發(fā)展援助背后的玄機

黎文濤

冷戰(zhàn)期間，現(xiàn)實主義大師摩根索提到：“援助政策與外交、軍事、宣傳等沒什么區(qū)別它們都是國家‘軍械庫里的武裝裝備?！边@當然也包括發(fā)展援助。

發(fā)展援助不同于救災(zāi)之類的緊急性援助，它是以解決欠發(fā)達國家和地區(qū)的發(fā)展問題為目的的援助，是“救窮”而非“救急”。

現(xiàn)代的國際發(fā)展援助至今已有60多年的歷程，美國在1947年實行的援助歐洲復興的馬歇爾計劃，是國際發(fā)展援助的第一次成功實踐。冷戰(zhàn)期間，發(fā)展援助與軍事援助一樣，成為美蘇爭霸的工具，它和地緣政治博弈，意識形態(tài)緊密聯(lián)系在了一起。而身處此背景下的現(xiàn)實主義大師摩根索更是提到：“援助政策與外交、軍事、宣傳等沒什么區(qū)別，它們都是國家‘軍械庫里的武裝裝備?！边@當然也包括發(fā)展援助。而中國在這一時期的發(fā)展援助則完全不同，它們深受歡迎。1964年周恩來總理訪非時提出了對外援助八項原則，并表示八項原則全部是對中國的自我約束和規(guī)定，而不針對受援國。

冷戰(zhàn)結(jié)束后尤其是進入新千年后，外交和戰(zhàn)略因素與發(fā)展援助的直接關(guān)聯(lián)大為降低，但發(fā)展援助的復雜性卻有增無減，發(fā)展援助背后受到各種利益因素牽制。

援助的目的不單是“救窮”

毫無疑問，無論是官方發(fā)展援助還是私人性的發(fā)展援助，其主要目的是“救窮”。但在國際現(xiàn)實中，援助國或援助組織的政治利益和經(jīng)濟利益卻往往主導了援助政策的形成和出臺，援助國往往根據(jù)自身要求來確定援助對象、援助方式和援助條件，而受援國真實需求和援助的最初目的可能早被遺忘在腦后。這也造成真正需要援助的、世界上最貧窮的63個國家得到的直接援助不到全球所有援助的一半，援助款更多流向更有發(fā)展?jié)摿屯顿Y機遇的東南亞國家或一些新興市場國家。

一些短期的政治利益正左右著援助的走向。在2000年，阿富汗、伊拉克和巴基斯坦三國在全球官方發(fā)展援助中所占比例不到2％，而到了2005年，這三國所占比例竟猛增到26％，這種結(jié)果無疑是由美國的反恐戰(zhàn)爭和反恐戰(zhàn)場東移所決定的。本和發(fā)展援助聯(lián)系不大的美國國防部，現(xiàn)在突然成為其主要援助機構(gòu)之，每5美元的發(fā)展援助款中就有l(wèi)美元由國防部支配，政府打入五角大樓賬上的發(fā)展援助金額5年翻了三倍，在2007年達到55億美元。和上述三國對比，本是非洲“發(fā)展之星”的津巴布韋，卻由于土地改革問題得罪西方，被西方隨即抽走援助，近年來經(jīng)濟陷入泥潭。

全球化下，經(jīng)濟利益在援助中的角色顯得更為突出。日本和歐盟對東南亞、非洲等國的官方發(fā)展援助，往往是保證穩(wěn)定的能源和原料供應(yīng)的必要方式。部分援助國在給予援助時，不單會提出“良治”、“民主”等政治條件，更會要求受援國開放市場，改善外資進入條件。

西方援助模式受到質(zhì)疑

美國是全球最大的對外發(fā)展援助國，每年以各種名義向其他國家和國際組織提供的官方發(fā)展援助達二三百億美元之多，但一些發(fā)展中國家尤其是非洲，對美國援助政策和援助方式的質(zhì)疑從未停息過，其中爭議最大的就是所謂的限制性援助(Tied Aid)。限制性援助是指援助國在提供贈款或低息貸款時，要求受援國必須采購援助國的產(chǎn)品和服務(wù)，在2006年，全球58％的官方援助都是限制性的。

美國糧食援助占國際糧食援助的50％，但其99％的糧食援助都是限制性援助。這也就意味著，幾乎所有美國提供的糧食援助都必須采購美國本土農(nóng)產(chǎn)品，這讓急需資金注入的非洲國家農(nóng)產(chǎn)品市場失去了機會。農(nóng)業(yè)援助在美國已成為一項誘人的“肥肉”，美國農(nóng)業(yè)部下屬的農(nóng)業(yè)事務(wù)局負責對外援助農(nóng)產(chǎn)品的采購，只有少數(shù)公司才能得到垂青。美國政府平均以比市場高11％的價格來采購這些公司的農(nóng)產(chǎn)品，收購玉米的價格更是高出70％。這些高價的農(nóng)產(chǎn)品最后又以援助的方式低價賣給受援國。美國還規(guī)定，75％的糧食援助必須由美國船只來運送，價格比國外同行高了76％。最終，美國40％的農(nóng)業(yè)援助預(yù)算都花在了運費、存儲和行政事務(wù)上。美國的農(nóng)業(yè)援助模式被國際社會指責為“變相的農(nóng)業(yè)補貼”，而歐盟則認為這種“回購”式的援助根本就是一種貿(mào)易保護行為，受援國應(yīng)有權(quán)選擇在別國購買產(chǎn)品，就此歐盟亦準備向WTO起訴美國的做法違背自由貿(mào)易原則。在批評聲中布什政府也曾提議，美國農(nóng)業(yè)援助應(yīng)該采購部分的受援國產(chǎn)品，但話一出口，就遭到食品加工商、航運集團、農(nóng)業(yè)集團，還有NGO(一大部分糧食援助要通過NGO進行分配)的強烈反對，最終提議在國會遭否。

