論信訪(fǎng)的行政救濟(jì)功能及其與行政復(fù)議的關(guān)系

黃澗秋

摘 要:信訪(fǎng)兼具有監(jiān)督和行政救濟(jì)兩大功能,但在實(shí)踐中更多地承載著救濟(jì)個(gè)人權(quán)利、維護(hù)群眾權(quán)益的作用,是我國(guó)行政救濟(jì)機(jī)制中重要的一元。信訪(fǎng)在行政救濟(jì)程序方面具有靈活性和多樣性的特征,其權(quán)益救濟(jì)的范圍大于其他行政救濟(jì)程序,但信訪(fǎng)工作機(jī)構(gòu)缺乏實(shí)體處理權(quán)。信訪(fǎng)與行政復(fù)議之間既存在著分工又呈現(xiàn)出重疊關(guān)系,為了體現(xiàn)法定途徑的優(yōu)先性和提高行政救濟(jì)程序的效率,兩者之間應(yīng)當(dāng)建立工作協(xié)調(diào)機(jī)制。

關(guān)鍵詞:信訪(fǎng);行政救濟(jì);功能;程序;行政復(fù)議

中圖分類(lèi)號(hào): 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號(hào):1002-7408(2009)08-0081-03

“有權(quán)利必有救濟(jì)”,當(dāng)公民的合法權(quán)益受到行政權(quán)力不法侵害后,法律應(yīng)當(dāng)賦予該公民尋求和獲得救濟(jì)的渠道。隨著《行政訴訟法》、《行政復(fù)議法》、《信訪(fǎng)條例》等法律法規(guī)的頒布實(shí)施,我國(guó)已經(jīng)初步建立了一個(gè)多元化的行政救濟(jì)法律機(jī)制。信訪(fǎng)作為我國(guó)一種具有深厚歷史淵源的政府活動(dòng),它的“救濟(jì)”功能日益突出,越來(lái)越多地承載著解決信訪(fǎng)人利益訴求的艱巨任務(wù)。信訪(fǎng)作為行政救濟(jì)法律機(jī)制中重要的一元,需要和其他救濟(jì)程序相互協(xié)調(diào)、有機(jī)配合。只有從行政救濟(jì)的宏觀(guān)視野中對(duì)信訪(fǎng)的功能進(jìn)行準(zhǔn)確定位,整合各種救濟(jì)制度的功能,信訪(fǎng)工作才能發(fā)揮其在解決行政爭(zhēng)議中的獨(dú)特作用。

一、監(jiān)督與救濟(jì)之間的信訪(fǎng)

我國(guó)的信訪(fǎng)制度最初是作為一項(xiàng)群眾性的政治工作而確立的,因此其法律定位一直處于不確定的狀態(tài)。從現(xiàn)行規(guī)范信訪(fǎng)的法律法規(guī)來(lái)看,廣義的信訪(fǎng)包括針對(duì)所有的國(guó)家機(jī)關(guān)以及國(guó)有企事業(yè)單位的來(lái)信來(lái)訪(fǎng),狹義的信訪(fǎng)僅指針對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)作為特殊行政救濟(jì)的信訪(fǎng)。兩者的區(qū)別表現(xiàn)在訴求對(duì)象和處理機(jī)關(guān)上。國(guó)務(wù)院于2005年通過(guò)的《信訪(fǎng)條例》第2條規(guī)定:“本條例所稱(chēng)的信訪(fǎng),是指公民、法人或者其他組織采用書(shū)信、電子郵件、傳真、電話(huà)、走訪(fǎng)等形式,向各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上政府工作部門(mén)反映情況,提出建議、意見(jiàn)或者投訴請(qǐng)求,依法由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理的活動(dòng)?！彼鼘⑿旁L(fǎng)的訴求對(duì)象和處理機(jī)關(guān)限定在行政機(jī)關(guān),表明了《信訪(fǎng)條例》中的信訪(fǎng)屬于“行政信訪(fǎng)”的范疇。從行政信訪(fǎng)的范疇進(jìn)行引申,《信訪(fǎng)條例》所規(guī)范的信訪(fǎng)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)屬于行政行為的性質(zhì)。

