上海閔行：預(yù)算監(jiān)督遭遇尷尬

徐　笛

1月7日，深冬的上海飄著細(xì)雨，寒意更濃。

10時(shí)整，閔行區(qū)疏影路258號(hào)107室內(nèi)，空氣溫潤(rùn)，不時(shí)傳出朗朗笑聲。一位話音沙啞、銀發(fā)斑駁的老者正用上海話議論著，言語中不時(shí)出現(xiàn)“解放思想的字眼。

他是閔行區(qū)人大常委會(huì)副主任凌耀松，參加了十余年人代會(huì)，連年負(fù)責(zé)審查預(yù)算草案，但今年，他帶著與以往不同的期待。

這里正在進(jìn)行的是閔行區(qū)四屆人大四次會(huì)議，這位“老人大”期待的是一份特殊的議案——預(yù)算草案修正案。什么是預(yù)算草案修正案?它可簡(jiǎn)單理解為人大代表提出的修改政府花錢計(jì)劃的議案。這在國外并不鮮見，但在中國尚無先例。

閔行區(qū)人大冀望在今年成為勇敢的“吃螃蟹者”。但是結(jié)果卻讓凌耀松失望，因?yàn)椴]有代表提出修正案。

“鼓勵(lì)代表提，也有制度保障，卻無人響應(yīng)，這一方面說明預(yù)算草案編得較為合理，但另一方面也說明預(yù)算工作的關(guān)注度還是太低了?！绷枰蓳u搖頭。最終，閔行區(qū)的這一具有突破性的嘗試“只開了花卻沒結(jié)出果”。

不再“舉舉手、劃劃圈”

近幾年來，閔行區(qū)的公共預(yù)算改革走在全國前列。

2008年12月9日，閔行區(qū)人大常委會(huì)就兩項(xiàng)民生工程的預(yù)算召開了公眾聽證會(huì)，這是國內(nèi)首次以普通公眾為主角的預(yù)算聽證會(huì)。

“首開先河”、“開創(chuàng)性意義”、“堪稱解放思想”……閔行區(qū)推行公共財(cái)政的努力被媒體賦予了相當(dāng)高的評(píng)價(jià)。不過，凌耀松很冷靜。

“這些其實(shí)不算是改革，”他說，“以前我們習(xí)慣性地認(rèn)為錢是政府的，怎么花是政府的事，但預(yù)算法規(guī)定人大對(duì)本級(jí)政府預(yù)算進(jìn)行審查和批準(zhǔn)，人大及其常委會(huì)對(duì)預(yù)算、決算進(jìn)行監(jiān)督，我們做的都是法律已規(guī)定了的東西。只不過長(zhǎng)久以來，由于認(rèn)識(shí)不到位和其他原因，大家—直沒有做?！?/p>

在凌耀松和閔行區(qū)人大常委會(huì)財(cái)經(jīng)工委主任顧宏平看來，這次預(yù)算草案修正案的改革更具有改革的特性，因?yàn)檫@是《預(yù)算法》中并未明確規(guī)定的。

對(duì)于預(yù)算草案，代表們以往都是“舉舉手、劃劃圈”，而這次改革，代表若是有意見要求修改，改后的預(yù)算還需重新經(jīng)人代會(huì)審查批準(zhǔn)，“這著實(shí)是件大事?！鳖櫤昶秸f。

“黨委是堅(jiān)決支持我們的。”他告訴本刊記者。

2008年7月，閔行區(qū)委四屆六次全會(huì)通過了《關(guān)于加強(qiáng)財(cái)經(jīng)工作領(lǐng)導(dǎo)的意見》，明確寫道：“區(qū)委支持區(qū)人大依法履行職能，加強(qiáng)監(jiān)督，強(qiáng)化區(qū)人大對(duì)重大財(cái)經(jīng)工作事項(xiàng)的審查決定和監(jiān)督職能?！?/p>

