基本公共服務均等化應是當下反貧困的重點

遲福林

經(jīng)過30年的改革發(fā)展，中國開始由以解決溫飽為主要任務的生存型社會向以促進人的全面發(fā)展為目標的發(fā)展型社會過渡。其中，全社會公共需求全面快速增長與公共服務不到位、基本公共產(chǎn)品短缺，成為新階段的突出矛盾。在這個特定背景下，實現(xiàn)基本公共服務均等化已成為新階段反貧困的重大任務。

基本公共服務不到位是新階段致貧的重要因素

與30年前因缺乏基本生存條件導致貧困不同的是，當前的基本公共服務不到位、公共產(chǎn)品短缺，是貧困產(chǎn)生、積累和代際傳遞的重要根源。

以基本醫(yī)療為例，2003年第三次全國衛(wèi)生服務調(diào)查發(fā)現(xiàn)，疾病是農(nóng)村居民致貧的首要因素，大約三分之一農(nóng)村貧困人口都是因病致貧；而1998年進行的第二次全國衛(wèi)生服務調(diào)查發(fā)現(xiàn)，疾病還只是致貧的第三位因素。國家發(fā)展與改革委員會制定的《醫(yī)藥行業(yè)“十一五”發(fā)展指導意見》披露，全國每年大約有一千多萬農(nóng)村人口因病致貧或因病返貧。中西部地區(qū)的狀況更為嚴重。2006年，筆者在西部調(diào)研時了解到，西部70％～80％的新增貧困人口都是因病致貧、因病返貧。

再以教育為例，在一些貧困地區(qū)，教育負擔已經(jīng)成為致貧的主要原因之一，特別是農(nóng)村家庭，教育花費已經(jīng)成為他們的“頭號”家庭開支。因此，政府教育支出對減少貧困具有重大作用。有研究發(fā)現(xiàn)，每一萬元的教育投入可以使12個人脫貧，在西部地區(qū)的效果更加明顯，可以使19個人脫貧。

當下的反貧更要重視公共服務供給

新階段的反貧困，不僅要重視名義收入狀況，更要重視基本公共服務的供給。

改革開放30年，中國以經(jīng)濟增長消除貧困的模式取得了成功。中國的經(jīng)驗主要是：第一，經(jīng)濟增長使全體社會成員都分享到經(jīng)濟增長的好處。第二，經(jīng)濟增長帶來財政收入的快速增加，使財政性公共服務支出總額成倍增長，這對反貧困起到了重要的推動作用。第三，經(jīng)濟增長帶來絕大多數(shù)家庭收入水平的明顯提高。

進入新階段，要客觀地看到，以經(jīng)濟增長消除貧困的效果趨于遞減。數(shù)據(jù)表明，1978～1990年，中國GDP每增長—個百分點，可以減少貧困人口1320萬，到了1991～2000年，這一數(shù)值下降到380萬左右，進入新世紀以來，則進一步下降到100萬。為什么會出現(xiàn)這種現(xiàn)象?

首先，目前新增貧困的突出矛盾不僅是收入低下問題，更多地與基本公共服務短缺直接相關(guān)。例如，第五次全國人口普查顯示，農(nóng)村勞動人口人均受教育年限為7.33年，與城市相比平均受教育年限少了近3年，這是農(nóng)村貧困發(fā)生率比城市高的一個重要原因。2006年筆者在青海一個縣調(diào)研時了解到，當?shù)貏趧恿ζ骄芙逃晗拗挥?年。

其次，經(jīng)濟增長吸納就業(yè)的能力不斷趨弱，使反貧困的效果受到影響。在就業(yè)仍然是人們獲得收入主要手段的情況下，經(jīng)濟增長中就業(yè)彈性的下降，使經(jīng)濟增長的反貧困效果逐年遞減。

最后，中國經(jīng)濟社會發(fā)展的嚴重不均衡，使城鄉(xiāng)、區(qū)域差距和不同社會群體參與分享經(jīng)濟增長成果的程度不同，進而影響反貧困的效果。發(fā)展不均衡使貧困人口分享經(jīng)濟增長的好處具有明顯差距。與此同時，通過再分配反貧困的重要性越來越突出。

城鄉(xiāng)基本公共服務如何均等化

30年來，不斷擴大的城鄉(xiāng)差距成為反貧困的焦點。由于城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展水平的差異，城鄉(xiāng)基本公共服務水平可以有差別，但制度應當統(tǒng)一。未來5～10年，推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化，應當按照“完善體系、對接制度、提高水平、重點支持”的總體思路，逐步統(tǒng)一城鄉(xiāng)基本公共服務制度：

第一步，完善體系，盡快實施農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，使農(nóng)村基本公共服務體系在1～2年內(nèi)建立起來。

第二步，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務制度的對接。這是最重要的一步。隨著城鎮(zhèn)化水平逐步提高，用5年左右的時間實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務制度的對接。

第三步，逐步提高水平。再用3年左右的時間，逐步提高欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村基本公共服務水平，將農(nóng)村基本公共服務體系納入城鎮(zhèn)公共服務體系，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務的制度對接和水平差距的逐步縮小。

