論人大代表代表性的保障機(jī)制構(gòu)建

黃登攀

人大代表的代表性是中國(guó)人大制度能否有效運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵的考量指標(biāo),直接關(guān)系到統(tǒng)治的合法性和正當(dāng)性,因此極為重要。我國(guó)目前的人大代表的代表性并不盡如人意。怎樣使人大代表的代表性得到有效的保證,是一個(gè)重要的問(wèn)題。

一、人大代表的代表性的界定

人大代表的代表性核心和實(shí)質(zhì)是人大代表必須有效地表達(dá)和忠實(shí)地代表人民的意志和利益。由于人口眾多、國(guó)家事務(wù)的復(fù)雜性等因素,不可能每個(gè)人都參與國(guó)家事務(wù)的管理,只能選出自己的代表代替行使權(quán)力,管理國(guó)家事務(wù)。如果這些代表不能代表人民的意志和利益,人民就會(huì)由主人變成奴隸。只有確保代表能有效地表達(dá)和忠實(shí)地代表人民的意志和利益,才能保證人民才是國(guó)家的主人。

二、人大代表代表性的保障機(jī)制構(gòu)建

(一)誰(shuí)選舉人大代表

人大代表可能不忠實(shí)于被代表人的意志和利益,但是要確保其忠實(shí)于被代表人的意志和利益,就必須確定被代表人必須有權(quán)按照自己的意志選擇自己的代表。

誰(shuí)選舉人大代表呢?馬克思在《法蘭西內(nèi)戰(zhàn)》中指出:“公社是由巴黎各區(qū)普選選出的城市代表組成的。這些代表對(duì)選民負(fù)責(zé),隨時(shí)可以撤換?！盵1]我國(guó)憲法第三條明確規(guī)定:全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)都由民主選舉產(chǎn)生,對(duì)人民負(fù)責(zé),受人民監(jiān)督。

問(wèn)題是誰(shuí)是人民呢?人民是一個(gè)高度抽象的政治術(shù)語(yǔ),指具有中華人民共和國(guó)國(guó)籍,除依法被剝奪政治權(quán)利的人和敵對(duì)分子外的社會(huì)成員群體。既可用于指全國(guó)范圍的人民,也可用于指某選區(qū)范圍內(nèi)的人民。因此,人民的內(nèi)涵的抽象性和外延的廣泛性導(dǎo)致在制度層面上的操作是非常困難的?，F(xiàn)實(shí)中解決的措施是選舉人大代表是通過(guò)選民投票完成的。

選民的概念和人民的概念是存在很大差異的。“人民”是政治概念,在選舉上體現(xiàn)的更多的是一種政治導(dǎo)向性,強(qiáng)調(diào)選舉人大代表要符合國(guó)體,符合統(tǒng)治階級(jí)利益?！叭嗣瘛钡母拍铍m然比較抽象,在制度層面上的操作比較困難,但不能忽視和否認(rèn)這一概念在選舉中的政治導(dǎo)向性?！斑x民”是法律概念,是指具有一個(gè)國(guó)家國(guó)籍,依據(jù)該國(guó)法律規(guī)定享有選舉權(quán)和被選舉權(quán)的公民,是一種法律上對(duì)選舉權(quán)與被選舉權(quán)的資格確認(rèn)。憲法第三十四條和選舉法第三條均有規(guī)定:除依照法律被剝奪政治權(quán)利的人外,中華人民共和國(guó)年滿十八周歲的公民,都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)。

從法律規(guī)定看,我國(guó)選民的選舉權(quán)是非常普遍的,但是實(shí)際中的選民的選舉權(quán)的實(shí)現(xiàn)卻受到較大影響,主要表現(xiàn)在:

1.選舉權(quán)的不平等性。選舉法第十二條、十四條、十六條則規(guī)定農(nóng)村人口的選舉權(quán)僅相當(dāng)于城市人口的四分之一。這違背了憲法第三十三條規(guī)定的“中華人民共和國(guó)公民在法律面前一律平等原則”,人為地設(shè)置了農(nóng)村人口與城市人口政治權(quán)利的不平等。這種不平等,使人口基數(shù)龐大的農(nóng)民群體,不能及時(shí)通過(guò)合法順暢的政治途徑,表達(dá)他們的利益訴求。