《信訪(fǎng)條例》對(duì)于信訪(fǎng)功能的定位是復(fù)合型的,理論上一般認(rèn)為信訪(fǎng)兼具有監(jiān)督和救濟(jì)兩大功能。從《信訪(fǎng)條例》第2條和第14條的規(guī)定看,信訪(fǎng)事項(xiàng)主要包括三種:反映情況;提出建議、意見(jiàn);投訴請(qǐng)求。提出建議、意見(jiàn)屬于公民行使監(jiān)督權(quán),投訴請(qǐng)求屬于救濟(jì)權(quán)的范疇。反映情況既可能是行使監(jiān)督權(quán)也可能是行使救濟(jì)權(quán)。[1]82投訴請(qǐng)求也稱(chēng)為求決類(lèi)信訪(fǎng),它雖然不是嚴(yán)格的法律用語(yǔ),但是它的基本含義可以視為申請(qǐng)?zhí)囟ǖ男姓葷?jì)?！缎旁L(fǎng)條例》第17條規(guī)定投訴請(qǐng)求類(lèi)信訪(fǎng)必須提出特定的請(qǐng)求和事實(shí)、理由,這一點(diǎn)明顯與《行政復(fù)議法》中對(duì)當(dāng)事人申請(qǐng)立案的規(guī)定具有共通之處。而從“投訴請(qǐng)求”的字面含義看,它隱含了信訪(fǎng)人對(duì)行政機(jī)關(guān)特定行為的申訴,并且對(duì)信訪(fǎng)工作機(jī)構(gòu)提出了特定的請(qǐng)求?！巴对V請(qǐng)求”所蘊(yùn)含的這些要素使得這種類(lèi)型的信訪(fǎng)具有行政救濟(jì)的性質(zhì)。與《信訪(fǎng)條例》相比,一些地方性法規(guī)對(duì)于信訪(fǎng)的行政救濟(jì)功能的定位更為明確,例如,《北京市信訪(fǎng)條例》第6條將“在自身的合法權(quán)益受到侵害時(shí)提出控告和申訴”和“對(duì)反映的問(wèn)題,要求解決或者答復(fù)”作為信訪(fǎng)人權(quán)利的其中兩項(xiàng)。

信訪(fǎng)究竟是以監(jiān)督功能還是以救濟(jì)功能為主?這一問(wèn)題反映了我國(guó)在各個(gè)歷史階段對(duì)信訪(fǎng)工作不同的指導(dǎo)思想。監(jiān)督功能與救濟(jì)功能均指向有關(guān)行政機(jī)關(guān)的違法行為或不當(dāng)行為,但是兩者的本質(zhì)區(qū)別在于:行政救濟(jì)應(yīng)當(dāng)是某種經(jīng)投訴發(fā)動(dòng)的個(gè)案處理制度,以使受到行政行為侵犯的相對(duì)人能夠自主地行使救濟(jì)權(quán),因此,行政救濟(jì)一定可以起到監(jiān)督行政的作用,但監(jiān)督行政不一定起到行政救濟(jì)的作用。[2]93也就是說(shuō),對(duì)于信訪(fǎng)的行政救濟(jì)功能來(lái)說(shuō),信訪(fǎng)人必須是其投訴的行政行為的利害關(guān)系人,信訪(fǎng)人主張其私權(quán)利的存在并尋求信訪(fǎng)渠道的行政救濟(jì)。而監(jiān)督功能指向行政機(jī)關(guān)是否依法行使其職權(quán),它屬于全體公民的政治參與權(quán)的具體體現(xiàn)。

