公訴工作存在的若干問題與對策

丁浩勇

摘要:對公訴機制中存在問題進(jìn)行改革是整個司法改革中的一項重要內(nèi)容。但是,由于受地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡的限制,公訴機制改革受多方面條件的制約,以致不同地區(qū)之間的差距不斷擴大。一些在改革中顯露出來的深層次問題也亟待解決,只有不斷的改進(jìn)和完善,才能盡快建立適應(yīng)公訴工作的新機制。

一、主訴檢察官制度在運行中存在問題

(一)主訴檢察官職責(zé)范圍界定不清

在設(shè)立主訴檢察官制度的最初,最高人民檢察院檢察長在講話中指出:實行主訴檢察官制度就是要打破過去用行政辦法管理司法工作的舊模式,沖破集體討論,集體負(fù)責(zé)的舊框框,形成主訴檢察官為主要責(zé)任人,責(zé)權(quán)統(tǒng)一的辦案工作機制。按照這一目標(biāo),主訴檢察官制度的主要內(nèi)容是賦予承辦公訴案件檢察官以行使職權(quán)的獨立性,也就是說由主訴檢察官以自己名義對案件實體作出獨立處理。而事實上,從事公訴工作依據(jù)的《刑事訴訟法》和高檢院的《刑事訴訟規(guī)則》并未賦予主訴檢察官相應(yīng)權(quán)力和法律地位,另一方面在制定主訴檢察官制度中,各地一般均規(guī)定了對案件實體的處理權(quán)力,例如起訴權(quán)、不起訴權(quán)、改變偵查機關(guān)認(rèn)定性質(zhì)、改變管轄案件甚至補充偵查權(quán)均由檢察長或檢察委員會行使,顯然主訴檢察官辦案中還是進(jìn)行提審、審查證據(jù)、出庭公訴等與原來相同的常規(guī)工作,辦案中仍然事事請示匯報,給人以與未設(shè)立該制度并無不同的感覺。

(二)主訴檢察官和從事公訴工作的工作人員待遇相對較低,影響工作積極性

公訴人都有一個相同認(rèn)識,就是主訴檢察官承辦一起案件,出庭支持公訴所付出的勞動要比辯護(hù)人付出的多,但兩者相比在報酬上卻有明顯的差別,盡管實施了主訴檢察官辦案責(zé)任制,在實行主訴檢察官制度文件中也規(guī)定了主訴檢察官津貼,但在實際執(zhí)行中因經(jīng)費緊張或其他原因,其物質(zhì)待遇無法兌現(xiàn),影響了主訴檢察官工作積極性的充分發(fā)揮。

二、公訴隊伍管理機制中存在問題

用單一模式管理公訴隊伍乃至所有檢察干部越來越不適應(yīng)檢察工作,主要表現(xiàn)在以下三個方面:一是專業(yè)型、專家型的公訴人才奇缺,公訴人隊伍整體水平難以提高。二是人才效應(yīng)沒得到體現(xiàn),嚴(yán)重阻礙了干警學(xué)習(xí)鉆研業(yè)務(wù)的積極性,公訴人員的勞動價值得不到真正體現(xiàn)。三是公訴部門的超負(fù)荷工作,導(dǎo)致公訴人工作情緒不高。

三、訴訟監(jiān)督工作中存在問題

主要表現(xiàn)在:一是法律對偵查、審判活動進(jìn)行訴訟監(jiān)督的規(guī)定簡單,程序不具體。根據(jù)《刑事訴訟法》第一百三十七條、第一百六十九條規(guī)定,人民檢察院在審查起訴中必須查明案件偵查活動是否合法;發(fā)現(xiàn)人民法院審理案件違反法律規(guī)定的訴訟程序有權(quán)提出糾正意見。但上述原則性規(guī)定沒有形成執(zhí)行細(xì)則,對監(jiān)督的范圍沒有界定,程序不具體;二是監(jiān)督缺乏強制性,力度不夠,使監(jiān)督流于形式。根據(jù)人民檢察院實施《刑事訴訟法》規(guī)則的規(guī)定,對于公安機關(guān)違法行為采取糾正違法通知書的形式,發(fā)出后根據(jù)公安機關(guān)的回復(fù),監(jiān)督落實情況,沒有回復(fù)的應(yīng)督促回復(fù);發(fā)現(xiàn)人民法院或?qū)徟腥藛T審理案件違反法律規(guī)定的訴訟程序,應(yīng)向人民法院提出糾正意見。但最高人民法院適用刑事訴訟法若干意見解釋規(guī)定,對于人民檢察院認(rèn)為人民法院審理案件有違反法律規(guī)定的訴訟程序情況而提出糾正意見的,人民法院認(rèn)為正確的,應(yīng)當(dāng)采納。由此可見,人民檢察院糾正違法通知沒有制裁性或強制性措施予以保證,對公安機關(guān)的不回復(fù)不整改只能督促,人民法院也可以以糾正意見不正確為理由對其置之不理。