2. 提名權(quán)的實(shí)現(xiàn)受阻。選舉法第二十九條規(guī)定:各政黨、各人民團(tuán)體,可以聯(lián)合或者單獨(dú)推薦代表候選人。選民或者代表十人以上聯(lián)名,也可以推薦代表候選人。從法律上看,政黨團(tuán)體的提名和選民聯(lián)名提名均具有同等的法律效力和法律地位。但實(shí)際過(guò)程中選民或代表聯(lián)名提名受到一定的限制。選舉法第三十一條規(guī)定確定候選人要反復(fù)醞釀協(xié)商,但法律并沒(méi)有具體的可操作的細(xì)則,結(jié)果大多數(shù)選民或代表聯(lián)名提名的候選人被淘汰,只剩下少數(shù)成了點(diǎn)綴。

3. 選區(qū)劃分的不合理性,阻礙選民行使權(quán)利。我國(guó)選區(qū)劃分按居住地或工作單位劃分。農(nóng)村大都按居住地劃分,由于大量農(nóng)民工出現(xiàn),再加上城鄉(xiāng)二元體制,使大量的農(nóng)民工的選舉權(quán)沒(méi)有得到落實(shí)。城市大多采取工作單位劃分,輔之居住地劃分。由于存在行政隸屬關(guān)系,采取工作單位劃分的選區(qū)的選舉,受領(lǐng)導(dǎo)的影響比較大。

4. 選民的參與素質(zhì)與主動(dòng)性有待提高。由于我國(guó)歷史上沒(méi)有民主政治傳統(tǒng),選民對(duì)現(xiàn)代民主政治知識(shí)也比較陌生,再加上其他各種原因,導(dǎo)致選民對(duì)選舉的參與和受到鍛煉的機(jī)會(huì)相當(dāng)少,選民被動(dòng)地參與選舉。

人大代表性要得到保證,首要的前提就是選民自由意志真實(shí)的理性的表達(dá),選出自己信賴的候選人。要做到這一點(diǎn),首先要保證普選原則和平等原則的實(shí)現(xiàn),逐步實(shí)現(xiàn)平等的選舉權(quán),保證選民的提名權(quán),保證選舉過(guò)程的公開(kāi)、公正、透明、合理。其次是要合理劃分選區(qū),建議統(tǒng)一按居住地劃分,登記選民,避免行政干預(yù),解決流動(dòng)人口的選舉權(quán)問(wèn)題。再次,國(guó)家有義務(wù)提高國(guó)民的文化素質(zhì),對(duì)選民進(jìn)行國(guó)情教育、民主政治知識(shí)的灌輸和民主政治觀念的培養(yǎng),使民眾在了解本國(guó)國(guó)情的情況下,逐漸熟悉現(xiàn)代民主政治運(yùn)作規(guī)律,理解中國(guó)國(guó)情下民主政治的特點(diǎn),并鼓勵(lì)選民積極參與選舉,使選民在民主政治實(shí)踐中得到鍛煉和成長(zhǎng),最終形成比較成熟的選民群體。不然,選民永遠(yuǎn)會(huì)對(duì)選舉陌生,就永遠(yuǎn)得不到發(fā)展和成熟,自然就不能理性地、獨(dú)立地來(lái)判斷和選舉出一個(gè)好的代表。

(二)選舉誰(shuí)做人大代表

選舉誰(shuí)做人大代表,取決于人民的意志和意愿。而人民選擇誰(shuí)做人大代表的判斷標(biāo)準(zhǔn)就是候選人能否忠誠(chéng)于人民的利益與意志,能否表達(dá)人民的意志與利益,能否實(shí)現(xiàn)人民的意志與利益。具體點(diǎn),就是一個(gè)人大代表必須具有高忠誠(chéng)度和高的能力水平。怎么選出符合條件的人大代表呢?這涉及人大代表的產(chǎn)生與選擇機(jī)制的健全。

目前,我國(guó)人大代表的產(chǎn)生與選擇機(jī)制存在一些問(wèn)題:

