民主法治的生動(dòng)實(shí)踐和創(chuàng)造

蔣元文

黨的十一屆三中全會(huì),使全黨對(duì)社會(huì)主義民主和法制建設(shè)的認(rèn)識(shí)產(chǎn)生了歷史性飛躍,為人民代表大會(huì)制度的建設(shè)和發(fā)展,奠定了良好基礎(chǔ)。黨的十一屆三中全會(huì)提出,為了保障人民民主,必須加強(qiáng)社會(huì)主義法制,使民主制度化、法律化,使這種制度和法律具有穩(wěn)定性、連續(xù)性和極大的權(quán)威。1979年7月1日,五屆全國(guó)人大二次會(huì)議,通過(guò)了關(guān)于修正中華人民共和國(guó)憲法若干規(guī)定的決議和地方組織法。從此,縣級(jí)以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)設(shè)立常務(wù)委員會(huì)作為一項(xiàng)重要制度被正式確立下來(lái)。

30年來(lái),重慶歷經(jīng)計(jì)劃單列、設(shè)立直轄市和新的戰(zhàn)略機(jī)遇期等三個(gè)重要時(shí)期,并分別承擔(dān)了不同時(shí)期的國(guó)家戰(zhàn)略使命。生產(chǎn)力得到前所未有的大解放,經(jīng)濟(jì)總量規(guī)模迅速擴(kuò)張,經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)持續(xù)升級(jí),綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力顯著增強(qiáng),實(shí)現(xiàn)了由溫飽不足到解決溫飽、再到基本小康的跨越,基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城鄉(xiāng)面貌發(fā)生了巨大變化。

經(jīng)濟(jì)體制改革源于民主法治的發(fā)展,同時(shí),經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展,又推進(jìn)了民主法治建設(shè)。伴隨著改革開放的偉大歷史進(jìn)程,重慶的民主法治建設(shè)和人大工作取得了新的進(jìn)步和發(fā)展?；仡櫢母镩_放以來(lái),重慶市人大工作的歷程和實(shí)踐與創(chuàng)造,對(duì)于堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度,堅(jiān)定不移地走中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路,推進(jìn)改革發(fā)展,具有很大的現(xiàn)實(shí)意義和歷史意義。

一、召開黨委人大工作會(huì)議,加強(qiáng)和改進(jìn)黨對(duì)人大工作的領(lǐng)導(dǎo)

根據(jù)地方組織法的規(guī)定,四川省重慶市第八屆人民代表大會(huì)第二次會(huì)議于1980年3月26日至30日召開,會(huì)議首次選舉產(chǎn)生市八屆人大常委會(huì)。地方人大常委會(huì)的設(shè)立,是人大工作的新課題。如何加強(qiáng)和改進(jìn)黨對(duì)人大工作的領(lǐng)導(dǎo),把黨的主張通過(guò)法定程序變?yōu)閲?guó)家意志,發(fā)揮人大的職能作用,推進(jìn)改革發(fā)展,中央兩次發(fā)出通知,就發(fā)揮地方人大常委會(huì)的作用和任免國(guó)家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員必須嚴(yán)格依照法律程序辦事提出明確要求。在學(xué)習(xí)貫徹中央文件中,四川省重慶市人大常委會(huì)黨組創(chuàng)造性地提議召開黨委人大工作會(huì)議,運(yùn)用黨在政治上和組織上的優(yōu)勢(shì),統(tǒng)一全市各級(jí)黨組織和黨員對(duì)人大性質(zhì)、地位與作用的認(rèn)識(shí),推動(dòng)民主法治建設(shè)和人大工作,得到市委采納。1984年9月10日至12日,重慶召開了首次市委人大工作會(huì)議。9月20日,《人民日?qǐng)?bào)》在報(bào)紙要目欄里登載了《中共重慶市委教育黨員尊重和支持人大及其常委會(huì)依法行使職權(quán)》的消息,把重慶的聲音傳向了全國(guó)。這次會(huì)議,開創(chuàng)了地方黨委領(lǐng)導(dǎo)人大工作的有效途徑和形式,并傳承下來(lái),形成了制度。伴隨著改革開放,重慶先后召開了6次市委人大工作會(huì)議,其中直轄前4次,直轄后2次。