為落實(shí)黨委意見，5個(gè)月后，閔行區(qū)人大常委會(huì)通過了預(yù)算草案修正案的提出辦法。

辦法規(guī)定，代表十人以上聯(lián)名可提出修正案，但只能在花錢總數(shù)不變的情況下做加減法，比如把衛(wèi)生局計(jì)劃花的錢挪到教育局，總數(shù)不能動(dòng)，要保證預(yù)算不傷筋動(dòng)骨。修正案由大會(huì)主席團(tuán)審查并決定是否列入大會(huì)議程。表決通過后，政府再據(jù)此修改財(cái)政支出計(jì)劃。

12月15日，修正案辦法發(fā)到閔行區(qū)人代會(huì)各代表團(tuán)團(tuán)長(zhǎng)手上。4天后，俗稱“大黃本”的2009年預(yù)算安排表發(fā)到了255位代表手中。安排表共90頁，不同部門預(yù)算支出結(jié)構(gòu)都以餅圖標(biāo)出。

12月29日，區(qū)人大代表齊聚閔行區(qū)人大常委會(huì)，接受了一次“有目的”的培訓(xùn)。財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所教授陳穗紅和中國政法大學(xué)教授蔡定劍，專門為代表講解如何看預(yù)算安排表，如何提出預(yù)算草案修正案。

顧宏平說，這些準(zhǔn)備使預(yù)算草案修正案的工作有了“知識(shí)基礎(chǔ)、信息保證和制度保障”。

專門讓代表“找茬兒”

一般而言，重要會(huì)議都在整點(diǎn)或半點(diǎn)開幕，區(qū)縣人代會(huì)通常在上午10時(shí)開幕。而閔行區(qū)四屆人大四次會(huì)議開幕時(shí)間卻選擇在1月6日上午9時(shí)45分開幕。

到11時(shí)，閔行區(qū)區(qū)長(zhǎng)陳靖做完了政府工作報(bào)告，一位首次報(bào)道閔行區(qū)人代會(huì)的記者以為上午會(huì)議結(jié)束了，便開始收拾提包。

誰知幾秒鐘后，閔行區(qū)財(cái)政局局長(zhǎng)季佩坤走到了話筒前：“我受區(qū)人民政府委托，向大會(huì)報(bào)告本區(qū)2008年財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況和2009年財(cái)政預(yù)算(草案)的情況。”

預(yù)算報(bào)告也要“念”，這讓與會(huì)者感到新鮮，因?yàn)樵诟魇∈心酥寥珖舜鷷?huì)上，預(yù)算報(bào)告都只發(fā)給代表“看”，而非讀給代表。而這正是此次閡行人代會(huì)提前15分鐘召開的原因。

“念出來是為了引起代表的重視?！绷枰烧f。

11時(shí)40分，季佩坤念完了預(yù)算報(bào)告，上午會(huì)議結(jié)束。

凌耀松匆匆吃過了午飯，走上三樓，走進(jìn)議案組辦公室，徑直奔向放議案的辦公桌，值班工作人員立刻匯報(bào)：“凌主任，還沒有收到預(yù)算草案修正案。”“我估計(jì)這回未必會(huì)有”，即便如此，凌耀松還是交代，“下午你們?cè)俚礁鱾€(gè)代表團(tuán)組收收看吧”。

凌耀松的預(yù)感沒錯(cuò)，直到會(huì)議結(jié)束，并沒有代表提出修正意見。在后來的審議中，預(yù)算報(bào)告的關(guān)注度明顯低于政府工作報(bào)告，絕大多數(shù)代表的發(fā)言都是針對(duì)政府報(bào)告。

預(yù)算報(bào)告沒遇到什么阻力就通過了。但這并非凌耀松想看到的。“體育局上千萬預(yù)算，競(jìng)技體育投入占47％，群眾體育只占18％，在‘大黃本上有這個(gè)餅圖，我們是區(qū)一級(jí)辦體育事業(yè)，又不需要培養(yǎng)頂級(jí)運(yùn)動(dòng)員，應(yīng)該更多投在群眾體育才對(duì)。我認(rèn)為這個(gè)支出結(jié)構(gòu)不合理，代表就此提出—個(gè)議案不是很好嗎!”