1. 缺乏有效的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。競(jìng)爭(zhēng)是最好的人大代表的產(chǎn)生與選擇機(jī)制,通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)使信息流通,最大程度地減小候選人與選民之間明顯的信息不對(duì)稱,激發(fā)選民的參與熱情。在我國(guó)目前非競(jìng)爭(zhēng)的狀態(tài)下,候選人與選民之間出現(xiàn)突出的信息不對(duì)稱。選民對(duì)候選人了解甚少,候選人對(duì)選民利益的了解也只是建立在個(gè)人學(xué)識(shí)和經(jīng)驗(yàn)判斷上,雙方無(wú)法進(jìn)行互動(dòng)。這主要表現(xiàn)在:第一,候選人產(chǎn)生辦法上不鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)。我國(guó)候選人分為兩種,推薦候選人和正式候選人。當(dāng)推薦候選人人數(shù)等于選舉法規(guī)定的正式候選人數(shù)時(shí),推薦候選人全部成為正式候選人。當(dāng)推薦候選人人數(shù)多于選舉法規(guī)定的正式候選人數(shù)時(shí),從推薦候選人中產(chǎn)生正式候選人,通常有兩種辦法:一是選民小組討論和協(xié)商,在征求較多數(shù)選民意見(jiàn)的基礎(chǔ)上,確定正式候選人;二是預(yù)選。采取選民小組討論、協(xié)商的方式一般效率高,但容易帶來(lái)暗箱操作。采取預(yù)選的方式則能使候選人展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng),更能體現(xiàn)民主選舉原則,更能體現(xiàn)民意和選出優(yōu)秀代表。選舉法第三十一條規(guī)定采用這兩種方式,但是把預(yù)選作為補(bǔ)充辦法,實(shí)踐中也多采用討論、協(xié)商的方式,雖然能保證效率的要求,卻降低了競(jìng)爭(zhēng)的可能性,使民意的體現(xiàn)和民主選舉的原則打了折扣。第二,候選人介紹方式的缺陷。缺陷主要有,介紹方式單一,內(nèi)容簡(jiǎn)單,溝通渠道缺乏。選舉法第三十三條規(guī)定候選人不能自己介紹情況,由選舉委員會(huì)、人大主席團(tuán)、政黨、人民團(tuán)體、選民、代表等來(lái)介紹。實(shí)際運(yùn)作中大多介紹的情況局限于候選人個(gè)人的基本履歷、學(xué)歷和工作業(yè)績(jī)等書(shū)面情況,對(duì)候選人的能力水平、道德素質(zhì)介紹少之又少,對(duì)其觀點(diǎn)與主張更是諱之提及。除了推薦人介紹外,選民無(wú)法從其他渠道獲得信息,候選人更是缺乏這種溝通的管道。

2. 過(guò)分注重廣泛的代表性。人為地設(shè)定代表結(jié)構(gòu)比例,要求選民的提名必須有某一特定的性別、行業(yè)、民族的人為候選人。這導(dǎo)致了有些代表的產(chǎn)生是基于組織安排的結(jié)果,而非競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果,導(dǎo)致了代表對(duì)選民的責(zé)任心不強(qiáng),也導(dǎo)致了選民產(chǎn)生了政治上的冷淡癥,認(rèn)為“領(lǐng)導(dǎo)早已內(nèi)定,何必要我投票”,影響了選舉權(quán)的行使。非競(jìng)爭(zhēng)性的選舉必然帶來(lái)暗箱操作問(wèn)題,這也就不能保證選出來(lái)的代表是優(yōu)秀的或稱職的。

要想選出優(yōu)秀的代表,代表產(chǎn)生與選擇機(jī)制需要作出相應(yīng)的改革。首先,要完善提名候選人的制度,確保預(yù)選方式主要法律地位,而不是補(bǔ)充。其次,要確保競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的引入和完善。選擇一個(gè)好的人大代表關(guān)鍵在于競(jìng)爭(zhēng)和擇優(yōu)機(jī)制。一旦在選舉中真正開(kāi)始競(jìng)爭(zhēng),讓候選人公開(kāi)亮相,公平競(jìng)爭(zhēng),讓選民充分比較選擇,那些高素質(zhì)的代表自然會(huì)脫穎而出。選舉中的暗箱操作、不能平等對(duì)待候選人的問(wèn)題,也將隨之而解。然后是改善代表比例分配,減少城鄉(xiāng)代表比例差距,盡可能保證選舉平等原則的實(shí)現(xiàn),完善選舉的法律法規(guī),使選舉制度漏洞盡量減少,避免由于漏洞的存在而使選舉出現(xiàn)不公正的現(xiàn)象。

