言,建立失業(yè)保險制度的基本背景主要是政治和社會因素,即計劃經(jīng)濟時代對國有企業(yè)職工終身就業(yè)的承諾,因經(jīng)濟體制改革已經(jīng)無法維持,如果沒有相應的失業(yè)保險制度來加以適度替代和緩和,則政府的信譽將受到損害,數(shù)以千萬失去工作崗位的勞動者,將因收入與生活無著而對整個社會造成難以估量的沖擊,同時也違背社會主義制度原則。也正因如此,中國失業(yè)保險制度在建立之初是首選的,也是必須的,有著典型的為國有企業(yè)改革配套服務的特征,這從當時的政策文件都被冠以“國營(有)企業(yè)”中可以得到有利證明。

二、金融風暴與失業(yè)保險模式轉型的制度取向

當前,我國社會正處在轉型之中。在金融風暴的沖擊下,傳統(tǒng)的失業(yè)保險模式已不在適應社會經(jīng)濟發(fā)展的要求。失業(yè)保險新模式構建放在了社會經(jīng)濟發(fā)展更加突出的位置,作為宏觀調(diào)控的年度重要指標,是全面履行政府職能,加強社會管理和公共服務的重要方面。因此,科學有效的構建失業(yè)保險新模式,要把握好以下幾個方面的制度取向:

1.始終把促進就業(yè)放在優(yōu)先位置。就業(yè)是民生之本、安國之策,是人民群眾改善生活的基本前提和基本途徑。在社會主義市場經(jīng)濟條件下,必須充分發(fā)揮市場在勞動力資源配置中的基礎作用,堅持貫徹勞動者自主擇業(yè)、市場調(diào)節(jié)就業(yè)和政府促進就業(yè)的方針。保持經(jīng)濟持續(xù)快速增長,實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展與擴大就業(yè)的良性互動。進一步壯大民營經(jīng)濟,加快發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)、中小型企業(yè)和勞動密集型企業(yè),動員社會各方面力量,積極自主創(chuàng)業(yè),大力開發(fā)就業(yè)崗位,擴大就業(yè)總量。在實施西部大開發(fā)、東北老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略中,注重項目開發(fā)與增加就業(yè)的有機結合。在發(fā)展交通、能源、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化等產(chǎn)業(yè)中,把結構調(diào)整的重點、扶持政策的落腳點與崗位開發(fā)的著力點緊密結合起來。鼓勵國有大中型企業(yè)實行主輔分離、輔業(yè)改制,分流安置富余人員,促進改革與就業(yè)協(xié)同推進。加強人力資源培訓,提升就業(yè)能力。充分發(fā)揮各類職業(yè)學校、技工學校、就業(yè)培訓中心和民辦職業(yè)培訓機構的作用,面向市場需求,有針對性地開展職工擇業(yè)觀念教育和技能培訓,推行政府再就業(yè)培訓補貼與再就業(yè)效果掛鉤的工作機制,建立創(chuàng)業(yè)培訓與小額擔保貸款結合的辦法,提高失業(yè)人員的素質(zhì),增強勞動者自謀職業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)、市場競爭就業(yè)的能力。實施積極的就業(yè)政策,改善創(chuàng)業(yè)和就業(yè)環(huán)境。進一步落實就業(yè)優(yōu)惠政策。落實再就業(yè)稅費減免、小額擔保貸款、社會保險補貼、公益性崗位補貼和就業(yè)服務補貼等政策。建立和完善公共就業(yè)服務體系,改進服務方式,推行個性服務、誠信服務。對年齡偏大的失業(yè)人員特別是就業(yè)困難群體實行再就業(yè)援助,對實現(xiàn)靈活就業(yè)的,由政府給予一定數(shù)量的就業(yè)補貼。

2.努力擴大失業(yè)保險制度覆蓋面。所有類型企業(yè)都應一律平等,依法參加失業(yè)保險,承擔共同的社會風險。因此,失業(yè)保險項目必須覆蓋各種不同所有制企業(yè)、事業(yè)單位、社會團體、民辦非企業(yè)單位及有雇工的個體工商業(yè)戶。這些用人單位的職工都應該依法參加失業(yè)保險,職工失業(yè)后,享受失業(yè)保險待遇。從而使失業(yè)人員所應享受的社會保險待遇不因脫離國有企業(yè)而中斷。建立失業(yè)保險、城市居民最低生活保障與再就業(yè)聯(lián)動機制。發(fā)揮失業(yè)保險促進就業(yè)的功能,每年從失業(yè)保險基金中提取15%作為失業(yè)人員職業(yè)技能培訓和職業(yè)介紹的補貼,對下崗失業(yè)人員進行免費服務,將更多的失業(yè)人員組織到再就業(yè)準備活動中去。對享受城市居民最低生活保障的勞動力人口,將低保金的發(fā)放與其參加再就業(yè)培訓及參加社會公益性勞動掛起鉤來,對無故不接受職業(yè)介紹服務,執(zhí)意逃避就業(yè)的取消領取低保金的資格,避免形成養(yǎng)懶漢的機制。

