重慶立法者回應“容錯機制”質(zhì)疑

朱　薇

2009年新年伊始，深處內(nèi)陸的重慶再一次站在了輿論的風口浪尖上。

這次，是緣于重慶為促進內(nèi)陸開放而創(chuàng)建容錯機制的立法嘗試。

重慶市人大常委會審議通過的《重慶市促進開放條例》1月1日正式施行。這是全國首部旨在促進開放的地方性法規(guī)，因而格外受到關(guān)注。而引發(fā)爭議的是，開放條例中的容錯機制明確規(guī)定：開放工作發(fā)生失誤，未達到預期效果，或者造成一定損失，但符合以下三個條件的，可以減輕或者免除有關(guān)人員的責任：一、工作措施的制定和實施程序符合有關(guān)規(guī)定；二、個人和所在單位沒有牟取私利；三、未與其他單位或者個人惡意串通，損害公共利益。

對此，贊許者說，此舉能保障“創(chuàng)新者無罪”，從而推動改革創(chuàng)新，而質(zhì)疑者認為容錯機制會助長拍腦袋決策和資源浪費。

“有了這個地方‘王法，重慶的各級政府還有什么不敢想的?還有什么不敢做的?真為重慶的老百姓捏著一大把汗哦!”一位網(wǎng)友說。

究竟重慶的這一做法出于何種想法?立法者又如何看待這些質(zhì)疑?《瞭望東方周刊》記者近日獨家專訪了重慶市人大財經(jīng)委員會副主任委員羅先成。

使“領(lǐng)頭羊”不成為“替罪羊”

《瞭望東方周刊》：重慶為什么要以立法形式建立容錯機制?

羅先成：為給重慶擴大開放、建設內(nèi)陸開放型經(jīng)濟提供良好的法治環(huán)境，重慶市人大常委會2008年3月啟動了促進開放的地方立法工作。容錯機制的設立，重慶借鑒了深圳、西安立法探索的成果。深圳在2006年出臺的《深圳經(jīng)濟特區(qū)改革創(chuàng)新促進條例》明確規(guī)定了三種改革創(chuàng)新工作未達到預期效果的免責條款。

實際上，在促進開放立法、建立容錯機制的背后，是重慶深入改革發(fā)展中遇到的“難言之隱”。

重慶和成都成為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展綜合配套改革實驗區(qū)后，重慶在開展城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革的探索中面臨的嚴峻問題在于，很多改革一旦施行會與現(xiàn)行國家法律法規(guī)有碰撞，一些基層干部認為改革難度大，產(chǎn)生了畏難情緒，不敢去闖去試，而一些開始探索改革的基層干部又在中央有關(guān)部門嚴格執(zhí)行法律法規(guī)的執(zhí)法檢查中受到批評，從而改革的積極性受到影響。

《瞭望東方周刊》：也就是說，容錯機制的設置是為了消除改革者的顧慮，使他們敢于創(chuàng)新?

羅先成：是的。重慶制定開放條例時正值我國改革開放30周年之際，回顧30年歷程，是一個制度碰撞的過程，新制度對舊制度進行變革。30年來，改革開放中敢干敢闖的人中有不少承擔了責任，為改革開放付出了成本，過去很多人只看到為改革付出的物質(zhì)成本，而往往忽視了一些人為改革付出的個人命運成本。

而如今進一步改革開放面對的國際國內(nèi)形勢更加復雜、社會轉(zhuǎn)型期的矛盾更加突出，改革開放的風險性、困難性、復雜性加劇。要開放就必然涉及改革創(chuàng)新，但“大膽地吃螃蟹”就有可能犯錯。重慶開放立法特別設置容錯機制就是為免除創(chuàng)新者的后顧之憂，保護開放工作的積極性，鼓勵大膽探索。

建立容錯機制就是為了保證開放創(chuàng)新的“領(lǐng)頭羊”不成為“替罪羊”，激勵官員“大膽地闖，大膽地試”，通過容錯機制去保障“創(chuàng)新者無罪”。寬容失敗正是鼓勵大膽改革創(chuàng)新，因而保留這項制度是十分必要的。

重慶制定開放條例就是向全社會傳遞出一種積極的信號，向世人、重慶各級干部昭示重慶改革開放的堅定決心。深圳改革創(chuàng)新促進條例出臺至今，免責條例還沒有實施一次，可見容錯機制的意義不在條文本身，而是堅定改革開放的決心。

防止“決策時拍腦袋，執(zhí)行時拍胸脯，失誤時拍屁股”

《瞭望東方周刊》：據(jù)世界銀行的估計，“七五”到“九五”期間，我國投資決策失誤率在30％左右，資金浪費及經(jīng)濟損失大約在4000億～5000億元。一些質(zhì)疑者擔心，容錯機制會加劇拍腦袋決策和資源浪費，對此，你怎么看?

