基于高速公路屬性的管理體制選擇

楊素蓮

[摘要]高速公路的管理體制應(yīng)該以能更好地實(shí)現(xiàn)高速公路的公益性為目標(biāo)。該體制應(yīng)該確保高速公路數(shù)量能滿足公眾和社會(huì)的需要，并充分發(fā)揮出這些高速公路的規(guī)模效益和網(wǎng)絡(luò)化效益，同時(shí)還應(yīng)該使公眾和社會(huì)所負(fù)擔(dān)的高速公路成本達(dá)到最低。

[關(guān)鍵詞]高速公路供給屬性管理體制

隨著我國(guó)高速公路的快速發(fā)展，高速公路的管理工作顯得越來(lái)越重要。過(guò)去的十幾年中，各地在高速公路管理體制方面不斷進(jìn)行調(diào)整和完善，現(xiàn)在全國(guó)已經(jīng)形成了多種管理體制模式共存的局面。這種局面在一定程度上反映了各地對(duì)高速公路屬性、管理職能等方面認(rèn)識(shí)的不統(tǒng)一，同時(shí)，也在一定程度上影響了高速公路管理工作的效率和高速公路的發(fā)展。

對(duì)高速公路屬性的認(rèn)識(shí)

高速公路的屬性是多方面的，其中最能影響高速公路管理體制選擇的屬性應(yīng)該是高速公路的公益性和商品性。一直以來(lái)，高速公路的公益性和商品性備受爭(zhēng)議，大多數(shù)人認(rèn)為高速公路的公益性和商品性是矛盾對(duì)立的，其實(shí)，高速公路的公益性和商品性是一種從屬關(guān)系，并不存在必然的矛盾和對(duì)立關(guān)系。

高速公路的公益性是一種功能性屬性，是高速公路所固有的基本屬性。高速公路屬于一個(gè)國(guó)家的基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)，而且是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的先導(dǎo)性基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，具有固有的社會(huì)公益性。國(guó)家發(fā)展高速公路的主要目的不在于取得直接的經(jīng)濟(jì)效益和回報(bào)，而是為了加快經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展。所以，高速公路的公益性是固有的基本屬性，由此表現(xiàn)出來(lái)的是其功能性屬性，也是我們要努力實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)性屬性，這一屬性是由高速公路在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的地位決定的，并不以人的意志選擇所轉(zhuǎn)移，也不會(huì)隨時(shí)間的推移而消失。

高速公路的商品性體現(xiàn)在供給方式上，具有可選擇性和階段性。高速公路可以由政府無(wú)償提供或適當(dāng)收取一定的費(fèi)用，也可以由市場(chǎng)以商品的形式提供，在這種情況下，高速公路也就具有了商品性。但高速公路的這種商品性是具有階段性的，高速公路是重要的公益性產(chǎn)品，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國(guó)家財(cái)力的增強(qiáng)，國(guó)家必然會(huì)加大對(duì)高速公路的無(wú)償供給量，在這種情況下，高速公路的商品性也就將逐步失去其存在的基礎(chǔ)。可見，高速公路商品性是在高速公路的多種供給方式中，選擇由市場(chǎng)以商品的形式提供而體現(xiàn)出來(lái)的一種屬性。與高速公路的公益性比較，商品性所體現(xiàn)的是一種供給方式，而且具有明顯的可選擇性和階段性，其并不是高速公路固有的和必須具有的屬性。

高速公路的商品性從屬于高速公路的公益性。高速公路的公益性是社會(huì)功能性屬性，而商品性是一種供給方式性屬性，兩者屬于不同類型的屬性。高速公路的公益性并不排斥商品性，甚至在一定的歷史階段下還需要發(fā)揮高速公路的商品性來(lái)實(shí)現(xiàn)公益性目的。但是，發(fā)展高速公路的商品性本身不是目的，而是將其作為一種實(shí)現(xiàn)高速公路公益性的補(bǔ)充方式。是否發(fā)展高速公路的商品性、多大程度地發(fā)展高速公路的商品性不能以人的主觀意愿來(lái)進(jìn)行，必須以其是否能更好地實(shí)現(xiàn)高速公路公益性作為取舍條件，高速公路的商品性必須從屬于高速公路的公益性。

總之，高速公路的公益性是我們最終要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)性屬性，高速公路的管理體制也應(yīng)該以能更好地實(shí)現(xiàn)高速公路的公益性為目標(biāo)。

高速公路管理體制的選擇標(biāo)準(zhǔn)

