人大制度建設(shè)的根本在于完善選舉和代表制度

1. 唯有民眾積極的和廣泛的參與、支持,人大制度建設(shè)才能獲得強(qiáng)有力的和源源不斷的動(dòng)力。地方法治和人大制度建設(shè)要求進(jìn)一步完善選舉制度和代表制度。

縱觀30年地方人大及法治建設(shè)發(fā)展歷程,其探索創(chuàng)新的動(dòng)力是多方面的,有經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀要求,有執(zhí)政黨民主法治建設(shè)方針政策的激勵(lì)和引導(dǎo),有地方黨政領(lǐng)導(dǎo)人的關(guān)注和推動(dòng),有制度本身的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)等等。但是,我們?nèi)匀桓械降胤椒ㄖ谓ㄔO(shè)和人大制度創(chuàng)新缺乏持續(xù)的動(dòng)力支持。如果單純觀察某一個(gè)變量:經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件總是在變化,各地方發(fā)展也很不平衡,因而會(huì)導(dǎo)致制度創(chuàng)新時(shí)冷時(shí)熱,在不同地方和不同時(shí)期創(chuàng)新的力度及達(dá)到的效果都不一樣;政策的即時(shí)性和變動(dòng)性,使它的激勵(lì)和引導(dǎo)功能也難以穩(wěn)定和持續(xù),因而導(dǎo)致制度創(chuàng)新難以穩(wěn)定化和法制化;地方黨政領(lǐng)導(dǎo)的注意力總是會(huì)不同程度地調(diào)整,因而使制度創(chuàng)新存在較大的或然性,地方人大流行的一句話是說(shuō),人大工作成效取決于“一個(gè)開(kāi)明的書(shū)記、一個(gè)懂法的市長(zhǎng)(省長(zhǎng)、縣長(zhǎng))、一個(gè)有為的(人大常委會(huì))主任”,事實(shí)證明這種完全依賴(lài)人而非制度的因素是很難靠得住的;地方人大努力實(shí)現(xiàn)法律職權(quán)的內(nèi)驅(qū)力,來(lái)自于人大制度自身,根本點(diǎn)在于人民群眾參與的實(shí)質(zhì)、廣度和深度,無(wú)疑與體現(xiàn)國(guó)家權(quán)力來(lái)源和邏輯起點(diǎn)的人大選舉制度和代表制度相關(guān)。

毫無(wú)疑問(wèn),唯有民眾積極的和廣泛的參與、支持,人大制度建設(shè)才能獲得強(qiáng)有力的和源源不斷的動(dòng)力。人民群眾才是人大制度建設(shè)根本的和持續(xù)的動(dòng)力。30年來(lái)地方法治建設(shè)和人大制度創(chuàng)新的努力是巨大的,成效也是突出的。其中不乏廣大民眾或直接或間接地參與和推動(dòng)。但是從另一個(gè)方面來(lái)看,公眾參與的積極性遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠,參與的渠道不暢,參與的廣度和深度不適應(yīng)人民民主的要求。這樣的結(jié)果是地方法治建設(shè)和人大制度創(chuàng)新缺乏持續(xù)的動(dòng)力,地方人大工作總是與人民群眾的愿望有很大的距離。

經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)法治建設(shè)不斷提出新的要求,體制改革向縱深推進(jìn),與此相關(guān),我國(guó)公民權(quán)利意識(shí)和參與意識(shí)在不斷提高,公眾政治參與的愿望在增長(zhǎng),這是地方法治建設(shè)和人大制度創(chuàng)新的機(jī)遇。必須積極回應(yīng)公眾參與的愿望,進(jìn)一步疏通制度化的參與渠道?；诖?一些地方人大工作的同志認(rèn)為,地方法治建設(shè)和制度創(chuàng)新,要面向群眾,面向社會(huì),讓人民群眾了解人大活動(dòng)情況和結(jié)果,真正做到過(guò)程公開(kāi)、結(jié)果公開(kāi)、整改公開(kāi),真正把國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督與群眾的監(jiān)督結(jié)合起來(lái),把法律監(jiān)督與輿論監(jiān)督結(jié)合起來(lái),把機(jī)關(guān)內(nèi)部的約束機(jī)制和外部的民主監(jiān)督機(jī)制結(jié)合起來(lái),真正將“一府兩院”及其工作人員的活動(dòng)置于人民群眾的監(jiān)督之下[1]。地方立法中的開(kāi)門(mén)立法和民主立法、監(jiān)督工作中的公開(kāi)性原則等等,就體現(xiàn)了這樣的思路。