羅先成：在立法過程中，重慶充分考慮了這一情況，對在開放工作中出現(xiàn)的決策失誤責任適用“容錯”時，充分吸納了民意，相關(guān)條款對“容錯”范圍作了明確限制，為預防腐敗設立了“防火墻”。而政府具體決策投資行為發(fā)生失誤不屬于“容錯”范圍。

此外，為了規(guī)范政府的決策行為，強化決策責任，減少決策失誤，保證決策質(zhì)量，重慶市政府早在2005年便制定了《重慶市政府重大決策程序規(guī)定》，從源頭上防止“決策時拍腦袋、執(zhí)行時拍胸脯、失誤時拍屁股”的“三拍”現(xiàn)象。這是我國第一個規(guī)范政府重大決策程序的政府令，主要約束行政首長的決策行為，決策失誤的依照該規(guī)定將問責行政首長。

《瞭望東方周刊》：在中央4萬億刺激經(jīng)濟方案的背景下，各地政府“跑步前進”爭搶項目，如住房和城鄉(xiāng)建設部五天內(nèi)便收到500多宗各地提交興建污水處理廠的立項申請，歷來罕見。但有專家指出，目前內(nèi)地已建好的1400座污水處理廠中，有一半在“曬太陽”。此時，重慶建立容錯機制會不會讓有些干部借開放之名行“瞎折騰”之實?

羅先成：與此相比，在我看來，目前一些地方政府部門和官員無所作為，“干的不如看的”，“一慢二看三通過”，死氣沉沉、活力不夠的情況，才是阻礙深化改革開放的更主要影響因素。因此，你說的情況要盡力避免，但創(chuàng)新更需要鼓勵。

《瞭望東方周刊》：容錯機制應是行政問責制的補充機制，在全國尚未建立完善的行政問責制背景下，重慶建容錯機制是否太過超前?

羅先成：重慶2004年在全國率先建立行政首長問責制，先后啟動50次，98名官員受到問責，在解決官員“情政”和“怠政”上取得很好效果。而2008年以襄汾潰壩事故和三鹿問題奶粉事件為標志，我國“問責風暴”顯現(xiàn)出鮮明的特色，問責范圍之廣、問責級別之高為近年來所罕見。我國行政問責的制度建設也走上新高度。重慶的容錯機制是與行政問責制、重大決策程序規(guī)范等一系列制度配合實施的。

當然，社會上對容錯機制的爭議，我們也會全面客觀地面對，真理越爭越明，社會上的爭議也讓我們今后更加審慎地執(zhí)行容錯機制。

罰款要“打開天窗說亮話”

《瞭望東方周刊》：《重慶市促進開放條例》共49條，涵蓋了許多方面，但是單單容錯機制這一條引起如此廣泛的爭議，以至于大家都忽略了其他方面的內(nèi)容，你如何總結(jié)條例的其他突破之處?它還在哪些方面鼓勵了開放?

羅先成：我覺得比較大的突破是《條例》從加強開放制度建設出發(fā)，對改善政務環(huán)境作了非常具體的規(guī)定。

《條例》把監(jiān)督政府服務態(tài)度上升到地方性法規(guī)層面，對政府部門服務方面作出很多細節(jié)上的規(guī)定。比如到政府某部門辦證，第一次去被告知缺某個材料，第二次去又被告知還差其他材料。在以前，企業(yè)或市民遇到這種情況頂多就是投訴，而工作人員最多就是因態(tài)度不好而受批評了事。這部條例正式通過實施后，再出現(xiàn)上述情況，政府部門工作人員就是違法了，將被追究法律責任。

在行政執(zhí)法方面，《條例》對法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的行政處罰自由裁量權(quán)進行了細化，并公布實施，壓縮行政處罰自由裁量空間，從源頭上防止濫用行政處罰自由裁量權(quán)。

目前，行政處罰自由裁量權(quán)缺少規(guī)范，導致行政處罰隨意性較大，不公平現(xiàn)象時有發(fā)生。如某人違反了某個交通法規(guī)，按規(guī)定要被處以3000元一20000元罰款，而這個處罰空間彈性很大，具體罰多少，由執(zhí)法人員自行掌握決定。而根據(jù)《條例》，3000元～20000元之間的罰款應根據(jù)具體情況細分成很多等級并公布，在罰款時嚴格打表，不再由執(zhí)法人員單方面掌握處罰額度，而要“打開天窗說亮話”，該罰多少，要讓被罰款人一對照就明白。