我國財(cái)政支農(nóng)存在的問題及對策研究

席連杰

摘要:財(cái)政支農(nóng)正財(cái)是國家對農(nóng)業(yè)投入的最重要渠道,雖然近年來我國財(cái)政支農(nóng)規(guī)模不斷增加,但是財(cái)政支農(nóng)結(jié)構(gòu)不盡合理,從多方面來看仍有很大的改進(jìn)余地,本文對此提出了相應(yīng)的對策建議。

關(guān)鍵詞:財(cái)政支農(nóng) 問題 政策探討

我國歷來重視農(nóng)業(yè)問題,近年來提出“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”的新思路,并不斷增加財(cái)政支農(nóng)力度。但我國的財(cái)政支農(nóng)正財(cái)在規(guī)模和結(jié)構(gòu)等方面均存在一定的不足,急需加以改進(jìn)。

一、我國財(cái)政支農(nóng)政策存在的問題

(一)財(cái)政支農(nóng)增長速度經(jīng)常大幅波動,穩(wěn)定性比較差

我國財(cái)政支農(nóng)增長速度常有大幅波動,依據(jù)波動幅度的大小,我國財(cái)政支農(nóng)的變化趨勢可大致分為三階段:1978—1982年的急劇波動時(shí)期;1982—1995年的相對穩(wěn)定時(shí)期;1996—2006年的較大波動時(shí)期。就具體的波動幅度而言,在1978—2006年的29年中,有7年的波動幅度大于20%,其中有3年大于30%:1978年為39.3%、1997年為37.98%、2004年為33.23%。

(二)財(cái)政支農(nóng)占財(cái)政總支出比例呈下降趨勢且波動較大

財(cái)政支農(nóng)金額占財(cái)政總支出比例的變化大致分三個(gè)階段。第一階段:1978—1985年急劇下降階段,從1979年的13.6% 降到1985年的7.7%。這一時(shí)期由于農(nóng)村普遍實(shí)現(xiàn)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制,農(nóng)業(yè)持續(xù)大發(fā)展,國家減少對農(nóng)業(yè)的支持力度。第二階段:1985—1991年緩慢上升階段,1991年達(dá)到10.26%。第三階段:1991—2006年緩慢下降階段,除1998年和2004年的小幅增加外,大致呈下降趨勢。1998年的上升是由于1997年以來東南亞金融危機(jī)和1998年長江流域和淮河流域大洪水泛濫,國家發(fā)行國債加大對長江和淮河的投資。2004年的上升是由于農(nóng)業(yè)連續(xù)多年滑坡,國家重視“三農(nóng)問題”。

(三)從合法合規(guī)性來看,相關(guān)支農(nóng)要求常得不到有效落實(shí)

從國內(nèi)的法律來看,《農(nóng)業(yè)法》沒有得到充分有效地落實(shí)。1993年我國頒布實(shí)施《農(nóng)業(yè)法》,但在1993—2006年的14年中,有9年是財(cái)政支農(nóng)的增長幅度低于經(jīng)常性財(cái)政支出的增長幅度,沒有達(dá)到法定要求,所占比例竟高達(dá)64.3%,特別是1999年財(cái)政支農(nóng)增長幅度為負(fù),只有5年達(dá)到法定要求,所占比例僅為35.7%。

從國際慣例來看,我國的財(cái)政支農(nóng)措施遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到WTO協(xié)議的規(guī)定。在WTO協(xié)議框架下,各國對農(nóng)業(yè)的支持比例可以達(dá)到農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的 8.5%,而我國尚不到1%,因此,我國的財(cái)政支農(nóng)政策完全不用擔(dān)心與國際規(guī)則相矛盾,應(yīng)大膽根據(jù)我國的農(nóng)業(yè)實(shí)際需要和財(cái)力來安排支農(nóng)資金。

(四)從結(jié)構(gòu)上來看,我國財(cái)政支農(nóng)結(jié)構(gòu)明顯不合理

我國財(cái)政支農(nóng)最大的一項(xiàng)是支援農(nóng)村生產(chǎn)支出和農(nóng)林水利氣象等部門的事業(yè)費(fèi),為68%,所占比例太高。由于機(jī)構(gòu)膨脹、行政經(jīng)費(fèi)支出剛性等原因,用于農(nóng)林水氣等部門事業(yè)單位人員機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)比重大,增長速度很快;而支援農(nóng)村生產(chǎn)支出比重較小,增長緩慢。

