河南上蔡農(nóng)地流轉(zhuǎn)案調(diào)查

盧　波

2008年的最后一周，河南上蔡縣農(nóng)戶張保國的養(yǎng)鴨場連續(xù)遭到數(shù)次襲擊，“十幾號人手拿鐵锨、大錘，見墻就砸，見房就拆；我們上去勸止，這些人沖我們喊：‘我們都有艾滋病啊，碰著哪兒了，莫怪我們!”

養(yǎng)鴨場旁邊，農(nóng)戶李明德的養(yǎng)牛場也遭到了類似的“入侵”。養(yǎng)牛場圍墻被砸毀，驚駭之下，母牛紛紛流產(chǎn)，還沒有長毛的小牛崽裸露著血紅的皮膚，橫七豎八倒斃在地；敲得粉碎的養(yǎng)鴨場頂棚混雜著鴨毛，幾千只鴨子無處藏身，緊緊地擠成一大團(tuán)，彼此借體溫取暖。

2009年新年，《瞭望東方周刊》記者在現(xiàn)場看到的情景，是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中，“軟流轉(zhuǎn)”碰上“硬流轉(zhuǎn)”、農(nóng)民意愿遭遇工業(yè)項(xiàng)目的一個典型樣本。

圍困養(yǎng)殖場

自從養(yǎng)殖場東邊建起磚場后，搞養(yǎng)殖的農(nóng)戶們就一步步陷入了絕境。

最開始是“斷路”，“制磚場挖了一條大溝，把養(yǎng)殖場與汝(南)上(蔡)公路隔離開來，我們運(yùn)草料的農(nóng)用車進(jìn)不來，只好繞道從古城墻后邊運(yùn)草料和飲水，用人力背。我兒子背草料過溝，有天不小心滑倒，傷了腰，醫(yī)藥費(fèi)就花了好多?！泵鎸Ρ究浾?，李明德老淚縱橫。

養(yǎng)殖戶多次向縣里各級領(lǐng)導(dǎo)反映未果，磚場則變本加厲，施工期間經(jīng)?！安簧鳌蓖跀嗨?、電線，養(yǎng)殖場的牛、豬、鴨斷了水、草和飼料?！芭３圆簧喜?，喝不上水，磚場施工機(jī)械不分晝夜吵鬧，母牛都流產(chǎn)了，過兩天就死一頭。這幾十頭母牛是我貸款100萬買的，原指望下了牛崽賣錢，這下可不是要家破人亡?”

這還不算完，2008年8月6日，上蔡縣國土資源局給養(yǎng)殖農(nóng)戶們下達(dá)了一份行政處罰決定書，稱他們辦養(yǎng)殖場手續(xù)不全，要求他們立即拆除地面所有的牛棚和鴨圈及臨時房屋。

“要不是政府提倡，我們小戶人家哪敢借100多萬搞養(yǎng)殖啊?”張保國告訴《瞭望東方周刊》，這個鴨場是河南省農(nóng)業(yè)廳駐村工作隊(duì)幫扶建立的，農(nóng)業(yè)廳承諾，養(yǎng)鴨場建成后將給予資金技術(shù)支持。2008年12月11日的《農(nóng)民日報》還對其事跡作了專題報道，張保國一家被該報譽(yù)為“當(dāng)代養(yǎng)鴨狀元”。

有政府主管部門的支持，養(yǎng)殖戶們認(rèn)為自己手續(xù)是完備的，接到行政處罰決定書后，張保國、李明德將縣國土資源局告上法庭，經(jīng)上蔡縣法院裁定，撤銷了縣國土資源局的行政處罰決定。

盡管國土局的行政處罰被法院撤銷，2008年最后幾天，還是來了好幾撥身份不明的人帶著鐵锨、大錘來強(qiáng)拆牛棚、鴨圈。

報警之后，“110說，這是農(nóng)地糾紛，他們處理不了，要我們先解決這個養(yǎng)殖場到底合法不合法的問題，你們?nèi)绻欣?，上法院告他們?nèi)?。?/p>

“軟流轉(zhuǎn)”碰上“硬流轉(zhuǎn)”

張保國、李明德辦養(yǎng)殖場的這塊土地，確實(shí)不是他們自己分到的責(zé)任田。

相對于河南省其他地區(qū)，上蔡氣候比較溫和，適合發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)。在農(nóng)業(yè)、畜產(chǎn)部門的支持下，上蔡有不少農(nóng)戶通過自愿流轉(zhuǎn)的方式，租用鄰近村組的土地搞養(yǎng)殖，成為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民脫貧致富的一條捷徑。

