和諧社會(huì)構(gòu)建中農(nóng)村土地整理探析

白　璐

摘要分析了和諧社會(huì)建設(shè)過程中中國農(nóng)村土地整理中出現(xiàn)的一些問題,為達(dá)到土地可持續(xù)利用目標(biāo),特論述了開展農(nóng)村土地整理的必要性及重大意義,并提出了當(dāng)前和諧社會(huì)構(gòu)建中農(nóng)地整理的建議與對(duì)策。

關(guān)鍵詞和諧社會(huì);農(nóng)村;土地整理;存在問題;對(duì)策

中圖分類號(hào)F321文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A文章編號(hào) 1007-5739(2009)15-0389-02

1和諧社會(huì)的涵義

“和諧社會(huì)”的理念來源于黨的十六大報(bào)告。十六大確定:“我們要在本世紀(jì)頭二十年,集中力量,全面建設(shè)惠及十幾億人口的更高水平的小康社會(huì),使經(jīng)濟(jì)更加發(fā)展、民主更加健全、科教更加進(jìn)步、文化更加繁榮、社會(huì)更加和諧、人民生活更加殷實(shí)。努力形成全體人民各盡其能、各得其所而又和諧相處的局面?！笔鶎萌腥珪?huì)提出科學(xué)發(fā)展觀,強(qiáng)調(diào)以人為本、全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展,要求實(shí)現(xiàn)5個(gè)“統(tǒng)籌”,貫穿其中的重要思想,就是要努力實(shí)現(xiàn)整個(gè)社會(huì)各方面的和諧。在此基礎(chǔ)上,十六屆四中全會(huì)進(jìn)一步概括形成“和諧社會(huì)”的概念,提出“要適應(yīng)我國社會(huì)的深刻變化,把和諧社會(huì)建設(shè)擺在重要位置”。

所謂和諧社會(huì),就是指民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會(huì),是指社會(huì)系統(tǒng)中的各部分、各種要素處于一種相互協(xié)調(diào)的狀態(tài)。農(nóng)村和諧社會(huì)主要體現(xiàn)為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和諧、農(nóng)村文化和諧以及經(jīng)濟(jì)與文化之間的和諧。經(jīng)濟(jì)和諧是指不同的利益群體能得到恰如其分的、有所差別的、最低能保證其生存和發(fā)展的回報(bào);文化和諧是指社會(huì)倡導(dǎo)的核心價(jià)值觀、道德觀念能被大多數(shù)社會(huì)成員所認(rèn)同;經(jīng)濟(jì)與主文化之間的和諧是指經(jīng)濟(jì)與文化相互協(xié)調(diào)、相互適應(yīng),共同促進(jìn)社會(huì)成員的福利[1]。

2農(nóng)地整理的意義

農(nóng)地整理是指在一定區(qū)域內(nèi),依據(jù)土地利用總體規(guī)劃,采取行政、經(jīng)濟(jì)、法律和技術(shù)手段,對(duì)田、水路、林、村等進(jìn)行綜合整治,調(diào)整土地關(guān)系,改善土地利用結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)、生活條件,以提高耕地質(zhì)量,增加有效耕地面積,改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境的行為[2]。