但是,僅僅停留在這個(gè)層面是不夠的。作為代議制民主,民眾政治參與主要的和最重要的制度化的渠道就是選舉代議機(jī)關(guān)的代表,再通過(guò)自己選出的代表反映自己的利益和要求。人民代表大會(huì)制度是人民當(dāng)家作主、參加國(guó)家政權(quán)的根本政治制度,人大為公眾廣泛的有序的參與提供了最根本的制度渠道,實(shí)現(xiàn)公眾有序政治參與,最重要的必須立足于完善人大選舉制度和代表制度。

2. 從根本上和長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看,完善人大制度的關(guān)鍵點(diǎn)在于選舉制度改革。應(yīng)該從有利于人民當(dāng)家作主的角度,與時(shí)俱進(jìn)地推進(jìn)選舉制度發(fā)展,調(diào)動(dòng)民眾積極參與民主選舉。

人大代表選舉,就是人民把自己信賴(lài)的有能力和熱情為民代言的人選為代表,從而使人大能夠從整體上體現(xiàn)人民的愿望和要求。完善的選舉制度就是民眾意志得到真實(shí)、充分和公平體現(xiàn),完善的選舉制度將不僅使代表的責(zé)任心和使命感大大增強(qiáng),也使代表的能力和素質(zhì)大大提高,從而使人大工作有了不斷進(jìn)取的活力,使地方人大制度建設(shè)有了不竭的動(dòng)力和源泉。目前的問(wèn)題在于公眾對(duì)這一制度化的參與渠道缺乏足夠的熱情。其原因就在于人大制度的優(yōu)勢(shì)和特點(diǎn)未完全發(fā)揮出來(lái),公眾對(duì)它的期望值不高;選舉本身的競(jìng)爭(zhēng)性不強(qiáng),指定色彩濃厚,沒(méi)有充分反映民意;選舉結(jié)果與選民的利益關(guān)聯(lián)度不大,公眾缺乏參與的動(dòng)力;許多代表還很難說(shuō)是選民選擇的結(jié)果,他們?nèi)狈?lái)自選民的壓力和動(dòng)力,因而缺乏參政議政的熱情和能力;代表與民眾溝通聯(lián)系機(jī)制不健全,代表制度的優(yōu)勢(shì)和作用尚未完全體現(xiàn)出來(lái)等等[2]。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看,完善人大制度的關(guān)鍵點(diǎn)在于選舉制度改革;人大制度的更基礎(chǔ)性的完善,有賴(lài)于代表選舉制度突破性的進(jìn)展。

就目前中國(guó)來(lái)看,在改革發(fā)展民主選舉制度的很多問(wèn)題上,如引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、擴(kuò)大直接選舉的范圍和層次等,一時(shí)難以成為共識(shí),條件有些也未必成熟,或者在短期內(nèi)不可能提上議事日程。但我們的目光不能停留于此,而要與時(shí)俱進(jìn)地觀察問(wèn)題和解決問(wèn)題。筆者始終堅(jiān)信,客觀條件不是一成不變的。我們?cè)詾檫x舉人大代表的城鄉(xiāng)人口比例差別要維持很長(zhǎng)一段時(shí)間,但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的加快,已使取消城鄉(xiāng)人大代表所代表的人口數(shù)比例差別的條件很快成熟起來(lái)[3]。

選民的積極參與是保證選舉民主、真實(shí)、公正的前提。目前選舉工作中的一些做法,只能說(shuō)是我國(guó)選舉制度發(fā)展過(guò)程的權(quán)宜舉措,如為追求代表結(jié)構(gòu)比例戴帽下達(dá)具體名額和硬性規(guī)定選出某一特征代表、在選舉之前預(yù)先考慮并分配代表結(jié)構(gòu)比例等,僅僅在特定前提和相對(duì)條件下有其合理性,但這些卻影響了公眾對(duì)選舉民主性和公正性的信仰。在這樣的前提下,更加需要保證民眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和選擇權(quán)、監(jiān)督權(quán),選舉各環(huán)節(jié)要透明公正,充分尊重選民的權(quán)利和意志,逐步減少乃至杜絕不符合民主選舉原則和法律精神的做法。如在提名候選人時(shí)鼓勵(lì)選民聯(lián)名推薦,并要平等對(duì)待各候選人;在協(xié)商確定正式候選人時(shí)要公開(kāi)透明并接受選民監(jiān)督,保證選民了解到真實(shí)情況;選舉過(guò)程要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,對(duì)于法律沒(méi)有規(guī)定但并不禁止的宣傳介紹活動(dòng),只要不違反法律法規(guī)或影響選舉公平和順利進(jìn)行,可以留待觀察;要堅(jiān)持差額選舉,不能搞變相等額選舉或指選、派選、誘選等。不一定要追求很高的投票率,重要的是要反映選民的真實(shí)意愿[4]。