1998年7月28日至29日,在總結(jié)以往黨委人大工作會(huì)議經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,市委召開了重慶直轄后首次黨委人大工作會(huì)議。這次會(huì)議是在貫徹落實(shí)黨的十五大提出依法治國(guó)基本方略、努力完成中央交辦的“四件大事”的歷史任務(wù)這一新形勢(shì)下召開的,會(huì)議圍繞如何開創(chuàng)地方人大工作新局面的主題,著重解決人大及其常委會(huì)在依法治市中的地位和作用問(wèn)題。這次會(huì)議,對(duì)于強(qiáng)化人大的職能作用,加強(qiáng)人大的民主決策、地方立法、監(jiān)督工作和基層民主政治建設(shè),推進(jìn)依法治市進(jìn)程,開創(chuàng)人大工作新局面發(fā)揮了重要作用。

2002年,黨的十六大規(guī)劃了我國(guó)全面建設(shè)小康社會(huì)的宏偉藍(lán)圖。為了貫徹落實(shí)黨的十六大精神,市委召開了二屆二次全委會(huì),部署了重慶全面建設(shè)小康社會(huì)的奮斗目標(biāo),對(duì)民主法治建設(shè)和人大工作提出了新的更高的要求。同時(shí),在2002~2003年之交,市和區(qū)縣兩級(jí)組織基本完成了換屆,一批新同志走上領(lǐng)導(dǎo)崗位,他們的人大意識(shí)、民主意識(shí)和法制意識(shí)需要進(jìn)一步強(qiáng)化。根據(jù)新時(shí)期人大工作面臨的形勢(shì)和任務(wù),協(xié)助市委開好第二次人大工作會(huì)議寫入了2003年的市人大常委會(huì)工作報(bào)告。2003年10月8日至9日,市委第二次人大工作會(huì)議召開,會(huì)期一天半。出席會(huì)議的有市委書記、市人大常委會(huì)主任、市長(zhǎng)、市政協(xié)主席、市委副書記、市委常委、市人大常委會(huì)副主任、市政府副市長(zhǎng)、“兩院”系統(tǒng)的主要領(lǐng)導(dǎo),市人大各專門委員會(huì)、常委會(huì)各工作部門主要負(fù)責(zé)人,市委、市級(jí)各部門、各人民團(tuán)體和市內(nèi)各普通高校主要負(fù)責(zé)人,各區(qū)縣(自治縣)黨委、人大、政府主要負(fù)責(zé)人。

此次會(huì)議規(guī)格高、規(guī)模大、范圍廣、效果好。一是解決了干部的認(rèn)識(shí)問(wèn)題。剛走上主要領(lǐng)導(dǎo)崗位的同志,他們以前對(duì)人大了解不多,有的人甚至還存在一些模糊的認(rèn)識(shí)。這次會(huì)議的召開,使區(qū)縣黨政領(lǐng)導(dǎo)提高了對(duì)人大的重要地位和作用的認(rèn)識(shí),消除了一些新到人大工作的同志認(rèn)為到人大是“船到碼頭車到站”、是退居二線的認(rèn)識(shí)。二是出臺(tái)了人大干部培養(yǎng)、交流的“五個(gè)一批”措施。即選派一批年富力強(qiáng)、熟悉法律的干部到人大機(jī)關(guān)工作,輸送一批有發(fā)展前途的年輕后備干部到人大機(jī)關(guān)鍛煉,安排一批人大干部出國(guó)出境培訓(xùn),交流一批法制意識(shí)較強(qiáng)的人大干部到黨政機(jī)關(guān)和司法部門工作,提拔一批優(yōu)秀人大干部到重要領(lǐng)導(dǎo)崗位施展才干。三是設(shè)立市人大常委會(huì)組成人員專項(xiàng)活動(dòng)經(jīng)費(fèi)。市財(cái)政每年撥付300萬(wàn)元,主要用于市人大各專委會(huì)和常委會(huì)組成人員開展調(diào)研、擬訂重大議案和立法審議等。此外,還重視和支持人大的辦公樓建設(shè),加強(qiáng)人大辦公信息化建設(shè)等。四是對(duì)區(qū)縣人大干部隊(duì)伍的穩(wěn)定和機(jī)構(gòu)編制提出了解決意見(jiàn)。要求區(qū)縣黨委在推薦人大常委會(huì)主任、副主任人選時(shí),應(yīng)有一定比例能夠任滿兩屆,確保人大工作的連續(xù)性和穩(wěn)定性。在增加人員編制有困難的情況下,人大常委會(huì)主任、副主任和專職組成人員的編制可仍在原工作單位,不占人大機(jī)關(guān)的編制。