歐洲國家通常會用官方發(fā)展援助來推動在受援國的投資和貿(mào)易。法國對非的發(fā)展援助主要分布在非洲法語區(qū)國家，法國投資或援建的項目一般不允許當?shù)仄髽I(yè)或外國企業(yè)進入，醫(yī)院，學校、農(nóng)業(yè)灌溉設(shè)施的建設(shè)都由法國公司完成。此外，2007年第二屆歐非峰會上，歐盟急于用新的《經(jīng)濟伙伴協(xié)定》取代到期的《科托努協(xié)定》，然而，改協(xié)定要求非洲必須逐步削減和取消從歐盟進口的關(guān)稅，非洲各國均對此疑慮重重。但歐盟表示，不簽約的國家將會面對歐盟5％到20％的關(guān)稅，發(fā)展援助已成為歐盟談判時的重要籌碼。

對現(xiàn)行援助模式的批評從未停息過。雖然有人表示，限制性援助可以降低受援國的通貨膨脹率，讓窮人買得起商品，但就拿農(nóng)業(yè)來說，發(fā)展中國家56％的人口是農(nóng)業(yè)人口，也是主要的扶貧對象，他們卻是外來低廉農(nóng)產(chǎn)品最大的受害者。對于西方在給予援助時，要求非洲開放市場、促進產(chǎn)業(yè)私有化的附加條件，尼日利亞國際事務(wù)研究所所長埃澤表示：“開放市場就像是讓一個孩子和一個成年人來PK，歐洲人總是在我們一個口袋里放入1美元時，卻從另一個口袋里掏走10美元?！?/p>

發(fā)展援助是一項大“產(chǎn)業(yè)”

發(fā)展援助雖然在韓國、中國臺灣以及部分東歐國家起到了良好效果，但在非洲卻收效甚微，甚至滋生腐敗、戰(zhàn)亂以及“援助依賴癥”。致使冷戰(zhàn)之后，隨著非洲戰(zhàn)略地位的下降，非洲所得到的發(fā)展援助呈下降趨勢。但新千年后，援助額卻突然快速增長，國際社會重視非洲減貧固然是原因之一，但也應(yīng)注意到，這個時期也是以NGO為代表的西方倡導的“市民社會”快速崛起時期，發(fā)展援助通常是他們維生的工具。

許多研究發(fā)展援助的學者都認為發(fā)展援助已成為一項“busiess”(產(chǎn)業(yè)或生意)，全球援助款接近90％都是發(fā)展援助，涉及在內(nèi)的有各種NGO、智庫、中間人和顧問公司。和發(fā)展援助相關(guān)的行業(yè)人員數(shù)目龐大，如世界銀行有10000人、國際貨幣基金組織有2500人，聯(lián)合國相關(guān)機構(gòu)有5000人，NGO有25000人，再加上私人慈善基金會和各國援助機構(gòu)人員，大約有50萬人包括在內(nèi)，發(fā)展援助儼然已成為他們的“衣食父母”。“市民社會”的主要職責是幫助發(fā)放援助、進行發(fā)展援助研究或給援助提供咨詢，每年他們須從各類國際組織或政府手中申請大量的款額來維持其運轉(zhuǎn)。為爭取更多資金，部分NGO和智庫不根據(jù)受援國的真正需求來申請項目，而是根據(jù)自身需要去申請或規(guī)劃資金用途。此外，NGO也熱衷于組織各類會議，因為他們申請來的經(jīng)費如有太多結(jié)余，那下次申請時，經(jīng)費肯定要被削減。

NGO在發(fā)展援助中的角色也出現(xiàn)了一些讓人不安的變化。西方援助國本希望通過NGO推動受援國達到“良治”，消弭腐敗，因此他們要求受援國必須把NGO納入到國家決策過程中，而通常NGO又是發(fā)展援助的中間人，這使政治影響力甚微的NGO變得異常強大。由于NGO本身就是一種不同利益的民間代言組織，這使得他們在對援助使用上總是“以我為主”，而非以國家為主。如果政府對援助的使用未能如其所愿，就表示強烈反對，這對本身效率不高、政策執(zhí)行力低的非洲國家而言，更是雪上加霜。比如，用援助款在尼日利亞拉各斯修條公路，竟要花費五六年時間，每種利益都必須照顧到。

發(fā)展援助的目的不能本末倒置

2000年聯(lián)合國千年首腦會議上制定的“到2015年讓全球貧困人口減半”的“千年發(fā)展目標”不能被遺忘，但至今一半時間已過，這些向全人類做出的承諾卻仍遙遙無期。發(fā)展援助中的國家利益因素應(yīng)當被正視，它也不可能披消除，如果能通過援助達到經(jīng)濟上的互補和政治上的相互信任與合作的“雙贏”，就可讓援助效果最大化。近年來，隨著私人發(fā)展援助的興起，援助目的和援助政策更呈現(xiàn)多樣性和私利化特點，他們不用擔負太多的國際職責。但在發(fā)展援助中，如果商業(yè)利益這樣的“末”真的取代了“促發(fā)展，減貧困”的“本”，恐怕就很難避免其最終成為一種“援助陷阱”。