《信訪(fǎng)條例》第1條將立法宗旨確定為:“為了保持各級(jí)人民政府同人民群眾的密切聯(lián)系,保護(hù)信訪(fǎng)人的合法權(quán)益,維護(hù)信訪(fǎng)秩序。”它似乎沒(méi)有對(duì)信訪(fǎng)的監(jiān)督功能和救濟(jì)功能進(jìn)行明確的區(qū)分,更沒(méi)有在這兩者之間確定主次關(guān)系。這說(shuō)明了《信訪(fǎng)條例》在信訪(fǎng)功能定位上的模糊性。就其中的“保護(hù)信訪(fǎng)人的合法權(quán)益”而言,該“合法權(quán)益”既可以理解為信訪(fǎng)人意圖通過(guò)信訪(fǎng)活動(dòng)得到救濟(jì)的權(quán)益,又可以理解為信訪(fǎng)人在參與信訪(fǎng)活動(dòng)中本身所擁有的權(quán)益。這導(dǎo)致人們對(duì)信訪(fǎng)功能在理解上的偏差。因此,有學(xué)者提出:一種本來(lái)以政治監(jiān)督為初衷的制度,其所設(shè)定的規(guī)范中自然亦明顯呈現(xiàn)出政治監(jiān)督的特性,然而,囿于權(quán)利司法救濟(jì)的不足以及傳統(tǒng)“無(wú)訟”、“畏訟”的文化觀(guān)念,信訪(fǎng)制度實(shí)際上成為個(gè)人權(quán)利救濟(jì)的一種途徑。[3]31國(guó)家制定和修改《信訪(fǎng)條例》的初衷是規(guī)范信訪(fǎng)工作機(jī)構(gòu)和其他行政機(jī)關(guān)的信訪(fǎng)活動(dòng),著眼于使得信訪(fǎng)成為溝通政府與人民信息和意愿的橋梁,但是,信訪(fǎng)人對(duì)信訪(fǎng)這一“橋梁”則寄予了更多的期望,期望信訪(fǎng)能夠作為行政救濟(jì)的主要渠道甚至是“最后一道防線(xiàn)”。因此,信訪(fǎng)在實(shí)踐中所承載的社會(huì)功能已經(jīng)超出了制度設(shè)計(jì)的框架。這樣的偏差的產(chǎn)生主要基于兩個(gè)原因:第一,從歷史上看,我國(guó)從20世紀(jì)50年代起創(chuàng)立信訪(fǎng)制度在很大程度上就是為了彌補(bǔ)當(dāng)時(shí)法律保護(hù)體系的不足,人們長(zhǎng)期以來(lái)的“青天”意識(shí)造成了人們對(duì)求助長(zhǎng)官意志解決問(wèn)題的依賴(lài)性。第二,從現(xiàn)實(shí)來(lái)看,我國(guó)現(xiàn)行的行政救濟(jì)程序存在著諸多缺陷,使得人們本來(lái)可以通過(guò)行政復(fù)議、行政訴訟解決的行政爭(zhēng)議問(wèn)題轉(zhuǎn)向訴諸信訪(fǎng)渠道。

二、信訪(fǎng)作為行政救濟(jì)程序的特征

與其他行政救濟(jì)程序相比,對(duì)于當(dāng)事人來(lái)說(shuō),信訪(fǎng)在程序、費(fèi)用、救濟(jì)范圍和救濟(jì)效力等方面都具有其他程序不可比擬的優(yōu)點(diǎn)。而這些“優(yōu)點(diǎn)”的根源在于信訪(fǎng)作為一種救濟(jì)程序的非法定性。本文所說(shuō)的“非法定性”并不是指信訪(fǎng)活動(dòng)不受到法律的約束,而是指信訪(fǎng)作為一種救濟(jì)程序缺乏一定的確定性和可預(yù)見(jiàn)性。

就可以被救濟(jì)的權(quán)益的范圍而言,信訪(fǎng)事項(xiàng)幾乎是大而無(wú)當(dāng)?shù)?。《信訪(fǎng)條例》第14條列舉的“信訪(fǎng)事項(xiàng)”囊括了行政機(jī)關(guān)或類(lèi)似組織及其人員的所有職務(wù)行為,并未將信訪(fǎng)事項(xiàng)限定在行政機(jī)關(guān)的違法行為之內(nèi)。信訪(fǎng)中投訴對(duì)象的范圍也廣于行政復(fù)議中的被申請(qǐng)人,“職務(wù)行為”的主體不限于行政機(jī)關(guān)及其工作人員。另外,《信訪(fǎng)條例》沒(méi)有對(duì)屬于“投訴請(qǐng)求”的事項(xiàng)作出特別限定。雖然信訪(fǎng)人在投訴請(qǐng)求中需要提交具體的事實(shí)和理由,但這些事實(shí)和理由不一定指具體行為具有違法性。信訪(fǎng)救濟(jì)的范圍大于其他行政救濟(jì)程序,使得它在這個(gè)行政救濟(jì)制度體系中具有補(bǔ)充性和兜底性的特征。很多信訪(fǎng)案件尚未發(fā)展到違法的程度,僅僅是行政機(jī)關(guān)或其人員的工作失誤或行為不當(dāng),在這種情況下,信訪(fǎng)作為一種靈活的、非正式的糾錯(cuò)機(jī)制,使那些不當(dāng)?shù)男姓袨榧皶r(shí)得到更正,避免發(fā)生不必要的沖突和矛盾激化。[4]108