農(nóng)地整理是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然選擇。隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展以及工業(yè)化、城市化進(jìn)程的加快,不可避免地要占用部分耕地,而我國耕地資源質(zhì)量總體水平低下,高產(chǎn)田僅占耕地總面積的21.5%,中低產(chǎn)田則占總耕地面積的87.5%,且很大一部分還受到荒漠化的影響。我國未利用土地中,宜耕后備資源的開發(fā)又受到數(shù)量少、質(zhì)量差、開墾難度大和生態(tài)環(huán)境惡化等諸多因素的限制,潛力十分有限。因此,要解決土地利用中的突出問題,必須轉(zhuǎn)變土地利用方式,走集約利用、內(nèi)涵挖潛的道路。實(shí)踐證明農(nóng)地開發(fā)整理是解決問題的有效途徑,它是中國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中解決土地利用問題的必然選擇,也是實(shí)施土地利用總體規(guī)劃的重要內(nèi)容,更是落實(shí)土地用途管制的重要措施與手段,不僅能增加有效耕地面積,緩解人地矛盾,實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡,而且還可以提高耕地質(zhì)量、改善生活、生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境,推進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)。對(duì)促進(jìn)土地的集約利用,貫徹“十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地”的基本國策,保證社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。和諧新農(nóng)村應(yīng)該大力提高農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新和轉(zhuǎn)化能力,加強(qiáng)農(nóng)村現(xiàn)代流通體系建設(shè),穩(wěn)定發(fā)展糧食生產(chǎn),積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營,加快發(fā)展循環(huán)農(nóng)業(yè)。衡量農(nóng)村生產(chǎn)發(fā)展的程度主要通過以下指標(biāo)來反映:一是農(nóng)民對(duì)科技的重視度?？茖W(xué)技術(shù)促進(jìn)生產(chǎn)力已成為鐵律。國外新農(nóng)村建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)表明,現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)必須依靠先進(jìn)的科學(xué)技術(shù),才能夠達(dá)到長足發(fā)展。建設(shè)新農(nóng)村必須一改以前粗放的耕作方式,用科學(xué)知識(shí)武裝農(nóng)民,用先進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)和生態(tài)知識(shí)來指導(dǎo)農(nóng)業(yè)和相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。該指標(biāo)可通過農(nóng)民用于學(xué)習(xí)先進(jìn)科學(xué)技術(shù)的投入與家庭總收入之比獲得。二是農(nóng)村總產(chǎn)值增長率。農(nóng)村總產(chǎn)值是指農(nóng)林牧漁業(yè)總產(chǎn)值、農(nóng)村工業(yè)產(chǎn)值、農(nóng)村建筑業(yè)產(chǎn)值、農(nóng)村運(yùn)輸業(yè)產(chǎn)值和批發(fā)零售貿(mào)易餐飲業(yè)等的總和。農(nóng)村總產(chǎn)值增長率反映農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展勢(shì)頭,通過計(jì)算增長率,可以衡量農(nóng)村的發(fā)展?fàn)顩r。三是村辦企業(yè)能耗指數(shù)。隨著改革開放的進(jìn)程加快,農(nóng)村也注重興辦企業(yè),發(fā)展經(jīng)濟(jì)。但令人擔(dān)憂的是,許多村辦企業(yè)只考慮經(jīng)濟(jì)效益,不具規(guī)模,甚至小作坊生產(chǎn),能耗大,污染嚴(yán)重。能源是經(jīng)濟(jì)增長的動(dòng)力,和諧新農(nóng)村必須以節(jié)能降耗為準(zhǔn)則,引進(jìn)先進(jìn)技術(shù),控制能耗,嚴(yán)格考核村辦企業(yè)能耗指數(shù),對(duì)于不符合能耗要求的企業(yè)堅(jiān)決予以取締。四是人均耕地面積。在目前的科學(xué)技術(shù)條件下,為人類提供食物的基本條件仍然是土地。因此,耕地面積不僅是“人與自然和諧”的重要內(nèi)容,甚至是維持人類生存的基本條件之一。我國人均耕地面積遠(yuǎn)低于世界平均水平,保護(hù)耕地十分重要。

3農(nóng)地整理存在的問題

3.1投資渠道單一、資金缺乏

現(xiàn)階段,中國的農(nóng)地整理多為政府部門或其下屬機(jī)構(gòu)(如土地整理中心、造地公司等)直接投資和經(jīng)營管理[3],而農(nóng)地整理是一項(xiàng)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),資金占用量大,投資回收期長,政府用于開展農(nóng)地整理的資金十分有限。有的土地整理潛力大而沒有資金,以致于農(nóng)民一方面沒有地種,一方面土地拋荒現(xiàn)象嚴(yán)重。加之各種利益誘導(dǎo)以及土地管理觀念淡化,且農(nóng)民占用耕地建宅基地也不用多大的經(jīng)濟(jì)代價(jià),農(nóng)民自己復(fù)墾相應(yīng)質(zhì)量的耕地缺少資金,導(dǎo)致而地方政府也缺乏整理資金,導(dǎo)致農(nóng)地整理積極性不高,觀念淡化。

3.2缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃與管理

農(nóng)地整理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程,是土地利用總體規(guī)劃的一個(gè)重要組成部分,能否做到與本地以及更高一級(jí)的土地利用總體規(guī)劃的銜接和全面協(xié)調(diào),關(guān)系著農(nóng)地整理的成效。20世紀(jì)90年代由于我國國民經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展,耕地銳減,農(nóng)地整理才開始轉(zhuǎn)向以編制土地利用總體規(guī)劃來大力挖掘土地利用潛力、增加耕地面積、提高耕地質(zhì)量,同時(shí)通過土地整理來改善生產(chǎn)、生活條件和環(huán)境。但目前,農(nóng)地整理大都缺乏整體性、系統(tǒng)性和全局性,沒有將農(nóng)地整理作為一項(xiàng)長期的系統(tǒng)工程來進(jìn)行規(guī)劃與管理,只注重短期效益[4]。