張、李二人看中了上蔡縣蘆崗鄉(xiāng)程老村5組的這塊“機(jī)動地”，一來因?yàn)殡x縣城近，賣牛崽、鴨蛋方便；二來靠近公路和護(hù)城河，容易解決飼料和水源。2007年4月，他們和程老村5組的20多戶村民簽訂了土地流轉(zhuǎn)協(xié)議，以每畝地每年給1000斤麥子的代價，換得了土地使用權(quán)。村民們在協(xié)議上按了手印，約定每年12月，按當(dāng)年的麥價從養(yǎng)殖戶手里領(lǐng)取租金。

2008年夏天，風(fēng)向突變，程老村5組的“隊(duì)長”吳群生在村里用大喇叭傳達(dá)了“大隊(duì)指示”，說“縣里征地”，鄉(xiāng)土管所把已經(jīng)分到戶的這塊“機(jī)動地”給賣了，告誡村民“賣也得賣，不賣也得賣!”當(dāng)本刊記者向吳群生求證這塊“機(jī)動地”的歸屬時，吳群生稱“已經(jīng)被縣里征走了”，具體是哪個部門征走的，作何用途，“我都不清楚”。

蘆崗鄉(xiāng)信用社給村民們定了賬號，按每畝22500元的價格給村民們補(bǔ)償，只需要簽個名，就能領(lǐng)錢，不用任何手續(xù)。多數(shù)村民領(lǐng)了這筆錢，只有吳俊良、王保民等兩三戶人家堅(jiān)決不領(lǐng)錢，不賣地?！懊慨€地—年按1000斤麥子算錢，聽起來不多，可是總能保我們一家五口的口糧，為2萬塊錢把地一下全賣了，有個啥事兒這錢花完了，以后可咋辦?”吳俊良說。

而領(lǐng)了錢的村民吳軍營則告訴本刊記者，他也知道賣斷跟出租不一樣，地一下子就沒了，但“叫領(lǐng)錢誰不去領(lǐng)啊?”村民吳東旭的妻子則說，“錢是領(lǐng)了，我們一家都不知道發(fā)的啥錢?！?/p>

土地歸屬撲朔迷離

辦養(yǎng)殖場的這塊土地，使用權(quán)到底在誰手里?上蔡縣國土資源局局長胡建鄉(xiāng)告訴《瞭望東方周刊》，鄰近養(yǎng)殖場的那個磚場，隸屬裕建建材公司旗下，是上蔡縣的重點(diǎn)招商項(xiàng)目，目前磚場占有的土地，原來是公路管理所堆放材料的場地，已經(jīng)履行過征地手續(xù)，是經(jīng)省政府批準(zhǔn)的建設(shè)用地。裕建建材公司確實(shí)曾對緊鄰的養(yǎng)殖場地塊提出過用地申請，但土地部門還沒有批準(zhǔn)。

胡建鄉(xiāng)表示，“土地主管部門未向磚場供地之前，使用權(quán)還在養(yǎng)殖戶手里?！敝劣诔汤洗?組組長吳群生所謂“地已經(jīng)被縣里征走了”，胡建鄉(xiāng)表示絕無此事。

身為國土資源局局長，胡建鄉(xiāng)明白十八億畝可耕地的紅線不可逾越，養(yǎng)殖場所在的那塊可耕地要想變更用途為工業(yè)用地或者建筑用地，須經(jīng)省一級政府批準(zhǔn)，縣里根本無權(quán)征地。

那么究竟是誰代表“縣里”征走了這塊責(zé)任田，是誰給村民發(fā)放了每畝22500元的征地補(bǔ)償?本刊記者向蘆崗鄉(xiāng)土地管理所和蘆崗鄉(xiāng)政府詢問，兩部門均否認(rèn)程老村5組地塊已被征走。

既然磚場用地申請未經(jīng)批準(zhǔn)，程老村5組地塊土地使用權(quán)并未變更，上蔡國土資源局為什么要在2008年8月下達(dá)要求養(yǎng)殖戶拆除牛棚、鴨圈的行政處罰決定書?胡建鄉(xiāng)局長的解釋是，國土局應(yīng)縣里的要求，對縣城附近的用地情況進(jìn)行清查普查，發(fā)現(xiàn)程老村5組地塊的養(yǎng)殖場有兩個問題，一是手續(xù)不齊全，二是“在規(guī)劃區(qū)不能搞養(yǎng)殖場”。所以下發(fā)了行政處罰決定書。胡建鄉(xiāng)強(qiáng)調(diào)，養(yǎng)殖場有污染，在縣城規(guī)劃區(qū)內(nèi)是不能搞養(yǎng)殖場的。但哪些地方屬于規(guī)劃區(qū)，卻是“隨著縣城發(fā)展不斷延伸的”，國土局現(xiàn)在就判定，養(yǎng)殖戶們使用的程老村5組地塊屬于規(guī)劃區(qū)，搞養(yǎng)殖場不合法?！跋乱徊皆趺唇鉀Q這個問題，要等與有關(guān)部門協(xié)商之后再定?！?/p>