通過(guò)以上對(duì)高速公路屬性的認(rèn)識(shí)，高速公路管理體制的選擇應(yīng)該以實(shí)現(xiàn)高速公路的公益性為目標(biāo)。具體的判斷標(biāo)準(zhǔn)表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面看其是否滿足了社會(huì)和公眾對(duì)高速公路數(shù)量的最優(yōu)化需求，另一方面看其是否實(shí)現(xiàn)了公眾負(fù)擔(dān)高速公路成本的最低化。

高速公路要滿足社會(huì)和公眾對(duì)高速公路數(shù)量的最優(yōu)化需求。高速公路要充分發(fā)揮出公益效益，就必須要發(fā)揮出高速公路的規(guī)?；途W(wǎng)絡(luò)化效益。要實(shí)現(xiàn)高速公路的規(guī)?；途W(wǎng)絡(luò)化效益，首先，要求我們選擇的供給方式所提供的高速公路能夠達(dá)到一定的數(shù)量，這個(gè)數(shù)量不能太少，太少則發(fā)揮不出其規(guī)模和網(wǎng)絡(luò)效益；也不能過(guò)多，過(guò)多將造成社會(huì)資源的浪費(fèi)，增加社會(huì)和公眾的負(fù)擔(dān)。其次，在達(dá)到一定數(shù)量高速公路的基礎(chǔ)上，高速公路管理方式要能充分發(fā)揮出其整體的規(guī)?；途W(wǎng)絡(luò)化效益。在一定歷史階段下，適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需要的、并能充分發(fā)揮出規(guī)?；途W(wǎng)絡(luò)化效益的高速公路數(shù)量的結(jié)合是高速公路數(shù)量的最優(yōu)化狀態(tài)，高速公路管理體制應(yīng)該把實(shí)現(xiàn)這一狀態(tài)作為目標(biāo)。

實(shí)現(xiàn)公眾負(fù)擔(dān)高速公路成本的最低化。發(fā)展高速公路的根本目的是實(shí)現(xiàn)高速公路的公益性，高速公路作為經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有明顯的乘數(shù)效益，那么最經(jīng)濟(jì)的實(shí)現(xiàn)高速公路的公益性也必然成為最佳選擇。公眾負(fù)擔(dān)的高速公路成本至少包括高速公路的投入成本和高速公路管理維護(hù)成本，而高速公路的投入成本和管理維護(hù)成本都與高速公路管理體制的選擇有著密切聯(lián)系。高速公路的供給方式直接決定著公眾負(fù)擔(dān)的高速公路的投入成本，高速公路的管理是否能低耗高效進(jìn)行也直接決定著公眾負(fù)擔(dān)的高速公路的管理維護(hù)成本。另外，對(duì)供給方式的選擇在一定程度上決定高速公路的管理方式，從而影響管理維護(hù)成本。供給方式是決定公眾負(fù)擔(dān)高速公路成本的重要方面，所以，要實(shí)現(xiàn)公眾負(fù)擔(dān)高速公路成本的最低化，就要求選擇最優(yōu)的高速公路供給方式并建立與之相適應(yīng)的管理方式。

我國(guó)高速公路管理體制選擇的建議

高速公路管理體制的選擇，應(yīng)該從有利于實(shí)現(xiàn)高速公路的公益性目標(biāo)出發(fā)。具體來(lái)說(shuō)，應(yīng)該以能實(shí)現(xiàn)該歷史階段下高速公路的成本最低化和數(shù)量最優(yōu)化的最優(yōu)結(jié)合狀態(tài)為標(biāo)準(zhǔn)，這就要求結(jié)合目前的歷史條件，根據(jù)對(duì)各種供給方式的比較，選擇更有效、更合理的供給方式，并制定與供給方式相適應(yīng)的最經(jīng)濟(jì)、最有效的管理體制。

取消資本金限制，堅(jiān)持政府“貸款修路”的籌資方式。

首先，通過(guò)“貸款修路”方式修建的高速公路，公眾的投入成本最低。政府還貸型高速公路的投入成本比通過(guò)市場(chǎng)籌資方式下的投入成本要低，公眾負(fù)擔(dān)要小。通過(guò)政府還貸修建的高速公路收取的通行費(fèi)除用于管理和養(yǎng)護(hù)費(fèi)用外，其余全部歸還貸款利息和貸款本金；而通過(guò)市場(chǎng)籌資方式提供的高速公路，通行費(fèi)收入除用于日常的管理和養(yǎng)護(hù)外，投資者還要收回全部投資和追求較高的投資報(bào)酬。因此，相比政府收費(fèi)還貸公路，公眾還要額外承擔(dān)投資者追求的超額利潤(rùn)。