為了讓代表們能夠看到預(yù)算報(bào)告，閔行區(qū)人大頗費(fèi)了一番心思。

“大會(huì)前我們跟財(cái)政局反復(fù)溝通，用餅圖、柱圖、表格顯示預(yù)算變化，還特意讓財(cái)政局加上了特別說明，就是讓代表從說明里面‘找茬兒，”顧宏平說，“不應(yīng)該看不懂?！?/p>

但是，仍然沒有代表提出修正意見。究竟原因何在?美國的議員審查預(yù)算要花大半年，

而我們只有幾天

仍有代表認(rèn)為預(yù)算草案不好懂。比如，“大黃本”里，閔行區(qū)委機(jī)關(guān)報(bào)閔行報(bào)社的預(yù)算安排有四種圖示——表格、餅圖、柱圖和新聞圖片。柱圖中顯示2009年預(yù)算為578萬元，比2008年多了76萬元。餅圖表明預(yù)算中75.39％用于專項(xiàng)業(yè)務(wù)，24.61％用于其他事務(wù)?！皩ｍ?xiàng)特別說明”中寫著預(yù)算增加是因印刷份數(shù)多了1萬份，費(fèi)用遞增28萬元，同時(shí)增加專版宣傳經(jīng)費(fèi)20萬元，新增政府購買服務(wù)39.8萬元。

“雖然這一頁看上去挺清楚的，但還是不太懂。”對(duì)于一直在七寶靜安新城居委會(huì)工作、已年逾半百的基層代表謝麗菁來說，盡管參加了培訓(xùn)，但讀“大黃本”仍然“挺困難的”。上海佳龍包裝印務(wù)有限公司總經(jīng)理王寶龍代表“只是翻了翻‘大黃本，沒想過提修正案”。至于原因，“你也明白，企業(yè)發(fā)展是要靠政府扶持的，閔行區(qū)政府對(duì)我們企業(yè)非常關(guān)心，為我們做了很多實(shí)事兒?！?/p>

實(shí)際上，季佩坤也期待著修正案?！斑@么多工作，不可能萬無一失，大家都來參與挑錯(cuò)，發(fā)現(xiàn)問題提出來改正了，才能提高預(yù)算的科學(xué)性?！彼f。

在顧宏平看來，預(yù)算草案修正案無人問津也與代表結(jié)構(gòu)有一定關(guān)聯(lián)，“我們代表中還有一定比例是黨派指定的，讓他們提，可能會(huì)有顧慮”。

不過，在浦江鎮(zhèn)黨委副書記、鎮(zhèn)長(zhǎng)馬順華看來，卻另有原由?！霸谂杂^者看起來不合理的地方，其實(shí)是藏著很多無奈的?！边@位不到而立之年、身材清瘦的年輕鎮(zhèn)長(zhǎng)攤開雙手說。

對(duì)于凌耀松提出的體育局在競(jìng)技體育上投入47％資金一事，馬順牮說：“旗忠網(wǎng)球中心建在閔行，是舉辦高水平網(wǎng)球大師杯賽的，要投入人力、物力維護(hù)，需要錢，現(xiàn)在這個(gè)場(chǎng)地還不具備向群眾開放的條件，這部分投入只能算在競(jìng)技體育部分?！?/p>

當(dāng)然，馬順華并不認(rèn)為預(yù)算報(bào)告就完全沒有問題，但是“你要提出修正意見，必須要有充分的依據(jù)和理由，這不但需要專業(yè)人士去做，還得花費(fèi)大量的時(shí)間，美國的議員審查預(yù)算要花大半年，而我們只有幾天”。

“2008年4月，閔行區(qū)政府部門就啟動(dòng)了2009年預(yù)算的編制工作，如果我一直參加編制，充分了解國家、市級(jí)、區(qū)級(jí)政策信息，又聽了不同部門的立項(xiàng)理由，或許現(xiàn)在我能夠提出別人駁不倒的修正案?！瘪R順華這樣認(rèn)為。

但是，在目前人大代表都是兼職的情形下，這樣的全程參與又如何實(shí)現(xiàn)?王寶龍?zhí)孤实馗嬖V本刊記者：“我是總經(jīng)理，平時(shí)的工作也有不老少?！?/p>

閔行區(qū)預(yù)算監(jiān)督遭遇的尷尬說明，預(yù)算公開僅僅是第一步，接下來的問題更為復(fù)雜。