重點(diǎn)招商項(xiàng)目的待遇

與養(yǎng)殖場比鄰，同樣處在“規(guī)劃區(qū)”的制磚場，得到的則是另一種待遇。2008年10月13日上午，磚場奠基，上蔡縣國土局、城建局、公安局等6個職能部門出動近百人及警車等執(zhí)法車輛，動用了大型推土機(jī)、挖掘機(jī)，平整磚廠土地，將養(yǎng)殖場通往汝(南)上(蔡)公路的唯一外通道(原農(nóng)地生產(chǎn)路)挖斷，并在周圍挖出近5米的深溝，切斷水源電源，將幾個養(yǎng)殖場變成了孤島。

養(yǎng)殖戶們曾數(shù)次向縣、市有關(guān)部門反映此事，駐馬店市信訪局寫信讓廬崗鄉(xiāng)黨委一副書記處理此事，這位副書記

卻一直不跟他們見面。法院撤銷國土局的行政處罰決定后，養(yǎng)殖戶終于找到一位副縣長史永生，要求恢復(fù)養(yǎng)殖場的生產(chǎn)路和水電，遭到一頓怒斥。

一個沒有多少技術(shù)含量的磚場為什么成了縣里的重點(diǎn)招商項(xiàng)目，有能力調(diào)動縣里6個職能部門一起出動，又為什么要對養(yǎng)殖場下狠手?上蔡縣兩位資深干部向《瞭望東方周刊》透露，縣里有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)重視這個項(xiàng)目是有原因的，這個磚場向上蔡國土資源局提出的用地要求是70畝，在縣城邊上要這么一大塊地，絕不僅僅是為了建個磚場。

這兩位干部介紹說，溫家寶總理兩次視察上蔡之后，河南省撥款新修了汝(南)上(蔡)公路，公路沿線將是上蔡縣城發(fā)展的主要方向。程老村5組地塊背靠古城墻，處在縣城南沿與汝(南)上(蔡)公路交界處，是開發(fā)商業(yè)樓盤的最好地段?！叭绻皇丘B(yǎng)殖場跟村民簽了流轉(zhuǎn)合同，村組名下的可耕地很容易變更為拋荒地；根據(jù)現(xiàn)行土地法規(guī)，將拋荒地規(guī)劃為工業(yè)、建筑用地，審批權(quán)限不在省里，在市里，操作起來難度肯定小得多?！薄霸诳h城‘不斷延伸的規(guī)劃中，磚場最終要變成樓盤，如果四周圍養(yǎng)得都是牛和鴨子，誰還愿意買?”

農(nóng)地流轉(zhuǎn)誰說了算

中共十七屆三中全會做出《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》(下簡稱《決定》)以來，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題一直是各方面關(guān)注的焦點(diǎn)。中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任陳錫文在談到農(nóng)地流轉(zhuǎn)問題時，特別強(qiáng)調(diào)在加速工業(yè)化、城市化過程中，農(nóng)村土地面臨“對建設(shè)用地的需求饑渴癥?！币刈?8億畝耕地紅線；要保住農(nóng)民實(shí)際上的社會保障——承包地，就必須在土地流轉(zhuǎn)過程中“充分尊重農(nóng)民意愿?！?/p>

“尊重農(nóng)民意愿，人人都講，但問題的關(guān)鍵在于，在當(dāng)前鄉(xiāng)村治理格局下，農(nóng)民的意愿很容易被能量比他們大得多的工業(yè)項(xiàng)目、建筑項(xiàng)目所扭曲、所遮蔽?！敝袊嗣翊髮W(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授汪三貴對《瞭望東方周刊》說。

怎么才能讓農(nóng)民按自己的意愿流轉(zhuǎn)土地?汪三貴介紹說，《決定》提出了一個具體辦法，就是“要搞好農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證制度”?！斑@實(shí)際上是把土地承包經(jīng)營權(quán)從主體虛化的村組集體，通過確權(quán)、登記、頒證制度等一系列程序真正轉(zhuǎn)到農(nóng)戶手中。土地經(jīng)營關(guān)系明確后，靠尋找村組、基層職能機(jī)構(gòu)的空子，繞過農(nóng)戶搞土地流轉(zhuǎn)，就不那么容易了。”汪三貴認(rèn)為，要讓農(nóng)民意愿在土地流轉(zhuǎn)中真正得到尊重，要靠這項(xiàng)制度盡快建立落實(shí)。