民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度的完善

束慶波　徐　芬　王桂波

檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事執(zhí)行活動(dòng)的監(jiān)督,又稱為民事執(zhí)行檢察監(jiān)督。本文試從及基層民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的實(shí)踐出發(fā)進(jìn)行分析,并以此為基礎(chǔ),就民事執(zhí)行檢察監(jiān)督進(jìn)行研究,以期對(duì)民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度的構(gòu)建有所幫助。

關(guān)鍵詞:執(zhí)行 檢察 監(jiān)督

一、基層民事執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制的現(xiàn)狀

法律的生命在于判決,而法律的威力則在于執(zhí)行。法院的裁決執(zhí)行是否堅(jiān)決,效果是否到位,是衡量一個(gè)國(guó)家法制水平的重要標(biāo)志。① 執(zhí)行工作中存在很多的問(wèn)題,社會(huì)對(duì)法院執(zhí)行工作的不滿意以及群眾申訴和人大轉(zhuǎn)辦的執(zhí)行案件的不斷增多,基層檢察院民行部門(mén)對(duì)此無(wú)能為力,只能通過(guò)別的途徑向辦案人員或者領(lǐng)導(dǎo)提出改正意見(jiàn)?；鶎訖z察機(jī)關(guān)對(duì)法院民事執(zhí)行實(shí)施法律監(jiān)督存在著種種司法困惑。

(一)法院不愿接受監(jiān)督,從上到下普遍排斥檢察監(jiān)督

1.只強(qiáng)調(diào)內(nèi)部監(jiān)督。最高人民法院《關(guān)于人民法院執(zhí)行工作的若干問(wèn)題的規(guī)定》中雖規(guī)定了執(zhí)行監(jiān)督,但其監(jiān)督完全是法院系統(tǒng)內(nèi)部的。

2.檢法兩家對(duì)檢察監(jiān)督認(rèn)識(shí)歧異,理論和實(shí)務(wù)領(lǐng)域蔓延對(duì)立。隨著民事行政檢察監(jiān)督力度的加大,最高法院拒絕人民檢察院訴前和訴中民事行政檢察監(jiān)督的批復(fù)也將繼續(xù)增加,檢法兩機(jī)關(guān)就民事行政檢察范圍的沖突愈演愈烈,不僅造成司法資源嚴(yán)重浪費(fèi),還將危及到公眾對(duì)司法機(jī)關(guān)公正執(zhí)法的信任程度。

(二)立法上的缺陷,使得檢察監(jiān)督功能沒(méi)能充分發(fā)揮,基層民事執(zhí)行監(jiān)督更是舉步維艱

1.《民事訴訟法》對(duì)民事執(zhí)行的監(jiān)督?jīng)]有作出專(zhuān)門(mén)規(guī)定,極大地制約和障礙了基層民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的開(kāi)展。2.做為檢察機(jī)關(guān)本身,也存在“重刑輕民”的不良傾向,很大程度上制約了民行檢察業(yè)務(wù)的深入開(kāi)展。①3.和人民法院的業(yè)務(wù)量來(lái)比,我們的民行監(jiān)督明顯滯后,不但是方式方法問(wèn)題,也是一個(gè)嚴(yán)重的執(zhí)法理念問(wèn)題。

總之,要解決民事執(zhí)行的監(jiān)督問(wèn)題,最終需要法律規(guī)定予以明確,加大檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督的范圍和監(jiān)督的力度,才能從根本上解決民事執(zhí)行檢察監(jiān)督立法失衡所導(dǎo)致的司法困局。