二、探索創(chuàng)新立法工作,保障和促進(jìn)改革發(fā)展

堅(jiān)持依法按程序辦事,同時(shí)創(chuàng)新工作的方式方法,增強(qiáng)了工作實(shí)效。1987年7月14日,原重慶市第十屆人大常委會(huì)第二十六次會(huì)議通過(guò)并于同年9月4日經(jīng)四川省第六屆人大常委會(huì)第二十七次會(huì)議批準(zhǔn),出臺(tái)了全國(guó)第一個(gè)涉及行政訴訟的地方性法規(guī)——《重慶市行政訴訟暫行規(guī)定》,為國(guó)家行政訴訟法的制定積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn),受到時(shí)任全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)王漢斌“重慶不簡(jiǎn)單,敢為天下先”的贊譽(yù)。

2008年制定的《重慶市促進(jìn)開放條例》,以地方綜合性立法的形式促進(jìn)開放,在全國(guó)尚屬首例。制定該條例,是市委交給市人大常委會(huì)的一項(xiàng)重要任務(wù)。常委會(huì)高度重視,及時(shí)納入重要議事日程,成立起草小組,制訂工作方案,并赴市內(nèi)外深入調(diào)研,廣泛聽取各方意見(jiàn),克服許多立法技術(shù)難題。經(jīng)兩次審議,通過(guò)了條例。條例具有鮮明的時(shí)代特征和重慶特色,是常委會(huì)圍繞中心、服務(wù)發(fā)展的重要成果,對(duì)于促進(jìn)和保障重慶市大開放大發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

在全國(guó)率先作出《關(guān)于保障和促進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)工作的決定》和《關(guān)于同意設(shè)立“重慶農(nóng)民工日”的決定》?！蛾P(guān)于保障和促進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)工作的決定》,既具有較強(qiáng)的戰(zhàn)略性和導(dǎo)向性,又具有一定的授權(quán)性和操作性,有利于保障改革試驗(yàn)在法治框架內(nèi)依法有序地推進(jìn),保證新制度的建立和實(shí)施,推進(jìn)先行先試。《關(guān)于同意設(shè)立“重慶農(nóng)民工日”的決定》,確定每年11月的第一個(gè)星期日為“重慶農(nóng)民工日”。每年的農(nóng)民工日,將確定一個(gè)主題,在全市范圍集中開展政策研討、輿論宣傳以及多形式的送溫暖活動(dòng),對(duì)于營(yíng)造一個(gè)尊重農(nóng)民工、關(guān)愛(ài)農(nóng)民工的氛圍,促進(jìn)農(nóng)民工塑造自尊、自立、自強(qiáng)的精神,構(gòu)建和諧社會(huì)具有重要作用。

