新一輪土地利用總體規(guī)劃與城市規(guī)劃的協(xié)調(diào)

柴　華

摘要:本文以貴州省銅仁市土地總體規(guī)劃與城市規(guī)劃編制方面的有關(guān)資料,介紹了貴州省銅仁市土地總體規(guī)劃與城市規(guī)劃的相互關(guān)系及存在的問(wèn)題,結(jié)合實(shí)際為兩個(gè)規(guī)劃的協(xié)調(diào)提出科學(xué)合理的途徑。

關(guān)鍵詞:土地利用總體規(guī)劃城市規(guī)劃協(xié)調(diào)

0 引言

在城市建設(shè)和城市管理中,土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃在經(jīng)濟(jì)建設(shè)與實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略中起著關(guān)鍵的作用,它們相互聯(lián)系又相互制約,既是統(tǒng)一的又是對(duì)立的。兩個(gè)規(guī)劃的依據(jù)都是國(guó)民經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃,其核心內(nèi)容都是土地的合理利用。但研究的對(duì)象、范圍、實(shí)施年限、方法、步驟各有側(cè)重,規(guī)劃深度也懸殊較大。為使兩個(gè)規(guī)劃充分發(fā)揮指導(dǎo)性作用,應(yīng)當(dāng)通過(guò)“兩規(guī)”的協(xié)調(diào),實(shí)現(xiàn)土地的節(jié)約、集約利用。新一輪土地利用總體規(guī)劃應(yīng)更多的與城市規(guī)劃相聯(lián)系。本文以貴州省銅仁市為例就土地利用總體規(guī)劃與城市規(guī)劃的協(xié)調(diào)問(wèn)題進(jìn)行探討。

1 土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃的關(guān)系

1.1 兩個(gè)規(guī)劃編制目的與任務(wù)

1.1.1 土地利用總體規(guī)劃編制的目的與任務(wù) 土地利用總體規(guī)劃是在一定區(qū)域內(nèi),根據(jù)國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的要求和當(dāng)?shù)刈匀?、?jīng)濟(jì)、社會(huì)條件,對(duì)土地的開(kāi)發(fā)、利用、治理、保護(hù)等在空間上、時(shí)序上所做的總體安排和布局。

1.1.2城市總體規(guī)劃編制的目的與任務(wù) 城市規(guī)劃是建設(shè)城市和管理城市的基本依據(jù),是確保城市空間資源的有效配置和土地利用的前提和基礎(chǔ),是實(shí)現(xiàn)城市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)的重要手段之一。

1.2 兩個(gè)規(guī)劃編制的思路

1.2.1 新一輪土地利用總體規(guī)劃 銅仁市開(kāi)展新一輪土地利用總體規(guī)劃修編,以《銅仁市國(guó)展經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“十五”規(guī)劃綱要》(提綱)為指導(dǎo),以科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)攬全局,正確處理資源保護(hù)與加快發(fā)展的關(guān)系,針對(duì)實(shí)際情況,高起點(diǎn)切入西部大開(kāi)發(fā)的實(shí)施,尋求一條既針對(duì)當(dāng)前,又適應(yīng)未來(lái)的“經(jīng)濟(jì)與資源保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展”的國(guó)土資源規(guī)劃、管理、保護(hù)與合理利用的模式,構(gòu)筑一條合理利用國(guó)土資源與促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之路。

1.2.2 城市總體規(guī)劃 《銅仁市城市總體規(guī)劃》(1999～2020年),遵循人口、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境和資源相互協(xié)調(diào),走可持續(xù)發(fā)展的道路,堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)建設(shè),城市建設(shè)與環(huán)境建設(shè)同步,實(shí)現(xiàn)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境三個(gè)效益的統(tǒng)一;城鎮(zhèn)的發(fā)展和布局嚴(yán)格執(zhí)行合理用地、節(jié)約用地的土地使用原則。并以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為導(dǎo)向,適應(yīng)城市的動(dòng)態(tài)發(fā)展,使規(guī)劃具有延續(xù)性、超前性、穩(wěn)定性、可操作性。