財(cái)政支農(nóng)第二大項(xiàng)是農(nóng)業(yè)建設(shè)基本支出,占24%,所占比例不高,其中大型水利基本建設(shè)投資又占絕大多數(shù),而用于與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)直接相關(guān)的投資非常少,所占財(cái)政支農(nóng)比例大致為10%。

農(nóng)業(yè)科技三項(xiàng)費(fèi)用絕對數(shù)額很小,所占比例過低。據(jù)有關(guān)資料,我國目前每年對農(nóng)業(yè)的科研投入約占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的0.25%,而發(fā)達(dá)國家平均為2.37%,發(fā)展中國家平均為0.7%～1%?，F(xiàn)在發(fā)達(dá)國家科技對農(nóng)業(yè)增產(chǎn)的貢獻(xiàn)率一般是

60%～80%,而我國目前不足40%。

二、改善我國財(cái)政支農(nóng)政策的政策探討

通過以上分析可知,雖然財(cái)政支農(nóng)規(guī)模不斷增大,但是我國財(cái)政支農(nóng)規(guī)模仍有較大的提升空間。同時(shí),財(cái)政支農(nóng)的結(jié)構(gòu)性問題容易被規(guī)模不斷增大所掩蓋,問題的嚴(yán)重性沒有引起人們和國家的足夠重視,這恰恰是嚴(yán)重影響財(cái)政支農(nóng)作用充分發(fā)揮的重要因素。對此,筆者提出以下建議以供參考。

(一)繼續(xù)擴(kuò)大財(cái)政支農(nóng)規(guī)模,充分發(fā)揮其積極推動作用

一方面,依照《農(nóng)業(yè)法》的要求,結(jié)合國際慣例,借鑒他國先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),在國家財(cái)力大幅增長的情況下,大幅提高支農(nóng)幅度并保證支農(nóng)資金穩(wěn)定增長。應(yīng)逐步提高農(nóng)業(yè)投入的總體水平,每年對農(nóng)業(yè)總投入的增長幅度應(yīng)當(dāng)高于國家財(cái)政經(jīng)常性收入的增長幅度。另一方面,應(yīng)依據(jù)市場原則創(chuàng)新財(cái)政支農(nóng)方式,采用補(bǔ)助、貼息、擔(dān)保、稅收減免等手段,充分發(fā)揮財(cái)政支農(nóng)資金的引導(dǎo)效應(yīng)、杠桿效應(yīng)、放大效應(yīng);積極引導(dǎo)社會資金投入農(nóng)業(yè),形成支農(nóng)資金多元化、多渠道的新格局。

(二)按照公共財(cái)政的要求,優(yōu)化財(cái)政支農(nóng)結(jié)構(gòu)

首先,扭轉(zhuǎn)支援農(nóng)村生產(chǎn)中農(nóng)林水利等部門的事業(yè)費(fèi)過高現(xiàn)象。如果扣除這些部門的行政事業(yè)費(fèi),直接用于支農(nóng)支出資金所占財(cái)政支農(nóng)支出總額比例是很低的,這些部門的事業(yè)費(fèi)過高導(dǎo)致支農(nóng)支出資金嚴(yán)重不足,嚴(yán)重阻礙了農(nóng)業(yè)較快發(fā)展。建議把這些部門的行政事業(yè)費(fèi)從財(cái)政支農(nóng)支出中劃出去,使項(xiàng)目含義名副其實(shí),更為科學(xué)合理。其次,加大與農(nóng)業(yè)直接相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入,切實(shí)改變帶有全社會普遍受益性質(zhì)的水利工程、林業(yè)生態(tài)等建設(shè)占比重較大而直接用于農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施特別是農(nóng)村中小型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)占比重較小的局面。最后,盡快增加農(nóng)業(yè)科技的投入,促進(jìn)農(nóng)業(yè)科技的進(jìn)步和農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定快速發(fā)展。

參考文獻(xiàn):

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[2]葉翠青:我國財(cái)政支農(nóng)支出存在的問題及政策建議[J].財(cái)政研究,2008(4)。

(作者單位:焦作大學(xué))