制定的《重慶市城鄉(xiāng)居民最低生活保障條例》,率先創(chuàng)建了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的低保工作機(jī)制;《重慶市長(zhǎng)江三峽庫(kù)區(qū)流域水污染防治條例》,首次以法規(guī)形式在省級(jí)行政區(qū)域內(nèi)全面禁止生產(chǎn)和使用超標(biāo)含磷的洗滌用品,并建立以出境水體監(jiān)測(cè)指標(biāo)為考核依據(jù),考核各級(jí)政府及其相關(guān)部門的水污染防治工作制度,在探索長(zhǎng)江流域環(huán)境保護(hù)立法上有了新的突破;《重慶市人事爭(zhēng)議仲裁條例》,是全國(guó)第一個(gè)有關(guān)人事爭(zhēng)議的地方性法規(guī),在解決當(dāng)事人救濟(jì)渠道方面也有新的突破;在全國(guó)率先出臺(tái)的《重慶市司法鑒定條例》,填補(bǔ)了司法鑒定方面的立法空白,在全國(guó)具有獨(dú)創(chuàng)性,為國(guó)家立法發(fā)揮了探路作用;《重慶市國(guó)家教育考試條例》,在全國(guó)率先依法規(guī)范了重慶市的國(guó)家教育考試;《重慶市村民委員會(huì)選舉辦法》,在全國(guó)同類地方立法中率先將“不先確定候選人”的競(jìng)選方式納入該條例,對(duì)于推進(jìn)基層民主政治建設(shè)提供了法制保障。

制定的《重慶市土地房屋權(quán)屬登記條例》,堅(jiān)持改革決策和立法決策相結(jié)合,實(shí)行土地證和房屋所有權(quán)證“兩證合一”,便民利民;《重慶市實(shí)施老年人權(quán)益保障法辦法》確立的老年人優(yōu)惠政策,在全國(guó)引起廣泛反響;《重慶市實(shí)施監(jiān)督法辦法》,明確區(qū)縣人大有權(quán)監(jiān)管市級(jí)垂直管理部門,專項(xiàng)工作評(píng)議可以按“滿意”、“基本滿意”、“不滿意”三個(gè)等級(jí)進(jìn)行滿意度測(cè)評(píng)。

三、加強(qiáng)和改進(jìn)監(jiān)督工作,維護(hù)最廣大人民根本利益

權(quán)力不受制約和監(jiān)督,必然導(dǎo)致濫用和腐敗。加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督,維護(hù)人民群眾的根本利益,實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主,是社會(huì)主義民主政治建設(shè)的重要任務(wù)。為了切實(shí)推進(jìn)依法行政、公正司法,重慶市人大綜合運(yùn)用聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告、執(zhí)法檢查、工作評(píng)議、質(zhì)詢等多種形式,加強(qiáng)對(duì)“一府兩院”的法律監(jiān)督和工作監(jiān)督, 圍繞中心,支持發(fā)展。

1988年,原重慶市十二屆人大一次會(huì)議期間,近郊區(qū)代表團(tuán)18名代表就市菜地建設(shè)費(fèi)的征、管、用提出質(zhì)詢。這是該市人大歷史上第一樁質(zhì)詢案。有6名代表舉手發(fā)言,對(duì)11名政府官員進(jìn)行質(zhì)詢。市政府領(lǐng)導(dǎo)和市菜地領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室負(fù)責(zé)人,對(duì)代表們提出的問(wèn)題進(jìn)行解釋和說(shuō)明,并代表市政府主動(dòng)承擔(dān)責(zé)任,誠(chéng)懇接受代表批評(píng),積極采納代表建議,提出切實(shí)可行的整改措施。從此,關(guān)注民生,一把手抓菜籃子工程建設(shè)的工作在重慶得到落實(shí)。

