擴大人民監(jiān)督員監(jiān)督范圍之實證研究

林步東

2008年以來，常熟市人民檢察院除了對職務犯罪的“三類案件”、“五種情形”認真實行人民監(jiān)督員監(jiān)督制度外，還將被害人(近親屬)不服檢察機關作出的不(予)批準逮捕決定的，擬不起訴的普通刑事案件也嘗試引入人民監(jiān)督員監(jiān)督框架內，一定程度上增強檢務公開程度，擴大了接受社會監(jiān)督面，提高了檢察干警工作責任心，促進辦案部門自由裁量權的正確行使，減少在檢察環(huán)節(jié)上出現(xiàn)的上訪等問題，消除社會不穩(wěn)定因素，從而提高檢察機關在社會層面的執(zhí)法公信力。經(jīng)過試行實踐和摸索完善。從該機制的合法性、正當性、可行性以及所取得的成效進行分析。

一、“3+2”人民監(jiān)督員監(jiān)督模式出臺的背景

近年來，隨著以人為本現(xiàn)代司法理念的逐漸深入，對犯罪主體平等對待的倡導，寬嚴相濟刑事政策被運用到檢察業(yè)務的各個環(huán)節(jié)，尤其在普通刑事案件方面更為突出，集中表現(xiàn)為不捕不訴案件呈上升趨勢。2005年開始常熟市人民檢察院每年的不捕數(shù)占總數(shù)的13％左右，不訴案件數(shù)量更是逐年大幅度遞增。在當前大力提倡當寬則寬、當嚴則嚴的寬嚴相濟刑事政策的背景下。檢察機關為保護更大的社會利益需求，在實際辦案實踐操作中把握寬嚴相濟的這個尺度是否得當?在依法保護犯罪嫌疑人權利的同時，被害人的權利是否也能得到相對應的保護?檢察機關接受外部監(jiān)督的范圍是否僅僅限于對查辦職務犯罪案件的監(jiān)督?檢察機關辦案的其他重點環(huán)節(jié)是否也應該接受監(jiān)督?基于以上因素考慮，由此產(chǎn)生拓展人民監(jiān)督員監(jiān)督空間，介入對被害人不服不(予)批準逮捕、擬不起訴的普通刑事案件監(jiān)督的構想，主動接受人民監(jiān)督員對檢察批捕、公訴環(huán)節(jié)的監(jiān)督。

被害人對不捕不訴案件的質疑。被害人對不捕不訴案件的疑慮促使我們將人民監(jiān)督員監(jiān)督制度擴大適用的又一重要背景。刑事案件的被害人都希望犯罪嫌疑人能受到嚴厲懲罰。在很多嫌疑人被不(予)逮捕或不起訴的情況下。被害人往往會對檢察機關作出的決定不能理解或提出質疑，對檢察機關執(zhí)法的公正性產(chǎn)生懷疑，有可能在一定范圍內傳播執(zhí)法不公等不利于檢察機關公正形象的負面輿論。嚴重影響了社會的穩(wěn)定，同時也影響了檢察機關的聲譽和形象。近年來不捕、不訴案件逐年增多，以不起訴案件為例，其中占較大比例的為交通肇事案件，檢察機關因綜合考慮法律效果、社會效果等因素，對此類案件作出不起訴的決定。但有些被害人因自身心理賠償價位得不到滿足，心理不能平衡，往往對檢察機關不滿而上訪。根據(jù)對常熟檢察院辦理普通刑事案件的數(shù)字統(tǒng)計，2005年以來，因被害人不服檢察機關不批準逮捕、不起訴而引起上訪的有12起，其中不服不批準逮捕的有8起，不服不起訴決定的有4起。有的上訪者情緒比較激化，在一定時期內對檢察機關造成了較大的負面影響。