3. 從目前來(lái)看,建立激勵(lì)約束機(jī)制,調(diào)動(dòng)人大代表履職積極性,對(duì)地方人大建設(shè)有基礎(chǔ)性的作用。要建立代表與選民通暢的聯(lián)系渠道,為代表活動(dòng)提供保障。

可以說(shuō)地方人大的勃勃生機(jī)來(lái)自于人大代表的參政議政活力。由于選舉制度改革的敏感性和艱巨性,通過(guò)完善選舉制度提高人大代表的質(zhì)量和素質(zhì)、推動(dòng)人大制度發(fā)展,只能是立足長(zhǎng)遠(yuǎn)的事情。從目前來(lái)看,更應(yīng)該注重發(fā)揮當(dāng)選代表的作用,調(diào)動(dòng)代表履職主動(dòng)性和積極性。為此,要建立和完善發(fā)揮代表作用的激勵(lì)約束機(jī)制,暢通代表與選民通暢的聯(lián)系溝通渠道,為代表活動(dòng)提供好的條件和保障。

必須對(duì)發(fā)揮好代表參政議政的作用充分重視起來(lái)。一般認(rèn)為影響人大代表發(fā)揮好職能作用的因素有人代會(huì)會(huì)期短、代表人數(shù)多、兼職代表的參政技能和時(shí)間精力限制、黨政官員代表比例大等。我國(guó)人民代議制度傳統(tǒng)理論強(qiáng)調(diào)代表的“廣泛性”和“人民性”,所以,很難實(shí)現(xiàn)精簡(jiǎn)代表數(shù)量和代表專(zhuān)職化,因此,努力提高代表素質(zhì)和能力,除了完善選舉制度、把好代表“入口關(guān)”外,在現(xiàn)有基本制度框架內(nèi)發(fā)揮好代表作用,成了代表工作的重點(diǎn)。按照2005年中共中央九號(hào)文件要求,目前要認(rèn)真做好的是,保障代表的知情權(quán),提高代表審議議案、報(bào)告的水平和效能;改進(jìn)代表議案工作,提高議案提出和處理的質(zhì)量;完善有關(guān)工作制度,提高代表建議、批評(píng)和意見(jiàn)提出及處理的質(zhì)量;加強(qiáng)和規(guī)范代表在大會(huì)閉會(huì)期間的活動(dòng),增強(qiáng)代表活動(dòng)的實(shí)效;建立健全激勵(lì)和約束機(jī)制,加強(qiáng)對(duì)代表的監(jiān)督;為代表在大會(huì)閉會(huì)期間的活動(dòng)提供必要的條件和保障[5]。近年來(lái)各地方人大常委會(huì)重視和突出代表培訓(xùn),就是根據(jù)中央精神所做的努力。

