檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的主體地位淺析

陳倩倩

公益訴訟是指法律規(guī)定的訴訟主體按照法律的授權(quán),對(duì)違反法律,侵犯國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的行為,向法院起訴,由法院依法確認(rèn)和保護(hù)所訴合法權(quán)益,并追究違法者的法律責(zé)任的訴訟活動(dòng)。

公益訴訟的歷史由來已久,最早可追溯到古羅馬時(shí)代。當(dāng)時(shí)的公益訴訟定位于以保護(hù)公益為目的的訴訟。公益訴訟被賦予現(xiàn)代意義并引起廣泛關(guān)注,始于20世紀(jì)西方社會(huì)由自由資本主義向壟斷資本主義過渡時(shí)期。

公益訴訟既然是為了維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益而提起的訴訟,國(guó)家機(jī)關(guān)就可以成為訴訟主體。因?yàn)樵谏鐣?huì)主義條件下,還存在權(quán)力所有者與使用者相分離的現(xiàn)象,人民把管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)的權(quán)力委托給法定的國(guó)家機(jī)關(guān)行使。而檢察機(jī)關(guān)正是擔(dān)負(fù)這一角色的當(dāng)然者。

1.在我國(guó)目前的法律框架里,規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家行使訴訟權(quán)的資格。《憲法》第一百二十九條規(guī)定,“人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”;《民事訴訟法》第十四條及《行政訴訟法》第十條也規(guī)定了人民檢察院對(duì)民事審判及行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督。我國(guó)民事訴訟法第15條的規(guī)定,是檢察機(jī)關(guān)行使公益訴訟權(quán)的重要依據(jù)。《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》第15條規(guī)定:“機(jī)關(guān)、社會(huì)、團(tuán)體、企事業(yè)單位對(duì)損害國(guó)家、集體或者個(gè)人民事權(quán)益的行為,可以支持受損害的單位或個(gè)人向人民法院起訴?！庇纱丝梢哉J(rèn)定,人民檢察院作為公益訴訟的主體資格是適格的。另外,檢察機(jī)關(guān)的民事行政檢察監(jiān)督部門經(jīng)過十幾年的發(fā)展,民事、行政檢察監(jiān)督能力不斷提高,且在民事、行政領(lǐng)域培養(yǎng)了大批人才,已具備了提起公益訴訟的現(xiàn)實(shí)能力,為檢察機(jī)關(guān)行使公益訴權(quán)奠定了基礎(chǔ)。

2.檢察機(jī)關(guān)目前的法律定位決定應(yīng)具有與其地位、性質(zhì)相適應(yīng)的法律監(jiān)督職能。法律監(jiān)督是國(guó)家賦予檢察院監(jiān)督執(zhí)行和遵守法律情況,維護(hù)法律正確統(tǒng)一實(shí)施的職權(quán),檢察機(jī)關(guān)對(duì)涉及國(guó)家利益、公共利益的侵權(quán)行為享有訴權(quán),與其法律性質(zhì)是相符合的,且依據(jù)我國(guó)國(guó)家機(jī)關(guān)及其職權(quán)設(shè)置的現(xiàn)狀,該訴權(quán)不可能賦予給立法機(jī)關(guān)及審判機(jī)關(guān)、其它行政機(jī)關(guān),只能由檢察機(jī)關(guān)行使。同時(shí),檢察機(jī)關(guān)的刑事附帶民事訴訟權(quán)是賦予其民事、行政公益訴訟權(quán)的基礎(chǔ)。我國(guó)刑事訴訟法規(guī)定,對(duì)于國(guó)家集體財(cái)產(chǎn)遭受損失的案件,應(yīng)當(dāng)由檢察機(jī)關(guān)提起刑事附帶民事訴訟。此項(xiàng)規(guī)定的實(shí)質(zhì)是肯定了檢察機(jī)關(guān)在刑事訴訟領(lǐng)域的公益訴訟權(quán),也肯定了檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家和社會(huì)利益的訴訟地位。 檢察機(jī)關(guān)在民事、行政訴訟領(lǐng)域行使訴訟權(quán)是民行監(jiān)督權(quán)的拓展?！睹袷略V訟法》第14條規(guī)定的“人民檢察院有權(quán)對(duì)民事審判活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督”和《行政訴訟法》第10條規(guī)定的“人民檢察院有權(quán)對(duì)行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督”,賦予了檢察機(jī)關(guān)民事、行政訴訟監(jiān)督權(quán)。為了實(shí)現(xiàn)審判監(jiān)督,檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)通過行使抗訴權(quán)參與到了民事、行政訴訟的二審程序中,賦予檢察機(jī)關(guān)民事、行政公益訴訟權(quán),可以視為對(duì)上述監(jiān)督權(quán)的拓展。