3.加強失業(yè)保險金發(fā)放管理。失業(yè)保險必須嚴格按照法定的項目支出。除此之外,只可以領取女職工失業(yè)期間的生育補助金和解除勞動合同的農(nóng)民合同工的一次性生活補助。失業(yè)保險統(tǒng)籌地區(qū)沒有權力擅自增減失業(yè)保險支付項目。實行嚴格的失業(yè)金申領程序。失業(yè)金采取社會化發(fā)放形式。享受失業(yè)待遇的失業(yè)人員每月必須向辦理失業(yè)登記的就業(yè)服務機構如實報告本人接受職業(yè)技能和就業(yè)指導及再就業(yè)的情況。就業(yè)服務機構對這些情況進行詳細記載,并委托街道(社區(qū))勞動保障服務機構對情況進行核實,社會保險經(jīng)辦機構憑核實的情況證明繼續(xù)發(fā)放失業(yè)保險金。失業(yè)人員重新就業(yè)的,應當在10日內(nèi)通知就業(yè)服務機構,及時停止享受失業(yè)保險待遇。用人單位和職工跨地區(qū)遷移,失業(yè)保險關系隨之轉移。進一步細化就業(yè)標準,謹防失業(yè)人員利用體制的空隙,既享受失業(yè)保險部門發(fā)放的失業(yè)保險津貼,又在體制外獲取勞動報酬。不符合享受失業(yè)保險規(guī)定的條件,騙取失業(yè)保險金的,由失業(yè)保險經(jīng)辦機構責令退還,情節(jié)嚴重的還要予以處罰。對濫用職權、徇私舞弊、造成失業(yè)保險基金損失的,予以嚴厲懲處。

4.嘗試建立失業(yè)保險調(diào)劑金制度。為了解決現(xiàn)有失業(yè)保險統(tǒng)籌層次過低的問題,提高失業(yè)保險基金的共濟功能,可以嘗試在省級建立失業(yè)保險調(diào)劑金。調(diào)劑金的來源可以從各市、縣的失業(yè)保險基金中按一定比例征集,也可以通過變現(xiàn)一部分國有資產(chǎn)和增加中央和地方財政預算補貼等措施來籌集。失業(yè)保險統(tǒng)籌地區(qū)當年征繳的失業(yè)保險費不敷使用時,應先動用歷年結余,仍然不敷有使用的,可以申請由失業(yè)保險調(diào)劑金給予適當補助,補助后還有缺口,由地方財政專向補貼。要根據(jù)當?shù)厥I(yè)變化情況的預測,建立失業(yè)保險基金預算,合理調(diào)劑失業(yè)保險基金,保證各地失業(yè)人員都能夠按時足額領到失業(yè)保險金。近期內(nèi),失業(yè)保險面臨著下崗職工人數(shù)激增和城鎮(zhèn)登記失業(yè)率上升的巨大壓力。雖然從全局來看,失業(yè)保險基金不會出現(xiàn)大面積缺口,但突出的問題是各地區(qū)不平衡。因此,現(xiàn)實的緊迫需要是盡快建立失業(yè)保險中央調(diào)劑金,保證困難地區(qū)的支付需求,以推動國有企業(yè)下崗職工基本生活保障與失業(yè)保險并軌順利實施。

5.依法規(guī)范企業(yè)裁員行為。對生產(chǎn)經(jīng)營遇到暫時困難的企業(yè),要引導其與職工進行協(xié)商,通過采取適當縮短工時、降低工資獎金等辦法,穩(wěn)定就業(yè),避免大規(guī)模裁員。對長期虧損、停產(chǎn)半停產(chǎn)確需裁員的企業(yè),要嚴格依法規(guī)范裁員行為,依法支付經(jīng)濟補償金,妥善處理拖欠的職工債務,不能履行這些社會保障責任的企業(yè),不得進行裁員。企業(yè)一次性裁員超過50人以上的應當事先向當?shù)卣畧蟾?。積極推進國有大型企業(yè)主輔分離,輔業(yè)改制,剝離企業(yè)辦社會職能。在企業(yè)內(nèi)部妥善處理和安置分流職工,依法規(guī)范他們的勞動關系。有條件的企業(yè),還應當給予分流人員再就業(yè)資金扶持。

6.建立失業(yè)預測預警機制。嚴格失業(yè)登記和就業(yè)登錄制度,使失業(yè)和就業(yè)都能夠顯性化。對已通過各種渠道實現(xiàn)再就業(yè)的下崗職工,進行就業(yè)登錄,再次失業(yè)時,按政策規(guī)定合并計算失業(yè)保險待遇。對有就業(yè)要求的失業(yè)人員進行失業(yè)登記,對沒有就業(yè)愿望的人員不再進行失業(yè)登記。建立失業(yè)預測預警機制,完善失業(yè)統(tǒng)計。在完成下崗職工向失業(yè)保險制度并軌的同時,盡早將城鎮(zhèn)失業(yè)統(tǒng)計與國際通用的失業(yè)統(tǒng)計辦法銜接。建立勞動力抽樣調(diào)查制度,實行動態(tài)分析監(jiān)測,合理確定本地失業(yè)預警線,制定相應的預案和應對措施,保持經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展和社會穩(wěn)定。

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[責任編輯:孫 巍]