二、“3+2”監(jiān)督模式的情形

根據(jù)最高人民檢察院關于實行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定(試行)，人民監(jiān)督員對人民檢察院查辦職務犯罪案件中的犯罪嫌疑人不服逮捕決定的、擬撤銷案件的、擬不起訴的三類案件實施監(jiān)督。這是加強對檢察機關查辦職務犯罪案件工作的監(jiān)督，也是對犯罪嫌疑人權利的保障。鑒于現(xiàn)行人民監(jiān)督員監(jiān)督制度尚未將職務犯罪案件以外的普通刑事案件列入監(jiān)督的范圍，為增進檢察機關檢務公開的程度以及對普通刑事案件被害人權利的保障，除對“三類案件”進行監(jiān)督之外，常熟市檢察院將人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍拓展到普通刑事案件的被害人不服不(予)逮捕決定的；擬不起訴的普通刑事案件。我們推出的“3+2”監(jiān)督模式就是人民監(jiān)督員對人民檢察院查辦職務犯罪案件中的犯罪嫌疑人不服逮捕決定的，擬撤銷案件的，擬不起訴的三類案件+普通刑事案件的被害人不服不(予)逮捕決定的，擬不起訴的兩類普通刑事案件。

監(jiān)督程序：

(一)被害人(近親屬)不服不(予)批準逮捕決定的普通刑事案件

被害人(近親屬)因不服不批準逮捕到檢察院控告申訴科上訪，在征求被害人(近親屬)意見后，如被害人(近親屬)申請人民監(jiān)督員監(jiān)督該案的，由控告申訴科將情況反饋給人民監(jiān)督員辦公室。人民監(jiān)督員辦公室經(jīng)請示檢察長同意后，啟動人民監(jiān)督員監(jiān)督程序，對該不批準逮捕案件進行監(jiān)督評議，監(jiān)督程序參照職務犯罪“三類案件”中犯罪嫌疑人不服逮捕決定的監(jiān)督模式。

(二)擬不起訴的普通刑事案件

凡擬不起訴的普通刑事案件與職務犯罪擬不起訴案件一樣，都需進人人民監(jiān)督員監(jiān)督范圍。監(jiān)督程序參照“三類案件”的監(jiān)督模式。

(三)監(jiān)督后的宣布程序

案件監(jiān)督后。根據(jù)需要人民監(jiān)督員可與控告申訴科或案件承辦人一起對被害人(近親屬)作解釋說理工作。

三、主要監(jiān)督情況

2008年至今，常熟市檢察院人民監(jiān)督員共對4件被害人不服檢察機關不批準逮捕決定。13件不起訴的普通刑事案件進行了監(jiān)督。同時參與監(jiān)督的人民監(jiān)督員會同案件承辦人對被害人(近親屬)，進行面對面說理解釋工作。對監(jiān)督的不起訴案件全程參與不起訴決定的公開宣布。