面向我國(guó)行政領(lǐng)域的多元糾紛解決機(jī)制,我們需要清理并論證各種糾紛解決機(jī)制的法律屬性、基本步驟與主要技術(shù),而程序問(wèn)題則是所有糾紛解決機(jī)制的核心。[5]47《信訪(fǎng)條例》并未賦予信訪(fǎng)人、信訪(fǎng)工作機(jī)構(gòu)實(shí)體性權(quán)利和義務(wù),本質(zhì)上屬于解決糾紛的“程序法”,因此,程序性的要求對(duì)于信訪(fǎng)活動(dòng)的重要意義是不言自明的。但是,從總體上看,《信訪(fǎng)條例》對(duì)于行政救濟(jì)程序的要求具有靈活性和多樣性的特征,信訪(fǎng)的程序性要求低于其他行政救濟(jì)機(jī)制。《信訪(fǎng)條例》第13條要求市、縣兩級(jí)政府建立政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、有利于迅速解決糾紛的工作機(jī)制,依法、及時(shí)、合理處理信訪(fǎng)人的投訴請(qǐng)求。這充分說(shuō)明信訪(fǎng)主體在解決行政糾紛機(jī)制方面的多樣性,而這種多樣性決定了信訪(fǎng)救濟(jì)難以采用統(tǒng)一的程序。

對(duì)于信訪(fǎng)來(lái)說(shuō),因?yàn)樾旁L(fǎng)工作機(jī)構(gòu)事實(shí)上只能是一個(gè)傳遞糾紛信息的機(jī)構(gòu),實(shí)際解決糾紛的機(jī)構(gòu)仍然是信訪(fǎng)請(qǐng)求所涉及問(wèn)題的有關(guān)行政機(jī)關(guān),因此為信訪(fǎng)制定統(tǒng)一的解決糾紛的程序是不可能的。[6]42《信訪(fǎng)條例》第32條規(guī)定:行政機(jī)關(guān)可以依據(jù)事實(shí)和法律法規(guī)分別對(duì)信訪(fǎng)請(qǐng)求作出予以支持、做好解釋工作、不予支持的處理意見(jiàn)。但是,它沒(méi)有規(guī)定行政機(jī)關(guān)作出處理意見(jiàn)的程序。這里的處理意見(jiàn)雖然受到《信訪(fǎng)條例》的規(guī)范,但它在性質(zhì)上仍然屬于一般的具體行政行為,其程序應(yīng)當(dāng)遵照各行政機(jī)關(guān)所固有的行政行為程序要求。同樣的一個(gè)投訴請(qǐng)求,可以受理的機(jī)關(guān)包括了兩級(jí)以上信訪(fǎng)工作機(jī)構(gòu)和其他行政機(jī)關(guān),在解決的過(guò)程中又涉及處理機(jī)關(guān)、執(zhí)行機(jī)關(guān)和督辦機(jī)關(guān)。信訪(fǎng)程序的靈活性和多樣性一方面為信訪(fǎng)人提供了信訪(fǎng)活動(dòng)的便利,但同時(shí)也在客觀(guān)上造成了實(shí)踐中大量的重復(fù)上訪(fǎng)和越級(jí)上訪(fǎng)行為的產(chǎn)生。

