統(tǒng)一城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場的法律思考

王　峰　郭麗芳

摘要在城鄉(xiāng)土地二元體制的影響下我國集體土地的轉(zhuǎn)讓受到了很多不合理的限制,農(nóng)民的利益受到了不同程度的侵害。為了保障農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益,統(tǒng)一城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場,促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌,本文提出應(yīng)當(dāng)完善集體土地所有權(quán)確認(rèn)制度同時構(gòu)建集體建設(shè)土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓制度。

關(guān)鍵詞城鄉(xiāng)二元體制 統(tǒng)一建設(shè)用地市場 集體土地

中圖分類號:D920.5文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:1009-0592(2009)09-267-02

一、城鄉(xiāng)土地二元體制及其弊端

從建國至今的60年時間里我國農(nóng)村土地制度已經(jīng)經(jīng)歷了三次大的變革,現(xiàn)正在醞釀、萌生著又一次大的突破。第一次大的變革從建國到50年代初。這段時間里我國進(jìn)行了土地革命,廢除了幾千年的封建土地所有制,農(nóng)民成了土地的主人,開辟了“耕者有其田”的新時代。這一階段的顯著特點是農(nóng)村土地為農(nóng)民私人所有,國家承認(rèn)并且依法保護(hù)農(nóng)民已得土地的所有權(quán);第二次大的變革為50年代初到1978年十一屆三中全會前后。在這一階段中生產(chǎn)隊范圍內(nèi)的土地都?xì)w生產(chǎn)隊所有。生產(chǎn)隊所有的土地不經(jīng)過縣級以上人民委員會的審查和批準(zhǔn)任何單位和個不得占用,從此確立了農(nóng)村土地集體所有的制度;第三次大的變革為1978年十一屆三中全會前后至2008年十七屆三中全會前后。在這一階段中農(nóng)村土地使用制度發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變,其體制特征是人民公社“三級所有,隊為基礎(chǔ)”的經(jīng)營制度全面解體,取而代之的是“包產(chǎn)到戶、包干到戶”的使用制度,我們稱之為家庭經(jīng)營體制。

在城鄉(xiāng)土地二元體制之下,城市國有土地的轉(zhuǎn)讓不僅有較大的自由空間,而且有較為完善的轉(zhuǎn)讓市場,轉(zhuǎn)讓的價格主要由市場來決定。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快、土地資源日益稀缺的現(xiàn)狀之下,土地轉(zhuǎn)讓的價格在不斷的攀高。而農(nóng)村土地的轉(zhuǎn)讓則受到了很大的牽制,不能直接面向土地轉(zhuǎn)讓市場,必須先經(jīng)過行政手段予以征收,再由政府將征收的土地推向市場。而政府征收的補償成本較之轉(zhuǎn)讓價格而言則微乎其微,有些政府甚至直接扣除了征收土地的補償費用。這種城鄉(xiāng)土地二元體制被一些政府用來當(dāng)做增加財政收入的主要手段,有些甚至于公飽私囊。數(shù)據(jù)顯示,土地出讓收益已成地方政府的重要財政來源,普遍占到地方政府收入的30%—60%。在強(qiáng)大的利益驅(qū)動下耕地數(shù)量逐年減少,失地農(nóng)民數(shù)量迅速上升。據(jù)國土資源部統(tǒng)計,近年來中國每年非農(nóng)建設(shè)占用耕地一般都超過300萬畝。同時這種城鄉(xiāng)土地二元體制也是集體土地被征收后補償較低的根本原因。如果城鄉(xiāng)建設(shè)土地市場一體化,即使是處于公共利益的需要強(qiáng)制征收了集體土地,也應(yīng)當(dāng)像征收國有土地一樣通過市場來確定征收的補償價格,確定統(tǒng)一的價格補償標(biāo)準(zhǔn),實行同地同價。