3.檢察機(jī)關(guān)的檢察權(quán)具有一定的國(guó)家干預(yù)性。從保障并促進(jìn)我國(guó)目前新時(shí)期經(jīng)濟(jì)體制改革上看,由檢察機(jī)關(guān)行使公益訴權(quán)有其必要性。

4.檢察機(jī)關(guān)在民事訴訟中可以完整地履行法律監(jiān)督的職能?！睹袷略V訟法》及《行政訴訟法》規(guī)定民事、行政檢察監(jiān)督的對(duì)象是訴訟結(jié)果,監(jiān)督的方式是抗訴,監(jiān)督的時(shí)機(jī)是裁判生效后。這一規(guī)定使現(xiàn)階段檢察機(jī)關(guān)的民事、行政檢察權(quán)的行使具有很大的局限性,檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟主體參與訴訟,是對(duì)民事訴訟活動(dòng)實(shí)行監(jiān)督的一種特殊的、不可缺少的方式,可以改變現(xiàn)今監(jiān)督方式的單一性、滯后性的弊端,有利于檢察機(jī)關(guān)在民事訴訟中完整地履行法律監(jiān)督的職能,從而使一些特定人利益、國(guó)家利益和社會(huì)公共利益得以切實(shí)維護(hù)。

5.這是保護(hù)國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的極為有效的司法途徑。由于公益訴訟的“公益”性,由檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家提起訴訟,可以解決訴訟主體不確定或缺位情況下國(guó)家利益與社會(huì)公共利益遭受損失卻得不到救濟(jì)的尷尬處境。

對(duì)于公益訴訟的制度構(gòu)建,筆者認(rèn)為無論是大陸法系國(guó)家,還是英美法系國(guó)家,對(duì)涉及國(guó)家和社會(huì)公共利益的損害都建立了相應(yīng)的訴訟機(jī)制。我國(guó)建國(guó)初期就存在過公益訴訟制度。到了今天,經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的變革又一次把建立公益訴訟制度提上了日程。因此,立法機(jī)關(guān)應(yīng)予以重視,并盡快建立具有中國(guó)特色的公益訴訟制度。具體來講,可以從以下幾方面來著手進(jìn)行:

1.確立“以公訴制度為主,私訴制度為輔”的公益訴訟制度模式。與公益訴訟私訴制度相對(duì)應(yīng)的是公益訴訟的公訴制度。就目前來看,根據(jù)上文論述,人民檢察院是唯一適格的公益訴訟公訴制度的主體。檢察機(jī)關(guān)自身的特點(diǎn)使其成為最適合的公益訴訟的公訴制度的主體。結(jié)合我國(guó)國(guó)情,我國(guó)應(yīng)建立以檢察機(jī)關(guān)提起訴訟為主,私人組織或個(gè)人提起訴訟為輔的公益訴訟制度。

2.公益訴訟的范圍。盡管憲法賦予檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán),但在民事訴訟法和行政訴訟法中總則和分則規(guī)定卻不相一致,在這樣前后矛盾的法律規(guī)定面前,檢察機(jī)關(guān)民事行政檢察監(jiān)督進(jìn)退兩難:按兩部訴訟規(guī)定,檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事審判和行政訴訟中的一切違法行為都可以進(jìn)行監(jiān)督,但是分則中又沒有具體規(guī)定,任何一個(gè)法院都可以法律沒有明文規(guī)定的理由,拒絕檢察機(jī)關(guān)對(duì)抗訴以外的任何形式的法律監(jiān)督。也就是說檢察機(jī)關(guān)能否提起公益訴訟是有爭(zhēng)議的。檢察機(jī)關(guān)提起訴訟的行為,將突破現(xiàn)有的立法框架,將擴(kuò)大人民法院審判權(quán)勢(shì)范圍,實(shí)際上帶來了重新界定我國(guó)行政權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)權(quán)限劃分及監(jiān)督制約機(jī)制等問題。另外,檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟還涉及到干預(yù)當(dāng)事人處分及檢察機(jī)關(guān)與案件無直接利害關(guān)系等問題需謹(jǐn)慎處理。當(dāng)然我們不能因?yàn)橹?jǐn)慎而縮手縮腳,置國(guó)家利益與社會(huì)公共利益于不顧,我們應(yīng)當(dāng)在把握民事行政訴訟規(guī)律中,在充分理解保護(hù)公益原則、監(jiān)督原則、當(dāng)事人訴訟權(quán)利平等原則基礎(chǔ)上大膽創(chuàng)新,努力探索檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家提起公益訴訟的新路子。在這一點(diǎn)上,有的學(xué)者作了很好的闡述:第一、堅(jiān)持分則規(guī)定的監(jiān)督方式,在實(shí)踐中進(jìn)一步完善它;第二,總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),創(chuàng)造新的監(jiān)督方式,使之與抗訴方式相互配合,完成檢察監(jiān)督方式體系的構(gòu)造,更有力地發(fā)揮民事行政檢察監(jiān)督的職能作用。