3.3重?cái)?shù)量輕質(zhì)量

我國的農(nóng)地整理整體上還處于起步階段,大多數(shù)農(nóng)地整理的目標(biāo)仍然是擴(kuò)大耕地?cái)?shù)量,以補(bǔ)償非農(nóng)建設(shè)占用的耕地。為了達(dá)到數(shù)量上的耕地總量動(dòng)態(tài)平衡,片面強(qiáng)調(diào)數(shù)量而忽略農(nóng)地開發(fā)質(zhì)量的短期行為嚴(yán)重發(fā)生,甚至將農(nóng)地整理理解為開墾荒地,偏離了農(nóng)地整理的真正內(nèi)涵。有的地方在進(jìn)行農(nóng)地整理時(shí),為了通行的方便,將原有的溝渠截彎取直,水利與結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)也都以水流的順暢和提高輸水排水功能為主要目的。這些缺乏對(duì)生態(tài)棲息環(huán)境的考慮,都是缺乏生態(tài)觀、忽視生態(tài)平衡的表現(xiàn)。

3.4重開發(fā)輕復(fù)墾

目前的農(nóng)地整理中,多數(shù)偏重于農(nóng)用地調(diào)整、地塊規(guī)整、農(nóng)用地改造方面的內(nèi)容,特別是宜農(nóng)后備資源的開發(fā),大家對(duì)此的積極性很高。而對(duì)于技術(shù)性要求高、難度較大的零星農(nóng)村宅基地的整理較少。長期以來,由于我國農(nóng)村居民住房建設(shè)缺乏科學(xué)的規(guī)劃和有序的引導(dǎo),居民點(diǎn)分布零散,用地指標(biāo)大大超過國家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn),造成了土地資源的極大浪費(fèi)。通過農(nóng)地整理,進(jìn)行居民點(diǎn)的拆遷合并,既可以改善農(nóng)村居民的居住條件,促進(jìn)中心村建設(shè)和小城鎮(zhèn)的發(fā)展,又可以增加農(nóng)用地的面積,有利于農(nóng)村精神文明建設(shè)與物質(zhì)文化生活水平的提高,有利于農(nóng)村的全面發(fā)展。

4對(duì)策

要把農(nóng)地整理工作融化在和諧社會(huì)建設(shè)之中,就必須結(jié)合當(dāng)今的社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的目標(biāo)和要求,重新審視新形勢(shì)下農(nóng)地整理的內(nèi)涵,拓展農(nóng)地整理領(lǐng)域,真正發(fā)揮農(nóng)地整理在我國構(gòu)建和諧社會(huì)中的作用。

4.1制訂規(guī)劃,出臺(tái)政策,建立機(jī)制

農(nóng)地整理規(guī)劃是農(nóng)地整理工作的龍頭,是對(duì)區(qū)域農(nóng)地整理工作的統(tǒng)一部署和宏觀調(diào)控。農(nóng)地整理規(guī)劃要在各級(jí)土地利用總體規(guī)劃與區(qū)域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的指導(dǎo)下制訂,既要科學(xué),符合農(nóng)村現(xiàn)代化要求,又要結(jié)合農(nóng)村實(shí)際,方便農(nóng)民生產(chǎn)生活需要;既要注意舊村改造特點(diǎn),充分利用原有宅基地、村內(nèi)閑置地、廢棄地、坡地、山地,控制村莊外延盲目擴(kuò)張,提倡集約用地、合理用地,又要充分結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際,根據(jù)耕地的土壤質(zhì)地和生態(tài)環(huán)境的要求,科學(xué)地評(píng)價(jià)后確定基本農(nóng)田的地塊位置,制訂基本農(nóng)田保護(hù)詳細(xì)規(guī)劃等。并且編制的村莊改造規(guī)劃和基本農(nóng)田整理規(guī)劃要經(jīng)過論證、審核、報(bào)批,批準(zhǔn)后的規(guī)劃應(yīng)在村內(nèi)向群眾公示,嚴(yán)格執(zhí)行,不得無故變更。規(guī)劃制定后,縣級(jí)政府要出臺(tái)有關(guān)政策措施,建立機(jī)制。政策措施在農(nóng)地整理工作中具有舉足輕重的作用,制訂政策措施既要符合農(nóng)村實(shí)際,具有可操作性,又要根據(jù)目前大多數(shù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)實(shí)力還相對(duì)薄弱的情況,力求實(shí)現(xiàn)“領(lǐng)導(dǎo)上、資金上、措施上”的高度統(tǒng)一。