(三)對(duì)人大代表履行職責(zé)的保障

選舉出優(yōu)秀的代表之后,還要相應(yīng)的制度配套保證選出的人大代表履行職責(zé)。

1. 人大代表履行職責(zé)的制度保障

人大代表履行職務(wù)的活動(dòng)主要包括人大會(huì)議期間的職務(wù)活動(dòng)和人大閉會(huì)期間的職務(wù)活動(dòng)。代表法第四章規(guī)定了代表執(zhí)行職務(wù)的保障。從規(guī)定來(lái)看,人大代表的權(quán)利主要有:提議案權(quán),審議權(quán),表決權(quán),提名權(quán),選舉權(quán),詢問(wèn)權(quán),質(zhì)詢權(quán),提出罷免案權(quán),提出建議、批評(píng)、意見(jiàn)權(quán),提議權(quán),言論表決免究權(quán),人身特別保護(hù)權(quán),執(zhí)行代表職務(wù)保障權(quán)等。

從制度形式上看,我國(guó)人大代表履行職責(zé)的權(quán)利是比較全面的,但并不代表現(xiàn)實(shí)中代表們能充分地享受到這些權(quán)利。從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看,人大代表在投票表決、審議報(bào)告、言論表決免究權(quán)、人身特別保護(hù)權(quán)和議案方面的權(quán)利得到較好的保障,而在提議案權(quán)、質(zhì)詢權(quán)、提批評(píng)意見(jiàn)權(quán)等方面則面臨一定的門(mén)檻和障礙。這主要表現(xiàn)在:第一,人大代表的提議案或質(zhì)詢都必須以獲得大量信息為基礎(chǔ),而信息收集是需要成本的。現(xiàn)行的制度并沒(méi)有對(duì)人大代表收集信息給予有力的保障。第二,批評(píng)和建議的權(quán)力并沒(méi)有相應(yīng)的具體程序制度保證。被批評(píng)和建議的單位或者國(guó)家機(jī)關(guān)僅僅是“應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取代表的建議、批評(píng)和意見(jiàn)”,并沒(méi)有強(qiáng)制性的規(guī)定。因此導(dǎo)致這種批評(píng)、建議和意見(jiàn)難以落實(shí)。第三,代表法重視代表集體履職的保障,而忽視了代表個(gè)體履職的保障。如該法第三十一條規(guī)定,代表在本級(jí)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間,參加由本級(jí)人民代表大會(huì)或者其常務(wù)委員會(huì)安排的代表活動(dòng),代表所在單位必須給予時(shí)間保障。第三十二條規(guī)定,代表按照本法第三十一條的規(guī)定執(zhí)行代表職務(wù),其所在單位按正常出勤對(duì)待,享受所在單位的工資和其他待遇。這些規(guī)定并沒(méi)有規(guī)定代表單獨(dú)履職的保障。

2. 物質(zhì)和時(shí)間保障

人大代表履行職權(quán),必然要了解民意民情收集信息,這需要大量的時(shí)間和精力,是需要強(qiáng)大的物質(zhì)和充裕的時(shí)間保障的。而我國(guó)人大代表是兼職的而非專(zhuān)職的,大多數(shù)人大代表有自己的單位和本職工作,并不是每個(gè)人大代表有足夠的時(shí)間和物質(zhì)保障。即使有,也是相當(dāng)高昂的,非每個(gè)人大代表所能承受。代表法只是籠統(tǒng)規(guī)定代表活動(dòng)經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算,要為代表活動(dòng)創(chuàng)造條件,但實(shí)際上代表的單獨(dú)的個(gè)體的履職成本,大多是代表個(gè)體承擔(dān)。長(zhǎng)此以往,這將導(dǎo)致這樣一個(gè)結(jié)果:誰(shuí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)雄厚和有較多的空閑,誰(shuí)就能更多地履行職權(quán),所代表的利益就會(huì)得到的更多。

因此,要使人大代表能充分履行職權(quán),必須有相應(yīng)的制度保障和物質(zhì)與時(shí)間的保障。

一是制定相應(yīng)的人大代表履行職責(zé)的可操作性的細(xì)則,確保人大代表履行職責(zé)時(shí)有章可循,使代表法能落到實(shí)處。二是提高專(zhuān)職代表的比例,提高業(yè)務(wù)知識(shí)型代表的比例。三是落實(shí)時(shí)間與經(jīng)費(fèi)保障,代表在開(kāi)會(huì)和閉會(huì)期間的活動(dòng)的時(shí)間和經(jīng)費(fèi)要有一個(gè)量化標(biāo)準(zhǔn)。