四、試行“3+2”監(jiān)督模式產(chǎn)生的積極效果

擴大人民監(jiān)督員監(jiān)督范圍的改革嘗試在以下三個方面初顯成效。

(一)承辦人自由裁量權受到制約，提升了辦案質量與執(zhí)法水平

常熟市檢察院長期以來案多人少的矛盾相當突出。一方面通過擴大承辦人辦案自由裁量權(主訴檢察官制度等)提高了辦案效率，緩解了辦案壓力；但另一方面辦案人員自由裁量權的擴大又有可能存在自由裁量權被濫用、誤用的問題，繼而影響辦案質量、影響檢察形象等。將人民監(jiān)督員監(jiān)督機制延伸至對普通刑事案件的監(jiān)督，通過引入外部監(jiān)督保證辦案質量不因案多人少和辦案人員自由裁量權的擴大而受到影響。這既是擴大人民監(jiān)督員監(jiān)督范圍的最初動機，也是這一改革嘗試的直接效果。由于人民監(jiān)督員的介入。案件承辦人的自由裁量權受到一定的制約。這種從外部介入的監(jiān)督機制從形式到內容都限制了承辦人的自由裁量權，增強了辦案干警的工作責任心。促使承辦人在對案件作出不捕、不訴決定時更加慎重。人民監(jiān)督員對承辦人自由裁量權的監(jiān)督制約，首先表現(xiàn)為承辦人不希望人民監(jiān)督員在自己所承辦的案件中發(fā)現(xiàn)錯誤或不規(guī)范情形，辦案人員辦案會更加認真、細心、慎重、規(guī)范、嚴格，由此促進了廣大干警執(zhí)法水準和辦案質量的普遍提高，同時促進了規(guī)范執(zhí)法、嚴格執(zhí)法、公正執(zhí)法和文明執(zhí)法。通過該項機制的試運行，偵查監(jiān)督部門、公訴部門的干警普遍覺得在把握案件事實關、證據(jù)關、定性關方面更加嚴謹了，執(zhí)法行為也更加規(guī)范。案管部門反映，辦案部門從案件質量到辦案規(guī)范都有了明顯改觀。

(二)增強了執(zhí)法透明度，提升了檢察機關執(zhí)法公信力

不斷擴大檢務公開的范圍，增強檢察機關執(zhí)法的透明度，是檢察機關自覺接受社會監(jiān)督。提升檢察機關執(zhí)法公信力的重要途徑之一。在查辦職務犯罪案件的過程中實行人民監(jiān)督員監(jiān)督制度的初步實踐已經(jīng)表

明，人民監(jiān)督員來自社會各行各業(yè)、各個層面，人民監(jiān)督員對于檢察機關查辦職務犯罪案件過程的監(jiān)督，促進了檢務公開，增強了執(zhí)法透明度，打破了公眾對檢察執(zhí)法“神秘化”的傳統(tǒng)印象，也提升了檢察執(zhí)法的公信力。然而，由于人民監(jiān)督員監(jiān)督制度僅在檢察機關查辦職務犯罪案件的領域運行。而職務犯罪案件相對于普通刑事案件而言數(shù)量甚少。需要進入人民監(jiān)督員監(jiān)督程序的案件則更少。因而人民監(jiān)督員對職務犯罪案件查辦過程進行監(jiān)督在增強檢察機關執(zhí)法透明度，提升執(zhí)法公信力方面所產(chǎn)生的積極效應還比較有限。

常熟市檢察院在總結以往人民監(jiān)督員制度實踐經(jīng)驗的基礎上，嘗試將人民監(jiān)督員監(jiān)督機制在原有基礎上擴大到普通刑事案件不(予)批準逮捕和擬作不起訴決定的環(huán)節(jié)。從而明顯地擴大了人民監(jiān)督員制度在增強檢察機關執(zhí)法透明度。提升檢察機關執(zhí)法公信力方面的積極效果。而且，從發(fā)展的視角來看，隨著寬嚴相濟刑事政策的有效實施，對普通刑事案件犯罪嫌疑人采取不(予)逮捕和作不起訴處理的案件在數(shù)量上將呈擴大趨勢。在這些領域和環(huán)節(jié)上引入人民監(jiān)督員監(jiān)督機制，既能對檢察機關的執(zhí)法自由裁量權形成更為廣泛有效的監(jiān)督制約。同時又能使檢察機關在更大范圍內實現(xiàn)檢務公開。今年4月，在辦理江蘇福裕實業(yè)有限公司(虞山鎮(zhèn)謝橋福裕村)偷稅一案時，發(fā)現(xiàn)該案涉及社會面較廣。群眾關注度較高，必須慎重對待。2009年2月28日，全國人大常委會通過《中華人民共和國刑法修正案(七)》，改變了偷稅罪的定罪標準，直接導致本案存在法定不予追究刑事責任情況，根據(jù)法律規(guī)定“應當撤銷案件，或者不起訴，或者中止審理，或者宣告無罪”。由于來訪群眾與案件當事人徐某等人矛盾較大，檢察機關以不起訴處理此案，部分群眾可能會將矛盾激化。引起群訪、越級訪、網(wǎng)絡發(fā)貼及提出其他要求。綜合考慮案件辦理的法律效果和社會效果，常熟市檢察院請人民監(jiān)督員對此案進行監(jiān)督，人民監(jiān)督員一致同意對本案作出不起訴決定。在宣布不起訴決定時，邀請村、管理區(qū)、鎮(zhèn)相關人員參與的同時，人民監(jiān)督員也共同參加聽取意見。并共同對來訪群眾進行解釋說理，不起訴宣布做到了公開、公正、公平，到場人員對檢察機關這一公開宣布形式及結論反響較好，一起群眾未曾間斷的上訪由此平息。

