堅持和完善人民代表大會制度加快推進首都民主法治建設(shè)

劉維林　田洪俊

1979年12月13日,北京市人民代表大會常務(wù)委員會正式設(shè)立,迄今已經(jīng)走過30年的歷程。30年來,北京同全國一樣,人民代表大會制度不斷發(fā)展和完善,顯示出旺盛的生命力。

伴隨著整個國家的社會主義民主法治建設(shè)進程,首都的社會主義民主法治建設(shè)也取得了巨大成就,人民當(dāng)家作主的權(quán)利得到切實保障,憲法和國家法律、法規(guī)在本行政區(qū)域內(nèi)得到有效貫徹實施,推進依法治國方略成效顯著,基層自治和基層民主不斷推進,公民的民主法治意識和觀念不斷增強,公民有序參與進一步擴大,公民權(quán)利得到進一步保障。

一、北京市人大及其常委會在推進首都社會主義民主法治建設(shè)中發(fā)揮了重要作用

(一)首都社會主義民主法治建設(shè)的基本歷程

1. 從改革開放到1984年,北京市按照中央的指示,撥亂反正,在社會主義民主與法治的恢復(fù)和建設(shè)方面做了大量工作。在這一階段,人民代表大會制度得到加強;統(tǒng)一戰(zhàn)線進一步擴大;開展了對憲法和幾項法規(guī)的宣傳活動,人們的法制觀念有所增強;依法打擊了嚴重刑事犯罪和經(jīng)濟犯罪,社會治安明顯好轉(zhuǎn);制定并實施了一些地方性法規(guī),這些法規(guī)發(fā)揮了積極的作用;企業(yè)民主和城鄉(xiāng)基層民主也得到明顯推進。

2. 隨著深化改革、擴大開放,加強人大建設(shè)成為推進首都民主與法治建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在上個世紀80年代至90年代,北京市先后召開了6次民主與法制工作會議。根據(jù)形勢的發(fā)展和本市實際工作需要,把進一步加強人大及其常委會的工作和建設(shè)問題列為重要議題之一,要求把社會主義民主與法治建設(shè)當(dāng)作一項根本性建設(shè)來抓。

3. 進入新世紀以來,市委更加重視市人大及其常委會建設(shè),首都社會主義民主法治建設(shè)快速發(fā)展。 2001年10月,北京市首次召開人大工作會議,市委作出了關(guān)于加強人大工作的決定,進一步統(tǒng)一思想,提高了新形勢下對人民代表大會制度的認識。這次會議標志著人大的自身建設(shè)進入了一個新的階段。2005年10月,本市召開第二次人大工作會議,認真總結(jié)新時期人大工作經(jīng)驗,深入貫徹中央九號文件精神,進一步推進首都人大工作。

(二)市人大及其常委會為推進首都社會主義民主法治建設(shè)所做的主要工作

1. 依法實行了地方政權(quán)體制和選舉制度的改革。1979年12月,市第七屆人民代表大會召開了第三次會議,根據(jù)五屆全國人大二次會議通過的地方組織法和選舉法,選舉產(chǎn)生了自己的常務(wù)委員會,作為市人民代表大會的常設(shè)機關(guān)。從第八屆市人大開始,在市人大常委會的主持下,恢復(fù)由區(qū)、縣人民代表大會依法選舉市人民代表大會代表;市人民代表大會每屆任期5年,代表人民行使國家權(quán)力,為首都社會主義民主與法治建設(shè)和各項工作逐漸步入法制化、制度化軌道奠定了堅實的基礎(chǔ)。

2. 建立完善了人大工作的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機制。30年來,市人大及其常委會在市委領(lǐng)導(dǎo)下,自覺接受黨的領(lǐng)導(dǎo),充分發(fā)揮市人大常委會黨組在國家權(quán)力機關(guān)中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用,為鞏固黨的執(zhí)政地位,增強黨的執(zhí)政能力提供了可靠的保障。市人大常委會黨組及時向市委匯報工作;參加市委的有關(guān)重要會議;保證黨的路線方針政策和市委工作部署的貫徹落實。

3. 憲法和法律賦予人大及其常委會的職權(quán)得到了認真落實。市第七屆人民代表大會第三次會議以來,市人民代表大會歷經(jīng)7屆,共舉行了32次人民代表大會會議,審查批準了市人大常委會和市人民政府、市人民法院、市人民檢察院各年度的工作報告,以及國民經(jīng)濟、社會發(fā)展規(guī)劃和年度計劃,財政預(yù)(決)算。截至2009年6月,市人大常委會共舉行了237次會議,審議了1509項議題,市人大常委會主持本級人民代表大會換屆選舉6次,指導(dǎo)區(qū)、縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會換屆選舉11次,加強了北京市的政權(quán)建設(shè),為首都改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)營造了良好的政治局面和法制環(huán)境。