3.在有關(guān)的法律中,明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟時(shí),必須以私法的方式進(jìn)行。當(dāng)檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家提起公益訴訟時(shí),我們就不得不考慮公法與私法的劃分問題。畢竟檢察院是我國(guó)的國(guó)家機(jī)關(guān),公法色彩比較濃,而且其在日常生活中多以公法主體的身份出現(xiàn)。而公益訴訟所涉及的都是私法關(guān)系,要求在訴訟中當(dāng)事人雙方法律地位平等。在公益訴訟的私訴制度中當(dāng)事人雙方毫無疑問是以私法的方式進(jìn)行訴訟的,為了保證整個(gè)公益訴訟制度的統(tǒng)一和諧,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)和其他公益訴訟的起訴主體一樣,以私法的方式參與訴訟。

目前,認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)參與公益訴訟會(huì)破壞“訴辯平衡”的機(jī)制是許多人反對(duì)這一制度的重要理由。他們的疑慮不無道理,若檢察機(jī)關(guān)把公益訴訟的被告人當(dāng)作犯罪嫌疑人對(duì)待,采取強(qiáng)制措施,限制人身自由,取證時(shí)也把辦理刑事案件的做法照搬過來,必然會(huì)造成公益訴訟中平衡機(jī)制的破壞,從而破壞整個(gè)法制的合理體系。因此必須明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中以私法方式進(jìn)行,特別對(duì)檢察機(jī)關(guān)參與公益訴訟的方式與其進(jìn)行刑事訴訟的方式進(jìn)行嚴(yán)格區(qū)分。比如在《人民檢察院組織法》中明確規(guī)定:在公益訴訟中,檢察機(jī)關(guān)原則上不享有司法權(quán),只要沒有涉嫌職務(wù)犯罪的情形,不得動(dòng)用強(qiáng)制措施;檢察機(jī)關(guān)以原告身份參加訴訟,對(duì)自己代表國(guó)家提出的訴訟請(qǐng)求負(fù)舉證責(zé)任等等,以此保證公益訴訟中雙方當(dāng)事人地位的平衡

綜上,賦予檢察機(jī)關(guān)在特定情況下提起訴訟之權(quán),參與某些公益案件的訴訟,建立檢察機(jī)關(guān)公益代表訴訟制度是民行檢察改革的一條新路,可以有效彌補(bǔ)抗訴形式的“滯后性”缺陷,從而使一些特定人利益、國(guó)家利益和社會(huì)公共利益得以切實(shí)維護(hù)。

參考文章書目:

[1]廖中洪:《檢察機(jī)關(guān)提起民事訴訟若干問題研究》《 現(xiàn)代法學(xué)》2003 年第3期。

[2]廖永安:《論檢察機(jī)關(guān)提起民事訴訟》《湘潭大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》,2001 年第2 期。

[3]馬秀梅:《從民事公訴看檢察機(jī)關(guān)的法律地位》《檢察日?qǐng)?bào)》2002 年11月12日。

[4]何勤華主編:《檢察制度》,中國(guó)政法大學(xué)出版社2003 年版,第107頁。

[5]韓艷春:《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟之研究》;

[6]郝苗:《檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的特殊地位》《檢察日?qǐng)?bào)》 2007 年1月30日。

[7]卞飛:《賦予中國(guó)檢察機(jī)關(guān)公益訴訟權(quán)初探》。

(作者單位:杭州市江干區(qū)人民檢察院)