(三)保障被害人權利的同時，減少因檢察環(huán)節(jié)而出現(xiàn)的上訪，消除了不穩(wěn)定因素，促進了社會和諧

從以往的情形看。涉檢上訪主要發(fā)生在普通刑事案件訴訟過程中，其中被害人(近親屬)上訪的居多。檢察機關對公安機關提請批準逮捕的犯罪嫌疑人依法作出不(予)批準逮捕的決定或者對移送起訴的犯罪嫌疑人依法作出不起訴決定。盡管辦案部門內部推出“不捕說理”及“公訴答疑”等一些制度，但也只是檢察機關自身對不捕、不訴案件的說明與解釋。一些案件仍然引起被害人或其親屬的不滿。其中有的案件還會導致被害人方面的申訴上訪。在普通刑事案件的執(zhí)法環(huán)節(jié)引入人民監(jiān)督員監(jiān)督機制，體現(xiàn)了對被害人合法權益的尊重和維護，對化解糾紛、消除當事人誤解、減少涉檢上訪，維護社會穩(wěn)定起到了積極的作用。由于人民監(jiān)督員對于不(予)批準逮捕和不起訴案件及時介入監(jiān)督，改變了單純由檢察機關單方作解釋說理的簡單做法，從而使被害人方面消除了對檢察機關執(zhí)法不公和“暗箱操作”的疑慮。增進了對檢察機關執(zhí)法辦案活動的理解和信任，有效地避免了因懷疑執(zhí)法不公而導致的涉檢上訪。

2008年初試行“3+2”監(jiān)督模式后，被害人方面對不(予)批準逮捕和不起訴決定提出異議的，通過人民監(jiān)督員監(jiān)督并向被害人答復，都及時解決了被害人方面提出的質疑，投有一起纏訴纏訪現(xiàn)象的發(fā)生。例如，去年7月。常熟市檢察院對一起故意傷害罪案以事實不清、證據(jù)不足作出了不予批準逮捕的決定。被害人家屬對不捕決定提出異議認為應該逮捕犯罪嫌疑人。后人民監(jiān)督員辦公室告知被害人家屬如不服檢察機關作出的不捕決定，可以通過人民監(jiān)督員進行監(jiān)督。通過監(jiān)督，人民監(jiān)督員一致同意所作出的不予批準逮捕決定，參與監(jiān)督的人民監(jiān)督員會同偵監(jiān)部門承辦人將不捕理由告知被害人家屬。并進行面對面說理解釋工作。后被害人家屬表示理解檢察機關作出的不捕決定，從而及時消解了被害人方面的不滿情緒。避免了可能引發(fā)的涉檢上訪。又如，常熟市某中學教師何某酒后駕車發(fā)生重大交通事故，造成一人死亡的嚴重后果。案發(fā)后，何某向公安機關自首，并賠償了受害人近親屬36萬元。公訴科經(jīng)審查。綜合考慮各方面因素。擬對何某不起訴。人民監(jiān)督員對該不起訴案件進行監(jiān)督，監(jiān)督意見認為對何某擬作不起訴是合情合理合法的，參與監(jiān)督的人民監(jiān)督員又會同公訴部門承辦人與被害人家屬見面進行解釋，最終何某得到了被害人家屬的諒解。