4.2完善制度,增加投入,加強(qiáng)管理

健全和完善的農(nóng)地整理制度,是實(shí)施農(nóng)地整理最基本的保障。一是對(duì)現(xiàn)行制度、政策、項(xiàng)目和資金等管理辦法進(jìn)行修改完善;切實(shí)加強(qiáng)項(xiàng)目管理,特別是項(xiàng)目實(shí)施管理和監(jiān)督檢查,積極推行專家論證、項(xiàng)目法人、招投標(biāo)、監(jiān)理、合同和公告等制度;進(jìn)一步加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè),加強(qiáng)相關(guān)人員培訓(xùn),積極發(fā)展中介組織和專業(yè)機(jī)構(gòu),建立從業(yè)機(jī)構(gòu)和人員的資質(zhì)管理制度,規(guī)范行業(yè)管理。二是增加農(nóng)地整理的資金投入,建立農(nóng)地整理的專項(xiàng)基金庫,保障農(nóng)地整理的持續(xù)有序進(jìn)行。目前全國用于農(nóng)地整理的專項(xiàng)費(fèi)用主要有新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)、耕地開墾費(fèi)、土地復(fù)墾費(fèi)、土地出讓金用于農(nóng)業(yè)開發(fā)的部分,每年總額在600億元左右[5]。收好、管好、用好這些專項(xiàng)資金,是搞好農(nóng)地整理的基礎(chǔ)條件和重要保證。三是進(jìn)一步完善農(nóng)地整理項(xiàng)目指南發(fā)布制度,明確一個(gè)時(shí)期農(nóng)地整理的指導(dǎo)思想、基本原則、投資方向、投資重點(diǎn)和建設(shè)任務(wù),切實(shí)發(fā)揮國家對(duì)農(nóng)地整理工作的宏觀調(diào)控與指導(dǎo);要研究、制訂、建立集中投入制度的激勵(lì)政策和管理制度。

4.3典型引路,分步實(shí)施,逐步推進(jìn)

農(nóng)地整理工作是一項(xiàng)長期的、復(fù)雜的、艱巨的工作,不能急于求成,操之過急,搞一刀切。應(yīng)提倡走典型引路,分步實(shí)施,逐步推進(jìn)之路,這樣的社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)才是長遠(yuǎn)的、可持續(xù)的。典型引路,是指選擇條件相對(duì)成熟且具代表性的區(qū)域先行開展農(nóng)地整理工作,總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),樹立整理典型,從而影響輻射周邊區(qū)域。也可組織人們?nèi)⒂^取經(jīng),以啟發(fā)他們的思想,鞭策他們的行動(dòng),從而帶動(dòng)他們共同走農(nóng)地整理、富村富民、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村之路。分步實(shí)施,是指要針對(duì)各區(qū)域的具體情況,掌握現(xiàn)狀和條件,通過分析比較,實(shí)事求是地制訂出切實(shí)可行的農(nóng)地整理分步或分階段實(shí)施的發(fā)展規(guī)劃。一般條件比較好的地區(qū),可規(guī)劃5~10年。條件較差的地區(qū),可規(guī)劃到10~15年,涉及具體農(nóng)地整理規(guī)劃方案,也要堅(jiān)持分步實(shí)施的原則,條件好的村可以搞成片整理,條件差的村可步步推進(jìn),可優(yōu)先整理廢棄雜亂土地,充分利用閑置土地,進(jìn)行內(nèi)涵挖潛,逐步推進(jìn)。一方面是指農(nóng)地整理要按照客觀規(guī)律逐步開展,不搞突擊性的工作,要經(jīng)常化、制度化,不能人為化;另一方面,強(qiáng)調(diào)分類指導(dǎo),因地制宜地采取相關(guān)措施。要區(qū)分不同類型、不同地區(qū),采用不同的整理方案和政策措施[6]。

4.4加大宣傳,提高質(zhì)量,推廣成果

加強(qiáng)農(nóng)地整理宣傳教育,提高全民農(nóng)地整理意識(shí)。進(jìn)一步宣傳我國的土地基本國情和開展農(nóng)地整理的重大意義,將農(nóng)地整理列入各級(jí)政府的工作議程。搞好農(nóng)地整理業(yè)務(wù)培訓(xùn),提高農(nóng)地整理隊(duì)伍素質(zhì);依賴科技進(jìn)步,加強(qiáng)農(nóng)地整理科技研究,推廣科技成果;加強(qiáng)國內(nèi)外的農(nóng)地整理學(xué)術(shù)交流,爭取區(qū)際、國際合作,交流農(nóng)地整理技術(shù)、經(jīng)驗(yàn),以推動(dòng)農(nóng)地整理工作更廣泛地開展,并提高到一個(gè)新水平。尤其是要針對(duì)農(nóng)地整理特點(diǎn),落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀,積極開展可持續(xù)土地整理等相關(guān)基礎(chǔ)理論、工程技術(shù)等方面的研究和應(yīng)用;加強(qiáng)農(nóng)地整理標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè),大力推進(jìn)土地資源調(diào)查評(píng)價(jià)、規(guī)劃設(shè)計(jì)、工程建設(shè)、預(yù)算定額、效益評(píng)價(jià)等標(biāo)準(zhǔn)的制定,形成技術(shù)、經(jīng)濟(jì)和管理的標(biāo)準(zhǔn)化體系;積極開展農(nóng)地整理信息化建設(shè),建立信息系統(tǒng),實(shí)現(xiàn)管理的數(shù)據(jù)化和信息化。

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