政府介入農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)：理論依據(jù)與政策內(nèi)容

姚壬元

摘要：政府介入農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度健康、可持續(xù)發(fā)展的前提和基礎(chǔ)，明晰政府責(zé)任是建立我國(guó)新型農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度的關(guān)鍵，文章在分析農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中政府介入的理論依據(jù)的基礎(chǔ)上，論述了政府介入農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的基本內(nèi)容和政策選擇，

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)；政府介入；道德風(fēng)險(xiǎn)；逆向選擇

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為一項(xiàng)解決農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題的社會(huì)制度安排，其分配的一部分是公共資源。增加的是社會(huì)公共利益，其實(shí)施運(yùn)行需要借助政府的力量。各國(guó)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)踐表明，政府的合理介入是保持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度持續(xù)、健康發(fā)展的核心和基礎(chǔ)。但目前我國(guó)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)仍處于較低發(fā)展水平，因此有必要對(duì)中國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系中的政府介入問(wèn)題進(jìn)行深入探討。

一、政府介入農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的理論依據(jù)

1、農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的特殊性。農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)具有風(fēng)險(xiǎn)單位大特征，一次風(fēng)險(xiǎn)事故涉及面廣，小則一縣一市，大則一區(qū)一省。特別是洪澇災(zāi)害、干旱災(zāi)害等風(fēng)險(xiǎn)一旦發(fā)生，則涉及千千萬(wàn)萬(wàn)農(nóng)戶、上億公頃的農(nóng)地。這使得保險(xiǎn)公司難以通過(guò)集中大量風(fēng)險(xiǎn)單位來(lái)分?jǐn)倱p失，其承保的農(nóng)戶越多，面積越大，風(fēng)險(xiǎn)反而越集中，風(fēng)險(xiǎn)損失會(huì)越大。保險(xiǎn)人的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)就越大；此外，農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的廣泛伴生性，使得農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)損失容易擴(kuò)大，而且由于這種損失是多種風(fēng)險(xiǎn)事故的綜合結(jié)果，很難區(qū)分各種風(fēng)險(xiǎn)事故各自的損失后果，為保險(xiǎn)公司的經(jīng)營(yíng)制造了技術(shù)上的難題；農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生頻率高、損失規(guī)模大，嚴(yán)重的自然災(zāi)害可能使幾個(gè)省區(qū)連片受損，甚至使作物絕產(chǎn)，這樣大規(guī)模的損失足以使經(jīng)營(yíng)穩(wěn)健的保險(xiǎn)公司，在承保了一定規(guī)模的農(nóng)險(xiǎn)保標(biāo)的后，因一次巨災(zāi)發(fā)生而瀕臨倒閉。農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的特殊性不符合傳統(tǒng)的理想可保風(fēng)險(xiǎn)的準(zhǔn)則，導(dǎo)致其不能通過(guò)市場(chǎng)化方式有效分散，需要政府的大力支持。

2、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)具有準(zhǔn)公共品性質(zhì)。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是一種準(zhǔn)公共品，其在取得和消費(fèi)過(guò)程中確實(shí)存在一定的非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性。從需求看，對(duì)于具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性的公共產(chǎn)品，由于私人購(gòu)買了也不能獨(dú)享其效用，不能排除不花錢購(gòu)買的人享受該產(chǎn)品，造成“搭便車”效應(yīng)，導(dǎo)致“需求不足”。在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)上，表現(xiàn)為私人購(gòu)買力不足。從供給看。公共產(chǎn)品具有邊際收益遞增的特性和自然壟斷的傾向，產(chǎn)量越大，消費(fèi)者越多，其效用越大，效率越高；私人市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)非但不會(huì)提高效率，反而會(huì)降低效率，這也正是需要政府介入的依據(jù)之一。作為準(zhǔn)公共品的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)供給應(yīng)當(dāng)有政府的參與，因?yàn)槭袌?chǎng)機(jī)制所提供的數(shù)量會(huì)大大低于社會(huì)最優(yōu)水平。

此外。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)具有外部性。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的“消費(fèi)”不僅給投保農(nóng)民本人帶來(lái)效用，而且對(duì)全體社會(huì)成員帶來(lái)“好的”影響，這表現(xiàn)在：一方面，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)可以在災(zāi)害事故發(fā)生時(shí)使農(nóng)民獲得最低保障收入，進(jìn)而保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的正常化；另一方面，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)可以降低農(nóng)業(yè)投資者的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)期，提高其進(jìn)行農(nóng)業(yè)投資的積極性。從而提高農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化程度。此外。由于農(nóng)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的基礎(chǔ)地位。以及農(nóng)業(yè)與國(guó)民經(jīng)濟(jì)各部門間不可分割的聯(lián)系，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)對(duì)農(nóng)業(yè)及農(nóng)民的保障作用，會(huì)演變?yōu)閷?duì)整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)有利的乘數(shù)效應(yīng)。具有正外部性的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，其社會(huì)邊際收益高于私人邊際收益，而私人邊際收益小于邊際成本，因此，其市場(chǎng)供給和需求均不足，需要政府的介入。通過(guò)非市場(chǎng)的方式予以解決。