二、完善集體土地所有權(quán)確認(rèn)制度

現(xiàn)階段我國集體土地主要分為建設(shè)用地和農(nóng)用地兩大類,由于農(nóng)用土地的特殊性其不可能向建設(shè)土地那樣通過市場自由流通。我們這里探討的僅是城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場的統(tǒng)一。2008年10月12日中國共產(chǎn)黨第十七屆中央委員會第三次全體會議通過了《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》,該文件明確指出“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場,對依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地,必須通過統(tǒng)一有形的土地市場、以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán),在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權(quán)益。抓緊完善相關(guān)法律法規(guī)和配套政策,規(guī)范推進(jìn)農(nóng)村土地管理制度改革”。逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場是必要的,也是可行的,對于中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步健康、快速的發(fā)展而言這是一步關(guān)鍵性的改革。是改革就面臨著風(fēng)險,就意味著阻力的存在。為了減輕風(fēng)險,規(guī)避阻力,我們必須建立較為完善的法律制度。

要統(tǒng)一城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場首先應(yīng)當(dāng)明確集體土地的所有權(quán)主體。只有明確了集體所有土地的所有權(quán)主體才能避免在建設(shè)土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓過程中所產(chǎn)生的利益掙扯現(xiàn)象,才能有力的保護(hù)所有權(quán)主體正確、及時的處分自己的合法權(quán)益,防止所有權(quán)被少數(shù)人或政府所侵犯。

我國集體土地的所有權(quán)主體在現(xiàn)實生活中是模糊的,從某種程度而言甚至是缺失的,但從現(xiàn)行的相關(guān)法律規(guī)定我們可以予以確認(rèn)?！吨腥A人民共和國土地管理法》明確了集體所有土地的所有權(quán)主體是農(nóng)民集體,同時又將農(nóng)民集體細(xì)分為村農(nóng)民集體、村內(nèi)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體以及鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體三類。但對行使所有權(quán)的主體以及所有權(quán)的內(nèi)容規(guī)定的不規(guī)范?！吨腥A人們共和國物權(quán)法》對此進(jìn)行了完善。該法指出集體所有土地的所有權(quán)依法分別由村農(nóng)民集體、村內(nèi)兩個以上農(nóng)民集體以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所享有,村內(nèi)各該集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組、村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織只是代表行使而已,并不是像《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定的由村內(nèi)各該集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組、村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織享有,同時代表行使的是所有權(quán)而不僅僅是經(jīng)營、管理。《中華人們共和國物權(quán)法》對集體所有土地所有權(quán)行使主體和行使權(quán)利內(nèi)容的規(guī)定上更加的科學(xué)和完善。

在明確了所有權(quán)主體以后應(yīng)當(dāng)完善集體所有土地的登記管理。現(xiàn)在農(nóng)民的權(quán)利意識依然淡薄,雖然國家已經(jīng)以法律的形式規(guī)定了集體所有土地的登記管理制度,但很多鄉(xiāng)村沒有辦理相關(guān)登記手續(xù),致使其權(quán)利界限模糊,不利于對自身權(quán)利的保護(hù)。另一方面如果所有權(quán)沒有以登記的形式確認(rèn),對后續(xù)的使用權(quán)轉(zhuǎn)讓登記也會造成很大的麻煩,因此我們應(yīng)當(dāng)按照法律的規(guī)定辦理登記確權(quán)手續(xù)?！吨腥A人民共和國土地管理法》第十一條規(guī)定農(nóng)民集體所有的土地,由縣級人民政府登記造冊,核發(fā)證書,確認(rèn)所有權(quán)。農(nóng)民集體所有的土地依法用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的,由縣級人民政府登記造冊,核發(fā)證書,確認(rèn)建設(shè)用地使用權(quán)。