“事要解決”是所有的信訪(fǎng)部門(mén)及其工作人員的理想目標(biāo),它表達(dá)了信訪(fǎng)作為行政救濟(jì)程序的法律效力問(wèn)題。就信訪(fǎng)工作機(jī)構(gòu)的工作機(jī)制而言,它在行政救濟(jì)程序中一般僅僅具有“軟權(quán)力”。雖然《信訪(fǎng)條例》賦予了它交辦權(quán)和督辦權(quán),強(qiáng)化了它的工作力度,促進(jìn)問(wèn)題的解決,但是,在總體上,信訪(fǎng)工作機(jī)構(gòu)在行政救濟(jì)程序中并不擁有對(duì)投訴請(qǐng)求實(shí)體問(wèn)題的處理權(quán)和決定權(quán),實(shí)體問(wèn)題的處理權(quán)是由有關(guān)行政機(jī)關(guān)享有的。信訪(fǎng)工作機(jī)構(gòu)作出的信訪(fǎng)答復(fù)大多是程序性處理行為,主要是對(duì)信訪(fǎng)事項(xiàng)的接收、轉(zhuǎn)送及反饋,一般沒(méi)有實(shí)體處分權(quán)。[7]97信訪(fǎng)工作機(jī)構(gòu)不具有直接處理行政救濟(jì)的權(quán)力是基于兩個(gè)原因:第一,信訪(fǎng)工作機(jī)構(gòu)的權(quán)力直接作用于有關(guān)行政機(jī)關(guān)的公權(quán)力,而不是信訪(fǎng)人在行政救濟(jì)中所主張的權(quán)利,否則信訪(fǎng)工作機(jī)構(gòu)就擁有超越或取代其他行政機(jī)關(guān)的權(quán)力;第二,信訪(fǎng)工作部門(mén)只是政府的內(nèi)設(shè)部門(mén),而不是其他行政機(jī)關(guān)的上級(jí)機(jī)構(gòu)。

三、信訪(fǎng)與行政復(fù)議的分工與銜接

同樣作為行政救濟(jì)程序,信訪(fǎng)與行政復(fù)議制度之間具有最為緊密的親緣關(guān)系。兩者都是行政系統(tǒng)內(nèi)部的救濟(jì)程序和自我糾錯(cuò)方式,兩者都兼具有監(jiān)督和救濟(jì)的雙重功能。信訪(fǎng)與行政復(fù)議在行政救濟(jì)功能上既存在著分工又表現(xiàn)出一定的重疊性和交互性。兩相比較,如果僅僅從規(guī)則之治的角度來(lái)衡量各種救濟(jì)方式的話(huà),行政復(fù)議顯然有勝過(guò)信訪(fǎng)的一面;但是,如果從解決糾紛、獲得救濟(jì)的角度來(lái)看待問(wèn)題,我們就可以發(fā)現(xiàn)信訪(fǎng)救濟(jì)也還存在著優(yōu)于行政復(fù)議的一面。[8]69從受案范圍看,信訪(fǎng)能受理的投訴請(qǐng)求案件的范圍廣于行政復(fù)議,基本上涵蓋了所有的公共管理和公共服務(wù)領(lǐng)域,不受“違法或不當(dāng)?shù)男姓袨椤钡南拗啤６?信訪(fǎng)所受理的行政行為不受時(shí)效的限制,實(shí)踐中,有大量的歷史遺留問(wèn)題或落實(shí)政策問(wèn)題被信訪(fǎng)受理。我國(guó)有學(xué)者認(rèn)為:對(duì)有證據(jù)表明沒(méi)有不可抗力或者其他正當(dāng)理由耽誤法定時(shí)效的信訪(fǎng)事項(xiàng),應(yīng)該視為信訪(fǎng)人自愿放棄行政復(fù)議權(quán)利或規(guī)避行政復(fù)議,信訪(fǎng)工作機(jī)構(gòu)可以不予受理。[9]24這種觀(guān)點(diǎn)值得商榷。超過(guò)時(shí)效的行政爭(zhēng)議不能申請(qǐng)行政復(fù)議,除非存在不可抗力或其他正當(dāng)理由,這屬于行政復(fù)議法的規(guī)定,但這種行政爭(zhēng)議是否可以信訪(fǎng),《信訪(fǎng)條例》上并沒(méi)有這種禁止性規(guī)定?！缎旁L(fǎng)條例》第21條的基本精神是避免信訪(fǎng)和行政復(fù)議兩種救濟(jì)程序的重疊和沖突,而不是有意將行政復(fù)議作為信訪(fǎng)的前置程序,因此,信訪(fǎng)對(duì)于行政復(fù)議的行政救濟(jì)功能具有補(bǔ)充性的作用。