二、構(gòu)建民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度的必要性

制度的必要性是一項(xiàng)制度存在的基礎(chǔ),從理論和實(shí)踐兩方面分析,民事執(zhí)行檢察監(jiān)督體制都具有存在的必要性。

(一)民事執(zhí)行內(nèi)部制約體制的先天缺陷

通過(guò)相關(guān)的司法解釋,我國(guó)已經(jīng)建立了執(zhí)行機(jī)構(gòu)的內(nèi)部制約體制,即上級(jí)人民法院對(duì)下級(jí)人民法院的執(zhí)行行為進(jìn)行規(guī)范、制約,本級(jí)人民法院的自我制約。現(xiàn)行人民法院的內(nèi)部制約體制還存在著“監(jiān)督范圍不清、監(jiān)督程序運(yùn)作不明、監(jiān)督缺乏透明度”以及規(guī)定過(guò)于粗糙、操作性不強(qiáng)的弊端。①

(二)其他方式監(jiān)督作用的局限

人大監(jiān)督更多地體現(xiàn)在對(duì)司法機(jī)關(guān)人、財(cái)、物方面的影響。新聞?shì)浾摫O(jiān)督本身帶來(lái)的負(fù)面影響,客觀上制約了其監(jiān)督作用的有效發(fā)揮。執(zhí)行案件當(dāng)事人的監(jiān)督,侵犯了當(dāng)事人的合法權(quán)益時(shí),當(dāng)事人有權(quán)向原執(zhí)行的人民法院或上一級(jí)人民法院提出申請(qǐng),請(qǐng)求重新執(zhí)行。所以說(shuō)其他的監(jiān)督方式都有其局限性。

(三)檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)、職責(zé)決定了它有權(quán)對(duì)民事執(zhí)行活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督

憲法第129條規(guī)定“人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”,檢察機(jī)關(guān)不僅對(duì)法院適用法律解決糾紛的審判活動(dòng)有權(quán)進(jìn)行監(jiān)督,而且有權(quán)監(jiān)督法院的執(zhí)行活動(dòng)。首先,根據(jù)《民事訴訟法》的立法體例結(jié)構(gòu),執(zhí)行程序是廣義上的民事訴訟程序,執(zhí)行程序是審判程序的自然延伸?！皥?zhí)行是審判工作的一個(gè)十分重要的環(huán)節(jié),它關(guān)系到法律和人民法院的尊嚴(yán)?！雹倨浯?根據(jù)我國(guó)憲法規(guī)定,人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān),“對(duì)一切執(zhí)法活動(dòng)都享有監(jiān)督權(quán),民事執(zhí)行行為自然也不能例外。”再次,檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事審判活動(dòng)有權(quán)進(jìn)行法律監(jiān)督,是我國(guó)民事訴訟法的一項(xiàng)基本原則。

(四)建立規(guī)范的執(zhí)行檢察監(jiān)督機(jī)制是由執(zhí)行工作的特點(diǎn)所決定

裁判權(quán)中體現(xiàn)行政權(quán)能是執(zhí)行工作最顯著特點(diǎn)。人民法院在履行執(zhí)行權(quán)能的過(guò)程中,始終居于主導(dǎo)地位,由于缺乏對(duì)執(zhí)行主體采取以上執(zhí)行行為的必要的外部監(jiān)督機(jī)制的設(shè)置,更加助長(zhǎng)了執(zhí)行主體怠于執(zhí)行或者濫用執(zhí)行權(quán)力的陋習(xí)。因此,執(zhí)行工作的特點(diǎn)決定必須建立規(guī)范的執(zhí)行監(jiān)督制約機(jī)制。

(五)建立民事行政裁判執(zhí)行檢察監(jiān)督機(jī)制符合中國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情

執(zhí)行難在現(xiàn)實(shí)中已成為一個(gè)社會(huì)關(guān)注的老大難問(wèn)題。由于現(xiàn)行民事執(zhí)行的監(jiān)督制約體制存在的諸多弊端,為了保證對(duì)民事執(zhí)行權(quán)進(jìn)行有效的規(guī)范,有必要建立民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制,由專(zhuān)司檢察監(jiān)督權(quán)的人民檢察院對(duì)民事執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督。

三、檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事執(zhí)行活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督的制度建構(gòu)