(三)市人大及其常委會在推進首都社會主義民主法治建設(shè)中發(fā)揮的重要作用

1. 堅持和完善人民代表大會制度,推進民主政治建設(shè)。30年來,市人大及其常委會著眼推進首都民主法治建設(shè),注重發(fā)揮人民代表大會制度優(yōu)勢,認真履行人大職能,促進依法行政、公正司法和重大事項決策的科學(xué)化、民主化。通過執(zhí)法檢查、聽取和審議專項工作報告、代表視察、討論決定重大事項、辦理代表議案和建議、選舉任免等多種形式,代表人民依法管理地方國家事務(wù);發(fā)揚社會主義民主,擴大公民有序政治參與;健全完善人民群眾依法行使民主權(quán)利的制度,推進民主政治建設(shè)的制度化、規(guī)范化和程序化。

2. 行使立法職權(quán),為首都改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)提供法制保障。截至2009年6月,市人大及其常委會制定、修訂地方性法規(guī)(和法規(guī)性決定)共298項,其中現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)136項。

3. 履行監(jiān)督職能,促進依法行政和公正司法。30年來,常委會按照圍繞中心、突出重點、依法辦事、講求實效的思路,不斷加大監(jiān)督工作力度,努力增強監(jiān)督工作實效。

一是把聽取和審議專項工作報告作為人大常委會監(jiān)督工作的基本形式。30年來,幾屆常委會本著把握大局、突出重點的原則,圍繞推進經(jīng)濟體制改革、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、加快社會主義新農(nóng)村建設(shè)、加快創(chuàng)新型城市建設(shè)、落實城市總體規(guī)劃、保障義務(wù)教育均衡發(fā)展、完善社會保障體系、健全城市安全管理體制、加強公共衛(wèi)生體系建設(shè)、推進政府依法行政、推動“兩院”公正司法等一系列重要問題,共聽取和審議“一府兩院”專項工作報告450多項,促進了政府依法行政和兩院的公正司法。

二是積極推進計劃和預(yù)算監(jiān)督工作的法制化和規(guī)范化。1996年常委會制定了預(yù)算監(jiān)督條例,2002年3月29日,市十一屆人大常委會第三十三次會議對預(yù)算監(jiān)督條例進行了修訂,使預(yù)算監(jiān)督工作更加正規(guī)、深化。主要是:加強基礎(chǔ)性工作,增強計劃、預(yù)算的透明度;細化和規(guī)范計劃、預(yù)算監(jiān)督工作;創(chuàng)新監(jiān)督形式,開展部門預(yù)算跟蹤監(jiān)督;充分發(fā)揮預(yù)算監(jiān)督顧問的作用,提高監(jiān)督工作的水平。

三是深入開展執(zhí)法檢查,加強人大常委會經(jīng)常性的監(jiān)督工作。30年來,共檢查法律法規(guī)實施情況650多項次。主要檢查了維護市場秩序、保證公共安全、保護資源環(huán)境、提升城市建設(shè)和管理水平、保障人民群眾食品安全、推動科技進步、促進教育事業(yè)發(fā)展、維護人民群眾切身利益、保護公民合法權(quán)益等方面法律法規(guī)的實施情況,保證了憲法、法律的落實。

4. 積極發(fā)揮人大代表在首都民主法治建設(shè)中的作用。市人大及其常委會十分重視人大的代表工作,采取一系列有效措施加強人大與代表和人民群眾的聯(lián)系,代表參與常委會的工作日益經(jīng)?；?、多樣化,逐步形成了一系列行之有效的做法和制度。如,常委會主任、副主任代表接待日,常委會組成人員聯(lián)系代表,組織代表集中視察,邀請代表列席常委會會議,吸收代表參與常委會的各項工作,督辦代表議案、建議辦理等。

5. 加強常委會自身建設(shè),提高整體履職能力。不斷優(yōu)化常委會組成人員結(jié)構(gòu);建立健全人大及其常委會的工作機構(gòu)和辦事機構(gòu);加強常委會制度建設(shè),基本形成了一套符合工作實際的規(guī)范;注重常委會機關(guān)建設(shè),切實加強政治建設(shè)、組織建設(shè)、制度建設(shè)、思想作風(fēng)建設(shè)和素質(zhì)能力建設(shè),集體參謀助手和服務(wù)班子的作用得到進一步的發(fā)揮;常委會工作的透明度顯著增強。

三、市人大及其常委會推進首都社會主義民主法治建設(shè)的基本經(jīng)驗

在30年工作實踐中,市人大及其常委會銳意進取、開拓創(chuàng)新,做了大量有效工作,也積累了寶貴經(jīng)驗。主要是:

(一)堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機統(tǒng)一。30年來,歷屆市人大及其常委會都始終把堅持和依靠黨的領(lǐng)導(dǎo)擺在常委會行使職權(quán)的首要位置。常委會按照黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的原則,進一步明確職責(zé)定位,充分發(fā)揮黨組在人大工作中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用,確保黨的意圖得以貫徹落實,并逐步形成一套既堅持和依靠黨的領(lǐng)導(dǎo),又充分發(fā)揮人大職能作用的履職思路和工作方式。