那么,究竟怎樣合理安排信訪(fǎng)與行政復(fù)議在行政救濟(jì)方面的分工問(wèn)題?《信訪(fǎng)條例》第14、21條要求信訪(fǎng)工作機(jī)構(gòu)對(duì)于屬于已經(jīng)或依法應(yīng)當(dāng)通過(guò)行政復(fù)議等法定途徑解決的信訪(fǎng)事項(xiàng)不予受理并同時(shí)告知信訪(fǎng)人行政復(fù)議等法定途徑。這些規(guī)定明確了行政復(fù)議作為“法定途徑”在救濟(jì)渠道選擇上的優(yōu)先性,同時(shí)也為信訪(fǎng)工作機(jī)構(gòu)確定了將某些信訪(fǎng)事項(xiàng)“分流”到行政復(fù)議渠道的義務(wù)。如果信訪(fǎng)人已經(jīng)通過(guò)行政復(fù)議渠道解決行政爭(zhēng)議,為了避免信訪(fǎng)與行政復(fù)議相互“打架”,從而在行政系統(tǒng)內(nèi)部產(chǎn)生不同的處理結(jié)果,信訪(fǎng)工作機(jī)構(gòu)對(duì)這種信訪(fǎng)事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)不予受理。對(duì)于信訪(fǎng)人應(yīng)當(dāng)通過(guò)行政復(fù)議解決的行政爭(zhēng)議,信訪(fǎng)工作機(jī)構(gòu)也應(yīng)當(dāng)不予受理并告知信訪(fǎng)人行政復(fù)議的途徑。這兩個(gè)方面的義務(wù)凸顯了行政復(fù)議的優(yōu)先性和信訪(fǎng)的補(bǔ)充性。但是,這在信訪(fǎng)實(shí)踐中操作起來(lái)比較困難,實(shí)踐中,仍然出現(xiàn)過(guò)信訪(fǎng)三級(jí)審查機(jī)構(gòu)受理了依法應(yīng)當(dāng)通過(guò)行政復(fù)議等法定途徑解決的投訴請(qǐng)求。信訪(fǎng)工作機(jī)構(gòu)需要信訪(fǎng)人主動(dòng)告知其已經(jīng)申請(qǐng)行政復(fù)議的事實(shí),但是信訪(fǎng)人為了獲得救濟(jì)的“雙保險(xiǎn)”,他不一定愿意主動(dòng)告知。另外,這還需要信訪(fǎng)工作人員熟稔行政復(fù)議法律知識(shí),能對(duì)信訪(fǎng)事項(xiàng)是否屬于行政復(fù)議受理范圍有一個(gè)大致準(zhǔn)確的預(yù)判。因此,信訪(fǎng)工作機(jī)構(gòu)與行政復(fù)議機(jī)構(gòu)之間共同建立工作協(xié)調(diào)機(jī)制是非常有必要的。我國(guó)有些地方已經(jīng)嘗試制訂“關(guān)于將信訪(fǎng)案件移交行政復(fù)議機(jī)構(gòu)受理的規(guī)定”或類(lèi)似文件,例如,青海省政府辦公廳于2006年8月印發(fā)了《行政復(fù)議與信訪(fǎng)工作聯(lián)系規(guī)則》。