三、構(gòu)建集體建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓制度

本文所述及的建設(shè)用地既包括原本已經(jīng)作為建設(shè)用地的土地和現(xiàn)在是農(nóng)用地經(jīng)批準(zhǔn)為建設(shè)用地的土地。前一種建設(shè)用地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓我們稱之為建設(shè)用地使用權(quán)的直接轉(zhuǎn)讓,后一種建設(shè)用地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓我們稱之為建設(shè)用地使用權(quán)的間接轉(zhuǎn)讓。這兩大類土地在性質(zhì)上都屬于集體所有,但用途上卻有很大的差別,因此在使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的規(guī)制方面會存在較大的不同,下面我們分類論述。

(一)建設(shè)用地使用權(quán)的直接轉(zhuǎn)讓

集體土地中的建設(shè)用地主要包括《中華人民共和國土地管理法》第五十九條規(guī)定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施、公益事業(yè)、農(nóng)村村民住宅等鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村建設(shè)用地,這些建設(shè)用地不再涉及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的問題,其轉(zhuǎn)讓不會在很大程度上影響耕地等農(nóng)用土地面積的減少,不會威脅糧食安全,只要滿足以下幾點其轉(zhuǎn)讓就不應(yīng)受到過多的限制。

首先,建設(shè)項目應(yīng)當(dāng)符合村莊和集鎮(zhèn)的規(guī)劃。城市的發(fā)展應(yīng)當(dāng)適度、有序,建設(shè)項目的引進(jìn)應(yīng)當(dāng)符合規(guī)劃。盲目的建設(shè)會導(dǎo)致土地利用效率的降低,也很可能給周圍群眾的生活帶來負(fù)面的影響。其次,集體土地使用僅的轉(zhuǎn)讓應(yīng)當(dāng)由集體成員共同決定,在經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的郊區(qū),所得轉(zhuǎn)讓金的5%-10%上繳中央財政,由中央統(tǒng)一調(diào)度用以促進(jìn)農(nóng)村落后農(nóng)業(yè)的發(fā)展和提高農(nóng)民較低的收入,其余轉(zhuǎn)讓金由集體成員共享。在落后的農(nóng)村轉(zhuǎn)讓金則不必上繳,直接由該集體成員共享。土地是集體共有的重要資源,依據(jù)《中華人民共和國物權(quán)法》第五十九條的規(guī)定其權(quán)力應(yīng)當(dāng)由全體成員共同行使。具體而言便是由村集體組織成員全體會議、村內(nèi)各集體組織成員全體會議以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體組織成員全體會議通過后方可轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)。集體成員共享轉(zhuǎn)讓金的處置方式例如分配、投資等也由全體會議決定。再次,土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓后該土地的所有權(quán)應(yīng)同時轉(zhuǎn)為國家所有,原因在于一方面不管是社會主義國家還是資本主義國家,為了社會的和諧、經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)過渡以及地域的均衡發(fā)展都應(yīng)當(dāng)實行統(tǒng)一的土地所有權(quán)制度。只不過在經(jīng)濟(jì)落后、生產(chǎn)力不發(fā)達(dá)的階段為了某些政治、經(jīng)濟(jì)的目的而允許某些過渡性的土地所有權(quán)制度存在。另一方面,轉(zhuǎn)為國有后才有利于建設(shè)用地使用權(quán)市場的高度統(tǒng)一。建設(shè)用地使用權(quán)市場不僅包括轉(zhuǎn)讓市場還包括管理、二次轉(zhuǎn)讓等多個方面,轉(zhuǎn)為國有后才有利于其他方面的統(tǒng)一。

(二)建設(shè)用地使用權(quán)的間接轉(zhuǎn)讓

建設(shè)用地使用權(quán)的間接轉(zhuǎn)讓較為復(fù)雜,因為其直接涉及轉(zhuǎn)讓的問題之外還涉及到農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的審批和耕地的復(fù)墾補償制度。《中華人民共和國土地管理法》第四十四條規(guī)定建設(shè)占用土地,涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的,應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù),所以農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地必須先按規(guī)定辦理審批手續(xù)。