1.3 兩個(gè)規(guī)劃存在的矛盾與問(wèn)題

1.3.1 城市建設(shè)用地規(guī)模、范圍的確定上存在較大差異 城市規(guī)劃范圍過(guò)大,《銅仁市城市總體規(guī)劃》中,確定的規(guī)劃控制范圍150平方公里,規(guī)劃范圍42.0平方公里,其中城市規(guī)劃建設(shè)面積18.00平方公里,現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃的城市規(guī)劃范圍比城市規(guī)劃的范圍約小8平方公里。

1.3.2 規(guī)劃實(shí)踐中有時(shí)難以協(xié)調(diào) 土地利用總體規(guī)劃與城市規(guī)劃在工作實(shí)踐中也往往存在難以協(xié)調(diào)的問(wèn)題,例如在建設(shè)項(xiàng)目可行性研究階段,建設(shè)項(xiàng)目選址意見(jiàn)書(shū)和建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審報(bào)告兩者缺一不可,分別由城市規(guī)劃主管部門(mén)和土地規(guī)劃主管部門(mén)具體操辦。實(shí)際中,可能會(huì)出現(xiàn)一方同意選址、另一方不同意用地預(yù)審的情況,導(dǎo)致建設(shè)項(xiàng)目不能立項(xiàng)。

1.3.3 編制規(guī)程和工作路線不一致 土地利用總體規(guī)劃的編制一般采取從上到下逐級(jí)進(jìn)行的方法,而城市規(guī)劃采用的是從上到下與從下到上相結(jié)合的工作路線。土地利用總體規(guī)劃的編制強(qiáng)調(diào)土地尤其是耕地的保護(hù),耕地占用和保護(hù)指標(biāo)的分配采取自上而下層層下達(dá)的方式,不得突破,帶有很強(qiáng)的計(jì)劃性。城市規(guī)劃側(cè)重城市的建設(shè)和發(fā)展,規(guī)劃編制一般從各行業(yè)用地需求的角度進(jìn)行各種土地利用的時(shí)空安排。

2 土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃協(xié)調(diào)的途徑

2.1 兩個(gè)規(guī)劃協(xié)調(diào)的依據(jù) 《中華人民共和國(guó)土地管理法》第二十二條規(guī)定:城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃,應(yīng)當(dāng)與土地利用總體規(guī)劃相銜接,城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃中建設(shè)用地規(guī)模不得超過(guò)土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模。在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi),城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地應(yīng)當(dāng)符合城市規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃。

《中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法》第七條規(guī)定:城市總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)和國(guó)土規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、江河流域規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃相協(xié)調(diào)。

2.2 兩個(gè)規(guī)劃協(xié)調(diào)原則 土地利用總體規(guī)劃不僅要為城市的發(fā)展提供充足的發(fā)展空間,以促進(jìn)城市與區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展,而且還應(yīng)為合理選擇城市建設(shè)用地、優(yōu)化城市空間布局提供靈活性;城市規(guī)劃范圍內(nèi)的用地布局應(yīng)主要根據(jù)城市空間結(jié)構(gòu)的合理性進(jìn)行安排。城市總體規(guī)劃應(yīng)進(jìn)一步樹(shù)立合理和集約用地、保護(hù)耕地的概念。城市規(guī)劃中的建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)、總量,應(yīng)和土地利用規(guī)劃充分協(xié)商一致。

2.3 兩個(gè)規(guī)劃協(xié)調(diào)的主要內(nèi)容

2.3.1 城鎮(zhèn)人口發(fā)展規(guī)模的協(xié)調(diào) 《銅仁市城市總體規(guī)劃》中人口預(yù)測(cè)總規(guī)模為27萬(wàn)人,它包含其他村鎮(zhèn)人口。2005年,五個(gè)辦事處總?cè)丝跒?5.84萬(wàn)人,按照銅仁市人口和計(jì)生育局預(yù)測(cè)的相關(guān)參數(shù),到2010年和2020年,五個(gè)辦事處總?cè)丝诜謩e發(fā)展到16.9和19.26萬(wàn)人,因此,應(yīng)采用城區(qū)人口20萬(wàn)人來(lái)對(duì)用地規(guī)模計(jì)算。