要構(gòu)建中國(guó)特色的民事執(zhí)行的檢察監(jiān)督制度,首先應(yīng)明確檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)民事執(zhí)行活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督,將民事執(zhí)行活動(dòng)納入檢察監(jiān)督的范圍,并對(duì)監(jiān)督的范圍、方式及監(jiān)督程序等作出具體明確規(guī)定。

第一,合理界定民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的范圍。筆者認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督不應(yīng)當(dāng)貫穿于民事執(zhí)行的全過(guò)程。檢察機(jī)關(guān)只需監(jiān)督已經(jīng)發(fā)生法律效力的裁判是否確有錯(cuò)誤,執(zhí)行人員在執(zhí)行過(guò)程中是否有重大違法行為。

第二,明確規(guī)范民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的方式。對(duì)執(zhí)行實(shí)施行為進(jìn)行監(jiān)督,不能采用抗訴方式,而應(yīng)采用“檢察建議”方式。筆者主張,檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事執(zhí)行監(jiān)督的方式應(yīng)采用發(fā)出說(shuō)明理由通知書(shū)、必要時(shí)直接參與民事執(zhí)行、發(fā)出糾正違法執(zhí)行通知書(shū)和檢察建議等四種方式。

(一)發(fā)出說(shuō)明理由通知書(shū)或者督促執(zhí)行意見(jiàn)書(shū)

人民法院在執(zhí)行實(shí)踐中拖延執(zhí)行、超期執(zhí)行的現(xiàn)象十分普遍。從客觀原因來(lái)看,為了逃避執(zhí)行,被執(zhí)行人往往會(huì)采取一些不正當(dāng)手段阻礙執(zhí)行及時(shí)開(kāi)展;此外有些人民法院執(zhí)行裝備簡(jiǎn)陋、執(zhí)行人員力量配備不足也影響了執(zhí)行工作的效率。從主觀因素上看,地方保護(hù)主義的存在、執(zhí)行人員欠缺工作積極性等也導(dǎo)致了上述現(xiàn)象的發(fā)生。①此時(shí),由人民檢察院根據(jù)執(zhí)行當(dāng)事人的申請(qǐng),向人民法院發(fā)出說(shuō)明理由通知書(shū),有利于消除執(zhí)行當(dāng)事人心理上對(duì)執(zhí)行工作的不滿,也可以對(duì)執(zhí)行工作起到良好的監(jiān)督作用。

(二)必要時(shí)直接參與民事執(zhí)行

早在1990年,最高人民法院和最高人民檢察院就發(fā)出了《關(guān)于開(kāi)展民事經(jīng)濟(jì)行政訴訟法律監(jiān)督試點(diǎn)工作的通知》,其中明確規(guī)定人民檢察院可以應(yīng)人民法院的邀請(qǐng)或者當(dāng)事人的申請(qǐng),參與民事執(zhí)行。對(duì)于涉及重大公共利益、執(zhí)行當(dāng)事人人數(shù)眾多、執(zhí)行國(guó)有資產(chǎn)的案件,都可以允許人民檢察院參與執(zhí)行過(guò)程。賦予人民檢察院民事執(zhí)行參與權(quán),其目的是基于案件性質(zhì)的特殊性,由人民檢察院參與以便對(duì)執(zhí)行過(guò)程進(jìn)行更好、更有效的監(jiān)督。換句話說(shuō),民事執(zhí)行參與權(quán)實(shí)際上是人民檢察院執(zhí)行監(jiān)督權(quán)的延伸,是檢察監(jiān)督權(quán)的體現(xiàn)。

(三)發(fā)出糾正違法執(zhí)行通知書(shū)