直轄以來(lái),市人大常委會(huì)根據(jù)重慶的特殊情況,重點(diǎn)加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)、移民搬遷和發(fā)展、扶貧開發(fā)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、城鎮(zhèn)規(guī)劃和建設(shè)、提高人民生活水平和社會(huì)保障等工作的監(jiān)督。每年人代會(huì)除聽取政府工作等報(bào)告外,還專門聽取或?qū)徸h政府的三峽工程(重慶庫(kù)區(qū))移民工作報(bào)告。定期或不定期組織人大代表開展對(duì)移民工作的視察,開展對(duì)三峽庫(kù)區(qū)的環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)情況的視察。1999年、2002年,在三峽工程移民攻堅(jiān)決戰(zhàn)的關(guān)鍵時(shí)刻,對(duì)重慶二期移民8個(gè)重點(diǎn)區(qū)縣的移民工作和庫(kù)底清理以及貫徹三峽工程建設(shè)移民條例實(shí)施辦法情況進(jìn)行大規(guī)模的視察,聽取和審議三峽工程二期移民工作任務(wù)和全面啟動(dòng)三期移民工作的報(bào)告,督促和推進(jìn)了移民工作和庫(kù)底清理任務(wù)的如期完成。又如,對(duì)《關(guān)于把重慶市主城區(qū)建設(shè)成為山水園林城市的決議》的執(zhí)法檢查連續(xù)進(jìn)行了5年。通過(guò)人大督促和各方努力,重慶市主城9區(qū)已全部實(shí)現(xiàn)創(chuàng)建目標(biāo),遠(yuǎn)郊三分之一的區(qū)縣也建成了園林城區(qū)。

1998年5月至1999年8月,在市委領(lǐng)導(dǎo)下,市人大常委會(huì)舉全市人大之力,組織代表開展了對(duì)全市法院系統(tǒng)歷時(shí)一年零三個(gè)月的工作評(píng)議。各級(jí)人大代表分別對(duì)305個(gè)基層法庭、33個(gè)基層法院、3個(gè)中級(jí)人民法院和高級(jí)人民法院開展了評(píng)議。參加評(píng)議的各級(jí)人大代表達(dá)1.65萬(wàn)人次,接受各級(jí)人大代表進(jìn)行社會(huì)調(diào)查的人數(shù)達(dá)4.56萬(wàn)人次;發(fā)放調(diào)查問(wèn)卷2.84萬(wàn)余份,收到建議、意見(jiàn)2.33萬(wàn)余條;各級(jí)人大組織抽查法院案件3250多件,對(duì)有問(wèn)題的540件案件交有關(guān)法院進(jìn)行了復(fù)查,其中進(jìn)入再審的255件;直接參加評(píng)議會(huì)接受教育的法院干警達(dá)5000余人,查處違法違紀(jì)辦案人員97人,其中追究刑事責(zé)任5人。這次評(píng)議活動(dòng),社會(huì)反響大,效果好。當(dāng)時(shí)的市高級(jí)人民法院院長(zhǎng)在接受評(píng)議時(shí)說(shuō):“心靈受到震撼!”通過(guò)評(píng)議,促進(jìn)了全市審判機(jī)關(guān)和審判人員公正司法、文明執(zhí)法,全市法院面貌煥然一新。

四、推進(jìn)民主政治建設(shè),切實(shí)保證人民當(dāng)家作主

人民民主是社會(huì)主義的生命。發(fā)展社會(huì)主義民主政治是我們黨始終不渝的奮斗目標(biāo)。從各個(gè)層次、各個(gè)領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序的政治參與,健全民主制度,豐富民主形式,拓寬民主渠道,密切同人民群眾的聯(lián)系,是國(guó)家繁榮穩(wěn)定的重要保證。

1999年1月8日至13日,以查爾斯·科斯特洛為團(tuán)長(zhǎng)的美國(guó)卡特中心代表團(tuán)一行11人,首次來(lái)華到重慶考察觀摩中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的換屆選舉工作。代表團(tuán)實(shí)地考察了榮昌縣昌元鎮(zhèn)朱家橋村選舉鎮(zhèn)人大代表和板橋村選舉鎮(zhèn)人大代表及村委會(huì)委員的情況;觀摩了大足縣寶頂鎮(zhèn)第十四屆人民代表大會(huì)第一次會(huì)議的全過(guò)程,隨機(jī)采訪了大足縣復(fù)隆鎮(zhèn)橫店村和華龍鄉(xiāng)慈航村。1月14日,卡特中心代表團(tuán)在北京舉行中外記者招待會(huì)。代表團(tuán)團(tuán)長(zhǎng)科斯特洛說(shuō):“這次在重慶的榮昌、大足兩個(gè)縣的考察中,看到了中國(guó)農(nóng)村基層民主政治建設(shè)發(fā)生的巨大變化,不管是基層干部還是村民,思想都比較開放,而且能夠比較坦率地回答我們提出的問(wèn)題,態(tài)度很真誠(chéng)。中國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大選舉是有群眾基礎(chǔ)的,是符合中國(guó)國(guó)情的,選舉是依法進(jìn)行的,應(yīng)予以尊重?！?/p>