(二)堅持把人民的利益作為工作的出發(fā)點和歸宿。做好人大工作,必須堅持以人為本,把實現(xiàn)好維護好發(fā)展好最廣大人民的根本利益作為人大工作的出發(fā)點和歸宿。北京市歷屆人大及其常委會,始終堅持一切為了群眾、一切依靠群眾,正確反映和統(tǒng)籌兼顧不同方面群眾的利益,認真督促“一府兩院”及時解決人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題,著力保障和改善民生。

(三)堅持圍繞中心、服務(wù)大局。30年來,市人大及其常委會堅持圍繞首都改革開放和經(jīng)濟社會發(fā)展的目標任務(wù),加強立法、監(jiān)督等工作,為首都的現(xiàn)代化建設(shè)提供了法制保障和動力支持。特別是申奧成功7年來,市人大及其常委會始終把服務(wù)奧運作為一件大事,充分發(fā)揮職能作用,積極為奧運成功舉辦提供民主法制保障,同時也為首都民主法治建設(shè)積累了寶貴的制度財富。

(四)堅持解放思想,實事求是,與時俱進,開拓創(chuàng)新。堅持和完善人民代表大會制度是一項前無古人的開創(chuàng)性事業(yè)。世界在發(fā)展、國家在進步,堅持和完善人民代表大會制度必須適應(yīng)世情和國情的變化,必須切實貫徹解放思想、實事求是、與時俱進的思想路線,以強烈的政治責(zé)任心和歷史使命感,認真研究各種新情況、新問題,創(chuàng)造性地開展各項工作。

(五)堅持不斷提高工作質(zhì)量和實效。對人大來說,憲法、法律規(guī)定的行權(quán)空間很大,常委會在準確把握憲法、法律精神的前提下,始終堅持把握政治體制改革的方向和進程,始終堅持高標準嚴要求,做人大該做、能做的事。

四、進一步發(fā)揮市人大及其常委會職能作用,加快推進首都社會主義民主法治建設(shè)的幾點思考

(一)圍繞首都科學(xué)發(fā)展,依法履行人大職能,推進首都民主法治建設(shè),為建設(shè)人文北京、科技北京、綠色北京提供民主法制保障。一方面,要以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)做好人大工作,推進首都的民主法治建設(shè)。另一方面,要通過人大工作,為全市貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀、推動科學(xué)發(fā)展提供民主法制保障。

(二)切實發(fā)揮人大立法主導(dǎo)作用,加強和改進立法工作,不斷提高立法質(zhì)量。進一步完善地方立法工作格局,明確“堅持黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo),增強人大常委會在立法工作中的主導(dǎo)作用,加強市人大常委會與市政府在立法工作中的整體協(xié)調(diào),加強市人大常委會和市政府內(nèi)部的整體統(tǒng)籌”四條原則。采取三項措施:在市委領(lǐng)導(dǎo)下,與市政府密切合作,制訂年度立法計劃,統(tǒng)籌安排立法工作;建立人大常委會與市政府主要領(lǐng)導(dǎo)、主管領(lǐng)導(dǎo)之間的立法工作溝通協(xié)調(diào)機制,共同研究年度立法計劃安排、法規(guī)起草與審議中涉及的重要問題;人大常委會開展法規(guī)立項論證,通過法規(guī)立項調(diào)研論證工作,提前進入立法程序,加強對法規(guī)起草工作的指導(dǎo),實現(xiàn)法規(guī)起草與審議的密切銜接。

(三)著眼對權(quán)力運行的監(jiān)督和制約,加強和改進監(jiān)督工作,促進“一府兩院”依法行政和公正司法。繼續(xù)深入貫徹落實監(jiān)督法,堅持人大監(jiān)督的性質(zhì)和特點,充分發(fā)揮人大監(jiān)督的職能和優(yōu)勢,圍繞首都科學(xué)發(fā)展面臨的艱巨任務(wù)和突出矛盾,圍繞權(quán)力運行,圍繞群眾反映強烈、社會高度關(guān)注的問題開展監(jiān)督,保障憲法和法律得到正確實施,促進依法行政、公正司法,維護公民、法人和其他社會組織合法權(quán)益。

(四)繼續(xù)完善代表工作格局,進一步發(fā)揮代表作用。要按照中央九號文件和市委轉(zhuǎn)發(fā)的關(guān)于進一步加強代表工作的若干意見要求,以完善代表履職服務(wù)體系、加強代表和人民群眾聯(lián)系為重點,創(chuàng)新工作機制、完善工作制度,切實提高代表工作實效。一是堅持和完善代表工作格局,使之貫穿于代表工作的各個方面。二是要推進代表密切聯(lián)系人民群眾,體現(xiàn)人民當(dāng)家作主。三是完善工作方法,擴大代表對常委會工作的知情權(quán)和參與權(quán)。四是繼續(xù)抓好代表培訓(xùn),提高代表素質(zhì)和履職能力。

(五)著力加強人大常委會自身建設(shè),不斷提高履職能力和水平。要以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo),不斷解決好“堅持正確政治方向、保持良好精神狀態(tài)、完善科學(xué)工作方式、提高隊伍素質(zhì)能力”四個方面的問題。

(作者分別系北京市人大常委會副秘書長、研究室主任,北京市人大常委會研究室綜合處處長)