糾正違法執(zhí)行通知書(shū),是指檢察機(jī)關(guān)對(duì)執(zhí)行中較為嚴(yán)重違法行為作出書(shū)面糾正意見(jiàn),通知人民法院糾正的一種監(jiān)督方式。在執(zhí)行實(shí)踐中,已經(jīng)有地方人民檢察院采取這種監(jiān)督方式。在民事執(zhí)行中,執(zhí)行法院發(fā)生嚴(yán)重違法執(zhí)行行為時(shí),經(jīng)自行發(fā)現(xiàn)或執(zhí)行當(dāng)事人、案外人申訴,人民檢察院可以向執(zhí)行法院發(fā)出糾正違法通知書(shū),督促執(zhí)行法院糾正違法執(zhí)行行為。其中嚴(yán)重違法執(zhí)行行為應(yīng)當(dāng)包括執(zhí)行法院違法采用執(zhí)行措施或強(qiáng)制措施,給執(zhí)行當(dāng)事人、案外人造成嚴(yán)重?fù)p失;故意拖延委托執(zhí)行、協(xié)助執(zhí)行等情形。對(duì)于人民檢察院的糾正違法執(zhí)行通知書(shū),執(zhí)行法院應(yīng)當(dāng)接受。無(wú)故不糾正的,人民檢察院可以報(bào)送執(zhí)行法院的上級(jí)人民法院,由上級(jí)人民法院督促執(zhí)行法院糾正違法執(zhí)行行為。執(zhí)行法院接到通知后,認(rèn)為通知不符合實(shí)際情況,可以向人民檢察院作出說(shuō)明,由人民檢察院進(jìn)行審查。

(四)提出檢察建議

檢察建議,是人民檢察院針對(duì)執(zhí)行法院輕微的違法執(zhí)行行為,通過(guò)向執(zhí)行法院發(fā)出檢察建議,要求執(zhí)行法院予以糾正。輕微違法行為,如執(zhí)行人員行為不當(dāng),執(zhí)行法院采取執(zhí)行措施、強(qiáng)制措施不當(dāng)尚未造成嚴(yán)重?fù)p失或后果。由于所針對(duì)的違法執(zhí)行行為的違法程度較輕,檢察建議的法律效果與糾正違法執(zhí)行通知書(shū)有所不同。人民檢察院針對(duì)人民法院的嚴(yán)重違法執(zhí)行行為發(fā)出的糾正違法執(zhí)行通知書(shū),執(zhí)行法院一般應(yīng)當(dāng)接受;而人民檢察院針對(duì)輕微違法執(zhí)行行為發(fā)出的檢察建議,一般而言,法院可以做接受的表示也可以不接受,即主動(dòng)權(quán)在法院。也正是因?yàn)榇?檢察建議在實(shí)踐中可以比較靈活的運(yùn)用,運(yùn)用的范圍比糾正違法執(zhí)行通知書(shū)更廣泛。

當(dāng)然,不論是何種方式的提出,都要以當(dāng)事人或案外人的申請(qǐng)為前提。沒(méi)有當(dāng)事人或案外人提出申請(qǐng),檢察機(jī)關(guān)不能也不應(yīng)主動(dòng)介入。這是因?yàn)槊袷聢?zhí)行涉及到私權(quán)的處分,依照處分原則,當(dāng)事人和案外人有權(quán)處置自己的實(shí)體權(quán)利和訴訟權(quán)利。如果執(zhí)行人員貪污受賄、徇私舞弊構(gòu)成犯罪的,即使沒(méi)有當(dāng)事人或案外人的申請(qǐng),檢察機(jī)關(guān)也可以依法追究其刑事責(zé)任。

(作者單位:杭州市余杭區(qū)人民檢察院)

① 趙 鋼.正確處理民事經(jīng)濟(jì)審判工作中的十大關(guān)系[J].法學(xué)研究,1999(1).

① 張衛(wèi)平.民事訴訟法前沿理論問(wèn)題[J].國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào),2006,(5):150

① 王鴻翼,楊明剛.民事行政裁判執(zhí)行的檢察監(jiān)督[M].法律出版社,2005.

① 譚秋桂.民事執(zhí)行檢察監(jiān)督問(wèn)題探析[A].民事檢察制度熱點(diǎn)問(wèn)題探索[C].中國(guó)檢察出版社,2004.515.

① 王鴻翼,楊明剛.民事行政裁判執(zhí)行的檢察監(jiān)督[M].法律出版社,2005.