受全國(guó)人大常委會(huì)委托,2002年4月16日至19日,重慶市承辦亞洲議會(huì)和平協(xié)會(huì)(AAPP)第三屆年會(huì),來(lái)自39個(gè)亞洲國(guó)家的議長(zhǎng)、副議長(zhǎng)、議員出席了在北京開幕、重慶閉幕的亞洲議會(huì)和平協(xié)會(huì)第三屆年會(huì),會(huì)議誕生了具有歷史意義的《亞洲議會(huì)和平協(xié)會(huì)重慶宣言》,對(duì)于宣傳中國(guó)的民主政治建設(shè),提升重慶在全國(guó)、全世界的知名度和美譽(yù)度,發(fā)揮了重要作用。

加強(qiáng)和改進(jìn)代表工作,發(fā)揮代表作用,督促辦理代表議案和建議、批評(píng)、意見(jiàn),是傾聽群眾呼聲,深入了解民情,充分反映民意,廣泛集中民智,擴(kuò)大公民有序政治參與的重要途徑和形式。從1998年起,市人大常委會(huì)每年都要審議“一府兩院”辦理代表建議情況的報(bào)告,并以無(wú)記名方式表決。同時(shí),不斷創(chuàng)新發(fā)揮代表作用的方式和途徑,著力推進(jìn)民主政治建設(shè)。

2005年探索建立專業(yè)代表小組,建立市人大專門委員會(huì)聯(lián)系相關(guān)行業(yè)代表的制度。目前,市人大共組建法制、財(cái)政經(jīng)濟(jì)、內(nèi)務(wù)、司法、農(nóng)業(yè)與農(nóng)村、城市建設(shè)環(huán)境保護(hù)、移民、教育、科技、文化、衛(wèi)生、民族宗教僑務(wù)等專業(yè)代表小組12個(gè)。推出建立“人大代表之家”的“八個(gè)一”舉措(即:為人大代表設(shè)立一部專線電話、一個(gè)專用電子信箱、編印一本通訊錄、繪制一張市級(jí)機(jī)關(guān)區(qū)位圖、建立一個(gè)聯(lián)系點(diǎn)、確定一名聯(lián)系人、確定一個(gè)代表活動(dòng)日、建立一個(gè)活動(dòng)基地)。采取第一步確認(rèn)、第二步初步答復(fù)、第三步正式答復(fù)的“三步工作法”辦理代表建議。2006年,提出代表建議督辦的“五個(gè)百分之百”要求(即:要百分之百地對(duì)代表建議進(jìn)行交辦、百分之百地同代表溝通、百分之百地答復(fù)代表、百分之百地收回代表對(duì)答復(fù)函的回執(zhí)、做到代表對(duì)答復(fù)百分之百的滿意和理解)。

直轄11年,市人大常委會(huì)共督促辦理代表議案和建議19539件,解決了一批事關(guān)人民群眾切身利益的問(wèn)題。在市一屆人大五次會(huì)議上,周建中等20名代表提出的關(guān)于主城區(qū)大橋收費(fèi)問(wèn)題的建議,推進(jìn)了主城區(qū)“六橋一隧”機(jī)動(dòng)車通行費(fèi)年票制改革。九龍坡區(qū)的市人大代表連續(xù)多年提出“桃花溪綜合整治”的建議,加快了桃花溪整治的進(jìn)程,為推動(dòng)重慶“山水園林城市”建設(shè)做出了應(yīng)有貢獻(xiàn)。

(作者系重慶市人大常委會(huì)研究室調(diào)研處處長(zhǎng))