2.3.2 城市人均用地指標(biāo)的協(xié)調(diào) 銅仁市城市區(qū)域由市中、環(huán)北、河西、謝橋四個(gè)辦事處組成。2005年城市用地面積815.13公頃,四個(gè)辦事處非農(nóng)業(yè)人口114527人,人均占地71.17平方米/人,遠(yuǎn)低于建設(shè)部中等城市人均占地標(biāo)準(zhǔn)90—105平方米/人的標(biāo)準(zhǔn)。銅仁市正在實(shí)施“興工富市、強(qiáng)農(nóng)穩(wěn)市、商貿(mào)興市、旅游活市”的發(fā)展戰(zhàn)略,特別是銅仁地區(qū)擬將“撤地建市”,銅仁市必將發(fā)展為區(qū)域中心城市,空間問(wèn)題將顯得更為突出。

2.3.3 城市用地總量規(guī)模的協(xié)調(diào) 銅仁市城市規(guī)劃規(guī)模比土地利用總體規(guī)劃規(guī)模大171.77公頃,需要在土地利用總體規(guī)劃中去控制和協(xié)調(diào)。根據(jù)我市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況和糧食生產(chǎn)安全對(duì)耕地的需求,我市城市用地近期年(2010年)新增規(guī)模控制在405.55公頃左右,目標(biāo)年(2020年)新增規(guī)?？刂圃?13.10公頃左右,城市建設(shè)規(guī)模不得超過(guò)土地利用總體規(guī)劃確定的1628.23公頃的用地規(guī)模。

2.3.4 城市規(guī)劃用地發(fā)展方向的協(xié)調(diào) 根據(jù)《銅仁市城市總體規(guī)劃》的修編的情況,銅仁市將向謝橋、燈塔片區(qū)發(fā)展,針對(duì)這部分建設(shè)用地,土地利用總體規(guī)劃修編時(shí),應(yīng)作相應(yīng)的協(xié)調(diào)。一方面,在城區(qū)規(guī)劃控制范圍內(nèi)的農(nóng)業(yè)用地區(qū)應(yīng)調(diào)整為建設(shè)預(yù)留地,以滿足城市發(fā)展所需用地;另一方面,在條件好的地區(qū)開(kāi)展土地開(kāi)發(fā)、整理、復(fù)墾工作,彌補(bǔ)城市建設(shè)占用的耕地,完成“占補(bǔ)平衡”和實(shí)現(xiàn)耕地動(dòng)態(tài)平衡。

2.3.5 城市建設(shè)用地范圍的協(xié)調(diào) 城市規(guī)劃建設(shè)用地區(qū)外,城市規(guī)劃范圍內(nèi)的土地,在土地利用總體規(guī)劃修編時(shí),劃定為城市發(fā)展區(qū),并實(shí)行相應(yīng)的用途管制,避免破壞城市規(guī)劃的整體性,應(yīng)從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展方向考慮,以滿足城市規(guī)劃的長(zhǎng)期性,超前性對(duì)土地利用提出的要求,同時(shí)為城市的可持續(xù)發(fā)展留有余地。在城市規(guī)劃范圍外的土地,尤其是耕地將實(shí)行嚴(yán)格的用途管制,禁止非法占為建設(shè)用地。

3 結(jié)論

本文就貴州省銅仁市土地總體規(guī)劃與城市規(guī)劃的相互關(guān)系、存在問(wèn)題進(jìn)行了深入分析,為實(shí)現(xiàn)土地的節(jié)約、集約利用。使新一輪土地利用總體規(guī)劃更多的與城市規(guī)劃相聯(lián)系并充分發(fā)揮兩個(gè)規(guī)劃的指導(dǎo)性作用,提出了土地總體規(guī)劃與城市規(guī)劃協(xié)調(diào)的途徑。