(四)對(duì)人大代表履行職責(zé)的監(jiān)督

對(duì)人大代表的監(jiān)督是確保代表性的重中之重。人大代表受人民委托,掌握國(guó)家權(quán)力,直接關(guān)系到人民的利益和幸福。如果不對(duì)人大代表保持有效的監(jiān)督和控制,很難保證人大代表的代表性。對(duì)人大代表的監(jiān)督方式主要體現(xiàn)在對(duì)代表提意見(jiàn)和罷免上。列寧在《罷免權(quán)法令草案》中寫(xiě)道:“任何由選舉產(chǎn)生的機(jī)關(guān)或代表會(huì)議,只有承認(rèn)和實(shí)行選舉人對(duì)代表的罷免權(quán),才能被認(rèn)為是真正民主的和確實(shí)代表人民意志的機(jī)關(guān)?！盵2]

我國(guó)代表法第五條規(guī)定,代表受原選區(qū)選民或者原選舉單位的監(jiān)督。選民或者選舉單位有權(quán)依法罷免自己選出的代表。選舉法第四十三條至第五十條規(guī)定了對(duì)代表的監(jiān)督和罷免程序。

雖然有相應(yīng)的法律規(guī)定,但是由于規(guī)定過(guò)于抽象,缺乏必要的監(jiān)督和評(píng)判標(biāo)準(zhǔn),法律沒(méi)有作出明確、可操作、有約束力的規(guī)定,導(dǎo)致對(duì)代表行為缺乏有效的監(jiān)督。即使代表不積極履行代表職責(zé),不履行代表義務(wù),只要不觸犯法律,都能維持到任期屆滿。即使進(jìn)入程序罷免某個(gè)直接選舉的代表,也很難召集全體選民投票。因此,選民對(duì)人大代表的監(jiān)督罷免實(shí)際上是比較困難的。

為保證選民對(duì)代表的監(jiān)督,應(yīng)當(dāng)出臺(tái)與選舉法、代表法等相配套的法規(guī)和實(shí)施細(xì)則,對(duì)監(jiān)督代表的形式、手段、程序等作出詳細(xì)的制度規(guī)定。

一是要明確代表職責(zé),履職考核,實(shí)施問(wèn)責(zé)制度。根據(jù)法律規(guī)定的代表職權(quán)和責(zé)任,制定具體工作職責(zé)。工作職責(zé)盡可能具體化,以增強(qiáng)可操作性。建立代表履職檔案,結(jié)合平時(shí)掌握的情況,對(duì)代表履職情況進(jìn)行考核。對(duì)不積極履行代表職責(zé),甚至損害選民利益的代表追究其責(zé)任。

二是建立代表公示制,確保信息公開(kāi)透明。通過(guò)新聞媒體把代表所在選區(qū)和選舉單位,人大代表的姓名、照片、聯(lián)系地址及電話公布出來(lái),以便選民與代表聯(lián)系和代表接受選民的監(jiān)督。

三是推行代表公開(kāi)進(jìn)行述職評(píng)議制度。人大代表要定期向選舉單位或選民口頭或書(shū)面的形式述職并接受評(píng)議。代表述職評(píng)議制度須明確規(guī)定代表向選民述職的方式方法、述職內(nèi)容、述職程序、述職次數(shù)等。代表述職評(píng)議也要保證公開(kāi)性,允許媒體參與報(bào)道。

三、結(jié)語(yǔ)

人大代表的代表性得到落實(shí)和保證,使代表真正代表人民的利益和意志的關(guān)鍵之處在于人民能否按照自己的意志選舉出優(yōu)秀的代表,并能保障和監(jiān)督代表履行職責(zé)。人民按自己的意志選舉代表、選出優(yōu)秀的代表、保障和監(jiān)督代表履行職權(quán),環(huán)環(huán)相扣,缺一不可。如果不能保證任何一個(gè)環(huán)節(jié)不出問(wèn)題,代表性就不能得到有效的保證。而這些環(huán)節(jié),都需要通過(guò)健全民主選舉制度和完善人大制度才能保證其實(shí)現(xiàn)。

注釋:

[1]《馬克思恩格斯全集》第17卷,人民出版社1963年版,第358頁(yè)。

[2]《列寧全集》第33卷,人民出版社1985年版,第102頁(yè)。

(作者單位:廣西大學(xué)公共管理學(xué)院)