信訪(fǎng)人能否對(duì)經(jīng)過(guò)信訪(fǎng)途徑處理的信訪(fǎng)事項(xiàng)申請(qǐng)行政復(fù)議?這個(gè)問(wèn)題要從行政復(fù)議的受案范圍以及《信訪(fǎng)條例》本身所規(guī)定的監(jiān)督程序兩個(gè)方面進(jìn)行綜合考慮。對(duì)信訪(fǎng)事項(xiàng)有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān)可以對(duì)信訪(fǎng)請(qǐng)求作出支持或不予支持的處理意見(jiàn)。如果有關(guān)行政機(jī)關(guān)不予支持信訪(fǎng)請(qǐng)求,那就意味著該信訪(fǎng)處理意見(jiàn)并沒(méi)有改變信訪(fǎng)請(qǐng)求中所針對(duì)的原行政行為,在這種情況下,由于有關(guān)行政機(jī)關(guān)沒(méi)有創(chuàng)設(shè)一個(gè)新的具體行政行為,該處理意見(jiàn)不屬于行政復(fù)議的受案范圍。如果有關(guān)行政機(jī)關(guān)支持信訪(fǎng)請(qǐng)求,那就意味著它改變了原行政行為,為信訪(fǎng)人創(chuàng)設(shè)了新的權(quán)利和義務(wù),從理論上說(shuō),信訪(fǎng)人可以針對(duì)該信訪(fǎng)處理意見(jiàn)提起行政復(fù)議。但是,既然是有關(guān)行政機(jī)關(guān)支持了信訪(fǎng)人的請(qǐng)求,一般可以推斷信訪(fǎng)人沒(méi)有必要因此提起行政復(fù)議,不過(guò),因?yàn)樾碌奶幚硪庖?jiàn)可能給信訪(fǎng)中的第三人帶來(lái)權(quán)利義務(wù)的變化,不排除該第三人對(duì)信訪(fǎng)處理決定提出行政復(fù)議。值得注意的是:《信訪(fǎng)條例》第32條雖然規(guī)定了有關(guān)行政機(jī)關(guān)對(duì)信訪(fǎng)請(qǐng)求支持或不予支持兩種處理意見(jiàn),但是在實(shí)踐中不排除有關(guān)行政機(jī)關(guān)可以部分支持信訪(fǎng)請(qǐng)求,這種處理意見(jiàn)的法律后果是變更了原行政行為,因此,信訪(fǎng)人當(dāng)然可以就此處理意見(jiàn)提起行政復(fù)議。

《信訪(fǎng)條例》第34、35條為信訪(fǎng)人不服處理意見(jiàn)設(shè)置兩層救濟(jì)機(jī)制:信訪(fǎng)人可以請(qǐng)求原辦理行政機(jī)關(guān)的上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)處理意見(jiàn)進(jìn)行復(fù)查和復(fù)核。與行政復(fù)議的“一級(jí)復(fù)議原則”相比,信訪(fǎng)的層級(jí)監(jiān)督機(jī)制顯得更為復(fù)雜。按照前文所述,信訪(fǎng)人也可以對(duì)某些處理意見(jiàn)提出行政復(fù)議,而該行政復(fù)議的受理機(jī)關(guān)可能同時(shí)也是信訪(fǎng)處理意見(jiàn)的復(fù)查機(jī)關(guān),那么,這種行政復(fù)議與信訪(fǎng)的復(fù)查復(fù)核機(jī)制如何協(xié)調(diào)?筆者認(rèn)為,信訪(fǎng)的復(fù)查復(fù)核機(jī)制在糾正原處理意見(jiàn)的功能方面與對(duì)原處理意見(jiàn)申請(qǐng)行政復(fù)議相互重疊,但是兩者是基于不同法律規(guī)定而產(chǎn)生的不同的行政救濟(jì)程序,信訪(fǎng)的復(fù)查復(fù)核機(jī)制除了具有改變?cè)幚硪庖?jiàn)的作用以外,還具有監(jiān)督信訪(fǎng)程序本身的作用,為了維護(hù)信訪(fǎng)程序的完整性和避免不同的上級(jí)行政機(jī)關(guān)作出不同的處理意見(jiàn),信訪(fǎng)人在進(jìn)入信訪(fǎng)復(fù)查程序以后,就不應(yīng)當(dāng)再轉(zhuǎn)向行政復(fù)議程序。但是無(wú)論如何,以上論述中所包含的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)或信訪(fǎng)復(fù)查復(fù)核機(jī)關(guān)不予受理的情形似乎都缺乏現(xiàn)行法律明確的支撐。復(fù)查復(fù)核程序與行政復(fù)議程序的糾葛關(guān)系在客觀(guān)上由于我國(guó)的信訪(fǎng)制度和行政復(fù)議制度各自為政而造成,這是立法的缺陷。在實(shí)際操作上看,為了避免信訪(fǎng)人“用足政策”,信訪(fǎng)工作機(jī)構(gòu)在這一方面也應(yīng)當(dāng)與行政復(fù)議機(jī)構(gòu)建立溝通機(jī)制。

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