《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》指出堅持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度,層層落實責(zé)任,堅決守住十八億畝耕地紅線。建立保護(hù)補償機(jī)制,確?；巨r(nóng)田總量不減少、用途不改變、質(zhì)量有提高?！吨腥A人民共和國土地管理法》?第三十一條規(guī)定“……非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地的,按照占多少,墾多少的原則,由占用耕地的單位負(fù)責(zé)開墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母?沒有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的,應(yīng)當(dāng)按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納耕地開墾費,專款用于開墾新的耕地”,這就要求我們在農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地予以批準(zhǔn)時要嚴(yán)格按照規(guī)定實施耕地復(fù)墾補償制度。

筆者認(rèn)為復(fù)墾的方式應(yīng)當(dāng)是多樣的,具體采用何種方式應(yīng)當(dāng)兼顧我國城市化的良性發(fā)展和城鄉(xiāng)差距的縮小等原則。目前世界上發(fā)達(dá)國家的城市化率為80%以上,而2008年11月我國城市化率僅為44.9%,所以我國的城市化率有待于進(jìn)一步提高。但我國人口眾多,現(xiàn)有城市壓力已經(jīng)很大,我國的城市化應(yīng)當(dāng)從地域范圍上突破,擴(kuò)大城市的范圍,而城市范圍擴(kuò)大的第一站便是郊區(qū)。相應(yīng)的郊區(qū)集體土地中農(nóng)用地的范圍便會逐步縮小,此時復(fù)墾的土地就不宜選在郊區(qū),而應(yīng)當(dāng)在廣大農(nóng)村地區(qū)選取,以適應(yīng)城市化的進(jìn)程。這就需要政府統(tǒng)籌安排選取合適的復(fù)墾地,有意的使農(nóng)用地集中,以實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的機(jī)械化、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展,并對復(fù)墾行為進(jìn)行監(jiān)督。轉(zhuǎn)讓建設(shè)用地使用權(quán)的集體組織應(yīng)當(dāng)在政府的統(tǒng)籌安排下積極的承擔(dān)起復(fù)墾的任務(wù)。復(fù)墾后的耕地?zé)o償?shù)挠蓮?fù)墾地的集體組織所有,并由其耕種,所得為其所有。同時轉(zhuǎn)讓建設(shè)用地使用權(quán)的集體組織還應(yīng)當(dāng)將轉(zhuǎn)讓金的5%-10%上繳中央財政,由中央統(tǒng)一調(diào)度用以促進(jìn)農(nóng)村落后農(nóng)業(yè)的發(fā)展和提高農(nóng)民較低的收入。而落后的農(nóng)村中農(nóng)用地批準(zhǔn)轉(zhuǎn)為建設(shè)用地時,復(fù)墾地則宜就近選擇,所得的轉(zhuǎn)讓金不需上繳而全部由該集體共享,用于促進(jìn)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)的發(fā)展和增加當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的收入。

四、結(jié)語

我國是社會主義國家,在統(tǒng)一城鄉(xiāng)建設(shè)用地的過程中對于重要的土地自然資源我們應(yīng)當(dāng)始終堅持其公有性,嚴(yán)防集體土地私有化。至于是全民所有還是集體所有,或是部分全民所有、部分集體所有則要根據(jù)社會發(fā)展階段和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平而定。同時,我國是世界上人口最多的國家,龐大的人口數(shù)量對糧食的供應(yīng)提出了嚴(yán)格的要求。為此我們必須保證耕地的數(shù)量,堅持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度,層層落實責(zé)任,堅決守住十八億畝耕地紅線。在保障十八億畝耕地的前提下我們也應(yīng)當(dāng)看到保證耕地數(shù)量的方式應(yīng)當(dāng)靈活,應(yīng)當(dāng)適應(yīng)我們城市化的發(fā)展,應(yīng)當(dāng)有利于我們農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化、集約化。而不應(yīng)當(dāng)固守成規(guī)影響我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

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