其次，取消資本金限制，“貸款修路”方式能夠滿足高速公路數(shù)量最優(yōu)化需求?！百J款修路”籌資方式滿足了公眾負(fù)擔(dān)成本最低化的條件。但按現(xiàn)有政策，高速公路建設(shè)項(xiàng)目不能全額使用借貸資金，必須要有一定比例的非負(fù)債資金作為資本金。由于各地經(jīng)濟(jì)實(shí)力有限，財(cái)政資金往往不能滿足快速發(fā)展的高速公路建設(shè)資本金需求，從而從整體上影響了政府還貸型高速公路數(shù)量的供給。也正是在這種背景下，出現(xiàn)了通過(guò)市場(chǎng)籌資修建高速公路的需要。其實(shí)，就目前國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)環(huán)境來(lái)看，銀行借貸資金是比較充足的，只要取消資本金限制，就能滿足政府收費(fèi)還貸型高速公路資金總量的需求，從而實(shí)現(xiàn)高速公路數(shù)量最優(yōu)化。

政府對(duì)高速公路發(fā)展具有義不容辭的責(zé)任和義務(wù)，高速公路不宜實(shí)行企業(yè)化經(jīng)營(yíng)管理。高速公路具有很強(qiáng)的基礎(chǔ)性和公益性，政府對(duì)高速公路的建設(shè)和管理有義不容辭的責(zé)任和義務(wù)。如果將高速公路推向市場(chǎng)實(shí)行企業(yè)化經(jīng)營(yíng)，一方面可能由于高速公路公益性太強(qiáng)，難以讓高速公路“企業(yè)”成為真正意義上利益最大化的企業(yè)，本質(zhì)上仍然是事企不分，造成管理主體性質(zhì)和職能定位不清的局面而增加運(yùn)營(yíng)管理成本，加重公眾負(fù)擔(dān)。另一方面，如果完全將高速公路建設(shè)進(jìn)行市場(chǎng)化管理，適用資源市場(chǎng)配置規(guī)則，那么對(duì)于投入少、收益高、見效快的高速公路，會(huì)引起競(jìng)爭(zhēng)失衡、造成資源浪費(fèi)；而對(duì)于投入大、收益低、見效慢的高速公路，則沒有投資者愿意投資建設(shè)，影響公路網(wǎng)整體的構(gòu)建，滿足不了社會(huì)對(duì)高速公路總量的需求。因此，高速公路作為社會(huì)公益事業(yè)，應(yīng)堅(jiān)持政府主辦的原則，明確高速公路管理機(jī)構(gòu)是社會(huì)公益事業(yè)組織的地位，將高速公路管理機(jī)構(gòu)職能準(zhǔn)確定性為接受政府的委托、從事高速公路建設(shè)和管理的承擔(dān)公共事業(yè)發(fā)展職能、為社會(huì)服務(wù)的機(jī)構(gòu)。

加強(qiáng)高速公路集中統(tǒng)一管理，實(shí)現(xiàn)高速公路網(wǎng)絡(luò)化和統(tǒng)貸統(tǒng)還。高速公路分散管理難以發(fā)揮出高速公路的整體規(guī)模效益，集中統(tǒng)一管理是發(fā)揮高速公路數(shù)量最優(yōu)化效益的需要。首先，實(shí)現(xiàn)集中統(tǒng)一管理能充分發(fā)揮高速公路規(guī)?；途W(wǎng)絡(luò)化效益。實(shí)現(xiàn)高速公路物理上的連通只是網(wǎng)絡(luò)化的最基本形式，要有效發(fā)揮高速公路路網(wǎng)的有機(jī)性、統(tǒng)一性功效，充分發(fā)揮出網(wǎng)絡(luò)的規(guī)模效益，就必須實(shí)現(xiàn)管理上的集中和統(tǒng)一。對(duì)高速公路實(shí)行分塊、分段或是人為地將高速公路割裂開來(lái)分開管理，不僅造成機(jī)構(gòu)重復(fù)、管理效率不高，而且分割了路網(wǎng)，阻礙了高速公路規(guī)模效用的發(fā)揮。其次，高速公路統(tǒng)一管理，是實(shí)現(xiàn)統(tǒng)貸統(tǒng)還的需要。高速公路實(shí)行統(tǒng)貸統(tǒng)還，能發(fā)揮資金的規(guī)?；в?，滿足統(tǒng)籌高速公路的協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)高速公路數(shù)量的最優(yōu)化。建立一個(gè)權(quán)責(zé)統(tǒng)一的統(tǒng)貸統(tǒng)還的主體、實(shí)行高速公路的“統(tǒng)一管理”是實(shí)現(xiàn)統(tǒng)貸統(tǒng)還的前提。因此，實(shí)現(xiàn)高速公路集中統(tǒng)一管理，對(duì)我國(guó)實(shí)現(xiàn)高速公路成本的最低化和高速公路數(shù)量的最優(yōu)化有著積極的意義。