3、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的逆選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)。逆選擇在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中表現(xiàn)比較突出。面對(duì)種類不同的農(nóng)民總體。處于信息弱勢(shì)一方的保險(xiǎn)人，從自身利益最大化出發(fā)，在提供農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)時(shí)，或者對(duì)承保對(duì)象進(jìn)行選擇。把低風(fēng)險(xiǎn)農(nóng)戶吸納投保。而把高風(fēng)險(xiǎn)農(nóng)戶排除在外。出現(xiàn)保險(xiǎn)人的“撇油”行為：或者提高均衡保費(fèi)。而提高保費(fèi)又使那些低風(fēng)險(xiǎn)者退出保險(xiǎn)，如此造成保費(fèi)不斷提高的惡性循環(huán)。結(jié)果是只有為數(shù)較少的高風(fēng)險(xiǎn)農(nóng)戶才會(huì)參保，出現(xiàn)“劣等客戶驅(qū)逐優(yōu)等客戶”的情況。參保人少，風(fēng)險(xiǎn)基金規(guī)模小，使農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)依據(jù)大數(shù)法則分散風(fēng)險(xiǎn)的功能難以發(fā)揮，最終導(dǎo)致保險(xiǎn)市場(chǎng)萎縮甚至垮掉。逆向選擇是典型的市場(chǎng)失靈。有賴于政府的多種干預(yù)或誘導(dǎo)機(jī)制從中發(fā)揮作用。

道德風(fēng)險(xiǎn)是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)面臨的又一難題。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)合同的簽訂本身可能會(huì)改變投保者的動(dòng)機(jī)和行為，即投保后，投保者會(huì)放松對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的警惕和控制努力，從而改變事故發(fā)生的概率和規(guī)模。盡管農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者無(wú)力影響大自然的狀況，但他可以通過(guò)努力影響許多風(fēng)險(xiǎn)事故發(fā)生的規(guī)模和概率。從而影響保險(xiǎn)公司的收益。因此。道德風(fēng)險(xiǎn)使農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)人面臨高監(jiān)督成本和高賠付損失的兩難選擇，無(wú)論如何，都提高了保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)成本，破壞了保險(xiǎn)籌集資金的功能。如果道德風(fēng)險(xiǎn)所產(chǎn)生的成本過(guò)高，保險(xiǎn)人就會(huì)減少甚至不提供農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的供給，最終導(dǎo)致市場(chǎng)的萎縮和社會(huì)資源配置的無(wú)效率。而政府的干預(yù)可以在一定程度解決此問(wèn)題。

農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的特殊性、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的準(zhǔn)公共品屬性及外部性所造成的供求不足、信息不完全和不對(duì)稱所引發(fā)的逆選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)。都是市場(chǎng)機(jī)制不能充分發(fā)揮作用的體現(xiàn)。這都產(chǎn)生了政府介入的內(nèi)在需求。對(duì)多數(shù)國(guó)家而言，農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的社會(huì)效益必須首先予以考慮。當(dāng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的社會(huì)效益目標(biāo)不可能通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制得以實(shí)現(xiàn)時(shí)，政府就必須用其他手段實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。以上為政府介入農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)提供了有力、必要的理論支撐。

二、中國(guó)政府介入農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的基本內(nèi)容

1、確定責(zé)任限度是政府介入農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的基本前提。政府介入農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的責(zé)任限度，是指由政府通過(guò)直接或間接的方式向農(nóng)民提供農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的廣度和深度?！皬V度”是指農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)所覆蓋的保障范圍，“深度”是指政府負(fù)責(zé)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保障水平。從理論上說(shuō)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)應(yīng)該覆蓋全部種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)；不僅為農(nóng)民提供災(zāi)害損失的基本補(bǔ)償。同時(shí)提供收入保障。但從西方國(guó)家農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展有針對(duì)性，開(kāi)始往往只覆蓋關(guān)系到國(guó)計(jì)民生的重要農(nóng)作物和畜牧產(chǎn)業(yè)，隨著社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和經(jīng)驗(yàn)的累積。再逐步擴(kuò)大范圍，提高保障程度和金額。無(wú)論是其深度。還是廣度都應(yīng)該與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)政承擔(dān)能力以及社會(huì)、文化、制度沿革相適宜。當(dāng)前中國(guó)處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，政府的財(cái)政力量有限，要整體對(duì)種養(yǎng)兩業(yè)提供農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，或?qū)Σ糠洲r(nóng)民提供高保障水平的服務(wù)，在現(xiàn)階段條件尚不成熟。政府應(yīng)現(xiàn)實(shí)地將其介入農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系的“廣度”界定為重點(diǎn)扶持的地區(qū)和農(nóng)作物，在經(jīng)濟(jì)條件允許時(shí)，再逐步擴(kuò)大其保障范圍；“深度”界定為提供基本保險(xiǎn)保障。而不是更高層次的“收入保險(xiǎn)”，但政府應(yīng)當(dāng)尋求更加符合市場(chǎng)規(guī)律有效率的方式解決基本保障水平以上的保障，要區(qū)分不同層次中各級(jí)政府的責(zé)任。

2、制定制度框架是政府介入農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的首要任務(wù)。政府在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系的建設(shè)過(guò)程中，其首要任務(wù)就是制定制度框架。保證體系運(yùn)行的規(guī)則性和秩序性。這種制度框架主要包括兩個(gè)層次：一是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系及其政策。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為解決社會(huì)問(wèn)題的一種經(jīng)濟(jì)制度，是公共選擇的結(jié)果，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中應(yīng)該起著社會(huì)“穩(wěn)定器”和經(jīng)濟(jì)“助推器”雙重作用。政府應(yīng)采取包括政策性保險(xiǎn)、商業(yè)性保險(xiǎn)