四、完善公訴管理機制之構(gòu)想

(一)進(jìn)一步完善主訴檢察官辦案責(zé)任機制

首先,在修改《刑事訴訟法》和《規(guī)則》時對主訴檢察官的權(quán)、責(zé)作出具體規(guī)定,明確權(quán)限和責(zé)任,在立法上確立主訴檢察官的法律地位;其次,探索辦案組織和分案模式,在辦案組織形式上實行主訴檢察官“配合制”。在辦案模式上,可實行公訴案件掛牌競辦制,賦予主訴檢察官“分案參與權(quán)”;也可實行分類承辦制,推動主訴檢察官向?qū)I(yè)化高層次發(fā)展。還可實行分片承辦制,充分發(fā)揮主訴檢察官介入偵查、引導(dǎo)取證的作用,探索設(shè)定崗位和后備人才建設(shè),建立健全競爭激勵機制;再次,探索案件管理和質(zhì)量管理新方式,建立健全監(jiān)督制約機制。包括:建立主訴檢察官定期述職制度;建立案件動態(tài)抽查制度;建立跟庭考察制度;建立主訴檢察官年終考核制度。

(二)進(jìn)一步完善訴訟監(jiān)督機制

一是完善訴訟監(jiān)督程序的立法,建議在法律中設(shè)立專章或?qū)９?jié)或者以專門法的形式,對檢察機關(guān)訴訟監(jiān)督的作用范圍、內(nèi)容、活動原則和活動方式等作出詳細(xì)規(guī)定,并明確規(guī)定依法獨立行使職權(quán),不受其他機關(guān)、團(tuán)體和個人干涉,使訴訟監(jiān)督能夠具體化為一種能夠得到一體遵守的體系和制度。二是完善訴訟監(jiān)督手段的立法,建議規(guī)定訴訟監(jiān)督主體對監(jiān)督對象之輕微違法行為具有口頭警告權(quán),以示預(yù)防,提醒其不要再犯類似錯誤;對監(jiān)督對象在訴訟活動中的一般違法行為但不足以引起錯誤判決等后果的,建議在保留依法發(fā)出糾正違法通知書的基礎(chǔ)上,賦予其書面通知監(jiān)督對象之上級主管部門進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)力;對監(jiān)督對象嚴(yán)重違法,足以影響公正裁判或國家賠償情形發(fā)生但尚不構(gòu)成犯罪的行為,訴訟監(jiān)督主體應(yīng)具有向其上級提出處分建議權(quán)。另外,針對不落實訴訟監(jiān)督事項的情況,建立監(jiān)督反饋機制,對破壞該機制者規(guī)定相應(yīng)的處理措施。

(三)改革人事管理體制

從落實檢察機關(guān)憲法地位的高度,在人員管理、級別配置、待遇安排等方面保障和維護(hù)檢察機關(guān)作為專門法律監(jiān)督機關(guān)的獨立性和權(quán)威性,有必要建立以檢察系統(tǒng)內(nèi)部垂直領(lǐng)導(dǎo)為主,同級黨委、人大領(lǐng)導(dǎo)為輔的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制,將人事權(quán)納入檢察系統(tǒng)內(nèi)部垂直領(lǐng)導(dǎo)體系,采用檢察人員由上級檢察機關(guān)和本級檢察機關(guān)黨委共同管理機制,并積極探索職業(yè)公訴人制度,著力提高公訴崗位待遇。這樣,才能實現(xiàn)增強公訴隊伍的凝聚力、強化整體素質(zhì),優(yōu)化隊伍結(jié)構(gòu)、提高工作效率的目標(biāo)。

(作者單位:白城市檢察院公訴處)