最重要的是,必須暢通代表與公眾的聯(lián)系、溝通渠道。就直接選舉產(chǎn)生的人大代表而言,要激發(fā)出他們向選民負(fù)責(zé)的意識(shí)和主動(dòng)聯(lián)系選民的積極性,那么建立代表與選民通暢的聯(lián)系渠道和聯(lián)系選民的激勵(lì)機(jī)制,就是基礎(chǔ)工作。民眾不知道自己的代表是誰(shuí)、自己選出的代表在如何行使權(quán)力,代表也不主動(dòng)聯(lián)系選民和積極履職,就是因?yàn)榇砼c選民的關(guān)系并沒(méi)有清晰地體現(xiàn)在制度和機(jī)制上。我國(guó)的人大代表與西方議員有根本的區(qū)別,但也存在一些共性,西方議員同選民溝通聯(lián)系的機(jī)制和方式,對(duì)我們是有借鑒和啟示的。近年來(lái)一個(gè)很好的趨勢(shì)是不僅許多地方人大常委會(huì)努力創(chuàng)造代表與選民、選舉單位聯(lián)系溝通的條件,創(chuàng)新聯(lián)系溝通的平臺(tái),很多人大代表和選民也在努力疏通溝通渠道。代表向選民(向原選舉單位)述職的工作在全國(guó)各地較普遍地開(kāi)展起來(lái),向著制度化、規(guī)范化的方向發(fā)展。還有一些人大代表通過(guò)報(bào)刊媒體主動(dòng)征求議案、建議,建立代表網(wǎng)站或博客與選民互動(dòng),公開(kāi)個(gè)人電話、電子信箱等以便于選民聯(lián)系,建立代表工作室、工作站及助理、聯(lián)絡(luò)員,經(jīng)常性深入選區(qū)選民以及自費(fèi)視察、調(diào)研等等[6]。所有這些努力對(duì)于地方法治和人大制度建設(shè)的積極意義是不言而喻的。但僅僅是自發(fā)的或憑個(gè)人自覺(jué)是不夠的,需要進(jìn)一步制度化,建立起激勵(lì)約束機(jī)制。

4. 從當(dāng)下來(lái)看,人大常委會(huì)更便于有效行使職權(quán),加強(qiáng)常委會(huì)建設(shè)具有更現(xiàn)實(shí)的意義。要完善常委會(huì)聯(lián)系代表和接受代表監(jiān)督的機(jī)制,創(chuàng)造條件發(fā)揮常委會(huì)組成人員的作用。

地方人民代表大會(huì)是地方各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān),但由于人代會(huì)一年一次,代表人數(shù)眾多,會(huì)期較短且議題很多,加之代表構(gòu)成、素質(zhì)諸方面的原因,人代會(huì)僅僅是完成程序性的任務(wù),很難理想地行使職權(quán),閉會(huì)后的代表活動(dòng)效果也不甚理想。人大代表的廣泛代表性使人大更具有人民權(quán)力的象征意義,但龐大的代議機(jī)構(gòu)又會(huì)降低自身的行為能力和效率。政制發(fā)展的階段性和相對(duì)滯后性特點(diǎn),注定提高人代會(huì)效能的努力是長(zhǎng)期的。而人大常委會(huì)作為本級(jí)人大的常設(shè)機(jī)關(guān),有較經(jīng)常的會(huì)期(每?jī)稍轮辽僖淮?,人員較少且更專(zhuān)業(yè),有工作機(jī)構(gòu)和辦事機(jī)構(gòu)的輔助,更便于有效行使職權(quán)。人大常委會(huì)組成人員是人大代表中的代表,地方人大立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)等職權(quán),主要地是由地方人大常委會(huì)行使。從當(dāng)下來(lái)看,加強(qiáng)常委會(huì)制度建設(shè),對(duì)地方法治和人大制度建設(shè)具有更現(xiàn)實(shí)的意義。

各地人大自身建設(shè)的側(cè)重點(diǎn)大都放在常委會(huì)建設(shè)上,發(fā)揮人大作用也多指發(fā)揮常委會(huì)作用。地方人大常委會(huì)是人大代表選舉產(chǎn)生的,要向人大代表負(fù)責(zé),并接受人大代表的監(jiān)督。這個(gè)關(guān)系理順了,常委會(huì)及其組成人員就有了壓力、動(dòng)力和目標(biāo)。因此在常委會(huì)制度建設(shè)中,要重視建立和完善常委會(huì)聯(lián)系代表和接受代表監(jiān)督的機(jī)制。30年來(lái)地方人大常委會(huì)在探索過(guò)程中積累了一些成功的經(jīng)驗(yàn)。比如常委會(huì)組成人員分工聯(lián)系代表制度,定期走訪代表制度,邀請(qǐng)人大代表列席人大常委會(huì)會(huì)議制度,定期向代表通報(bào)政情制度,召開(kāi)下級(jí)人大代表工作部門(mén)負(fù)責(zé)人聯(lián)系會(huì)制度,召開(kāi)代表座談會(huì)制度等。有的地方除了廣泛開(kāi)展的邀請(qǐng)部分代表列席常委會(huì)會(huì)議外,地方人大常委會(huì)還在行使立法權(quán)和決定權(quán)時(shí),通過(guò)召開(kāi)座談會(huì)、信函、個(gè)別走訪等形式,廣泛征求代表意見(jiàn),促進(jìn)常委會(huì)決策的科學(xué)化、民主化。目前常委會(huì)及其組成人員聯(lián)系代表和接受代表監(jiān)督仍然是薄弱環(huán)節(jié),亟待形成強(qiáng)有力的制度和機(jī)制。