保障貧困群體的發(fā)展權(quán)益

新階段反貧困的實質(zhì)在于承認和保障貧困人口的自身發(fā)展權(quán)益。這些權(quán)益集中體現(xiàn)在貧困群體的發(fā)展能力和發(fā)展機會上，與義務教育、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療、基本社會保障、公共就業(yè)服務等基本公共服務直接相關(guān)。

例如，在教育方面，據(jù)國家統(tǒng)計局農(nóng)村社會經(jīng)濟司的調(diào)查，在勞動力素質(zhì)上，貧困和低收人人口中勞動力人均受教育年限分別為6.5年和6.8年，比全國平均水平低1.5年和1.2年，文盲率分別為16.8％和14.4％，比全國平均水平高9.9個和7.6個百分點。受教育水平的低下直接制約了貧困群體的發(fā)展能力，使他們難以把握發(fā)展機遇。

再例如，在醫(yī)療衛(wèi)生方面，有研究發(fā)現(xiàn)，貧困地區(qū)居民的兩周患病率是全國農(nóng)村平均水平的1.6倍，兩周患病天數(shù)是全國農(nóng)村平均水平的2.10倍，因病休工天數(shù)是全國農(nóng)村平均水平的1.74倍。農(nóng)村貧困地區(qū)特困家庭的兩周患病率、兩周患病天數(shù)、兩周休工天數(shù)和兩周臥床天數(shù)均明顯高于全國水平。

因此，從現(xiàn)實情況看，為城鄉(xiāng)困難群體提供義務教育、公共醫(yī)療和社會保障等基本公共服務，可以保障他們的發(fā)展權(quán)益和發(fā)展機會，在相當大程度上緩解其貧困程度，提高可行能力，幫助他們逐步走出貧困狀態(tài)。

重點是保障農(nóng)民工發(fā)展權(quán)益

當前中國城鄉(xiāng)、區(qū)域問題集中體現(xiàn)在農(nóng)民工問題上。由于制度安排的缺乏，廣大農(nóng)民工的發(fā)展機會和發(fā)展權(quán)益難以得到有效保護，如勞動權(quán)益得不到充分保障、勞動收益長期偏低、基本社會保障欠缺、子女接受義務教育困難等。這使得很大一部分農(nóng)民工處于低收入貧困狀態(tài)，生活質(zhì)量難以提高。例如，有分析表明，2006年農(nóng)民工享受的基本社會保障水平只有城鎮(zhèn)居民的25.1％，差距懸殊。

再以農(nóng)民工子女的義務教育為例，現(xiàn)行體制抬高了農(nóng)民工子女義務教育的門檻。據(jù)國家統(tǒng)計局的調(diào)查，35.95％的農(nóng)民工認為，他們的子女在城里就學所遭遇的最大困難是學費高；27.62％的農(nóng)民工認為，他們的子女在城里就學所遭遇的最大困難是沒有城市戶口，還有16.15％的農(nóng)民工認為自己的子女在學校受歧視等。在教育機會方面的不平等有可能在農(nóng)民工群體中產(chǎn)生代際貧困。在快速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的背景下，保障農(nóng)民工發(fā)展權(quán)益，為農(nóng)民工提供基本而有保障的公共服務，已成為反貧困的重點問題之一。

新階段農(nóng)民工的基本公共服務供給問題既涉及地區(qū)協(xié)調(diào)，又涉及城鄉(xiāng)對接。這就需要中央政府統(tǒng)一政策，在更高層面進行統(tǒng)籌。總的來說，農(nóng)民工在流入地創(chuàng)造財富，成為流入地政府的納稅人，理應享受到當?shù)鼐用竦幕竟卜?。例如，農(nóng)民工為城市建設做出了巨大貢獻，在實施城鎮(zhèn)低保住房、困難家庭住房救助制度時，應當采取多種辦法將農(nóng)民工納入城市住房救助的范圍。

能有效擴大內(nèi)需

中國絕對貧困人口中，60％以上在農(nóng)村，如果以基本公共服務作為重要指標之一，農(nóng)村相對貧困人口會更多。以基本公共服務均等化為重點的反貧困，不僅能夠明顯提高中低收入群體的消費預期，有利于刺激居民消費，而且可以明顯拉動投資。

刺激消費、擴大內(nèi)需，應當充分估計基本公共服務投入的重大作用。初步測算，未來12年，將基本公共服務財政投入每年提高1～1.4％，平均每年投入5千億～6千億，總計投入財政資金6.42萬億，到2020年就可以初步實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的目標。從刺激消費和保持中長期經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定增長的客觀要求出發(fā)，應當逐步把擴大內(nèi)需的投資重點轉(zhuǎn)到城鄉(xiāng)基本公共服務均等化上來。這樣，不僅可以起到擴大內(nèi)需的作用，而且可以有效地推進反貧困進程。

總之，新時期的反貧困，不僅要求加快政策調(diào)整，而且要求著力推進基本公共服務均等化的制度創(chuàng)新。