人大常委會(huì)組成人員的素質(zhì)和能力,對(duì)常委會(huì)能否很好地發(fā)揮作用也很關(guān)鍵。一個(gè)很好的趨勢(shì)是,除了完善組織機(jī)構(gòu)、充實(shí)人員力量外,一些地方人大常委會(huì)通過(guò)制度創(chuàng)新,使常委會(huì)組成人員更具有專(zhuān)業(yè)性和參政能力,并創(chuàng)造條件發(fā)揮常委會(huì)組成人員的作用,特別引人矚目。繼1998年上海市第十一屆人大常委會(huì)設(shè)立特別專(zhuān)職委員(時(shí)稱(chēng)“特別委員”)后,廣州市人大常委會(huì)、北京市海淀區(qū)人大常委會(huì)等地方人大常委會(huì)相繼設(shè)立特別專(zhuān)職委員。2003年第十屆全國(guó)人大常委會(huì)經(jīng)選舉產(chǎn)生了19位“特別專(zhuān)職委員”,對(duì)地方人大制度建設(shè)產(chǎn)生了示范性的影響[7]。2002年深圳市人大常委會(huì)推出了人大助理制度,即聘請(qǐng)19名法律助理作為“高級(jí)義務(wù)工”,為兼職委員提供“一對(duì)一”服務(wù)。2003年上海市人大常委會(huì)聘請(qǐng)18名學(xué)歷高、年紀(jì)輕、有專(zhuān)業(yè)背景的人大代表為專(zhuān)門(mén)委員會(huì)咨詢(xún)組成員;成都市人大常委會(huì)提出嘗試建立立法助理制度,為統(tǒng)一審議人員行使審議權(quán)提供服務(wù)。重慶市人大常委會(huì)委員可以向市人大法制委員會(huì)申請(qǐng)選聘1名立法助理。廣東省、湖北省、鄭州市等地也已成立了立法咨詢(xún)委員會(huì)或聘請(qǐng)了立法咨詢(xún)員[8]。有了高度責(zé)任感而又具備專(zhuān)業(yè)素質(zhì)的常委會(huì)組成人員,地方人大常委會(huì)才能履行好憲法賦予的職責(zé)。

選舉制度和代表制度的改革發(fā)展是人大制度建設(shè)和整個(gè)政治體制改革中最為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。筆者感到,雖然在法制框架下地方人大制度創(chuàng)新有很大的空間,但許多時(shí)候我們往往“畫(huà)地為牢”,過(guò)于瞻前顧后,自己束縛了自己的手腳。我們希望民主是循序漸進(jìn)的,但不希望它是停滯不前的。如果我們有一個(gè)堅(jiān)定不移的目標(biāo)和積極的態(tài)度,人類(lèi)奮斗和積累的一切成果,從思想到制度到器物,都可能有我們?nèi)∩岬臇|西;我們就能夠充滿(mǎn)自信地根據(jù)自身的實(shí)際和需要對(duì)之或取或舍。先入為主地否定和拒絕“普世價(jià)值”甚至“普適”技術(shù)并不是建設(shè)性的。誠(chéng)如溫家寶總理所比喻的,社會(huì)主義是大海,是高山,海不辭水,故能成其大;山不辭石,故能成其高[9]。

注釋:

[1]路江通:《法制建設(shè)中的制度創(chuàng)新及其評(píng)估》,載《人大研究》1998年第2期。

[2][3][4][5][6]謝蒲定:《完善選舉制度發(fā)揮代表作用維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定》,載《人大研究》2008年第4期。

[7]參見(jiàn)葉國(guó)文、張熹珂:《特別專(zhuān)職委員:人大制度創(chuàng)新》,載《理論與改革》2004年第1期。

[8]參見(jiàn)秋風(fēng):《人大制度的創(chuàng)新方向》,載《新聞周刊》2004年第35期。

[9]見(jiàn)溫家寶總理2004年3月14日會(huì)見(jiàn)中外記者。

(作者系甘肅省人大常委會(huì)《人大研究》副主編)