對農(nóng)村信用社管理體制和產(chǎn)權(quán)改革的現(xiàn)實(shí)審視與政策建議

諶爭勇

摘要:全國絕大部分省份在始于2003年新一輪農(nóng)村信用社改革中均選擇了省聯(lián)社模式,但這一政企合一的管理模式存在所有者缺位、法人治理虛化和脫節(jié)等制度瑕疵,導(dǎo)致農(nóng)村信用社面臨“內(nèi)部人控制”和“外部人干預(yù)”的雙重風(fēng)險。為此,建議對省聯(lián)社模式分步推行二次改革予以矯正。

關(guān)鍵詞:農(nóng)村信用社改革;省聯(lián)社模式;內(nèi)部人控制;外部干預(yù)

Abstract:In the new round of Rural credit cooperatives(RCCs)reform which began from 2003,most of the provinces chose the mode of“provincial association”.However, this mode which is the combination of government and enterprises,is accompanied with many institutional defects,such as “the owners being abscent” and “corporate governance being unsound”. The institutional defects caused the dual risks of “insider control” and “outsider intervene”. The paper proposed a second reform to correct the defects.

Key Words:rural credit cooperatives reform,the mode of provincial association,insider control,outsider intervene

中圖分類號:F830.61文獻(xiàn)標(biāo)識碼:B文章編號:1674-2265(2009)08-0069-04

在解決“三農(nóng)”問題的大背景下,自2003年起,我國開始了新一輪農(nóng)村信用社(以下簡稱“農(nóng)信社”)改革。在管理體制和產(chǎn)權(quán)制度方面,將農(nóng)信社的管理權(quán)下放給省級政府,成立省級聯(lián)社;明確要求農(nóng)信社明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系,實(shí)行股權(quán)治社,完善“三會一層”法人治理結(jié)構(gòu)。但由于省聯(lián)社屬于政企合一的管理模式,既存在管理行政化、運(yùn)營集中化和服務(wù)脫農(nóng)化趨向,又存在所有者缺位、法人治理虛置等現(xiàn)實(shí)問題,進(jìn)而可能由此步入內(nèi)部人控制和外部人干預(yù)雙重困境。本文以某省為例,對農(nóng)信社管理體制、產(chǎn)權(quán)改革、法人治理和改革績效等問題進(jìn)行了系統(tǒng)評價,并提出相關(guān)對策和建議。

一、農(nóng)信社改革取得的主要成效

某省農(nóng)信社聯(lián)合社(以下簡稱“省聯(lián)社”)于2005年5月掛牌成立,注冊資本金1800萬元,為省內(nèi)122家縣(市)級聯(lián)社入股省聯(lián)社資金。省聯(lián)社成立后,主要在五個方面取得了一定突破:

一是管理體制基本理順。該省聯(lián)社積極理順各方關(guān)系,在沒有成立市級聯(lián)社的10個市州成立辦事處,制定4個市級聯(lián)社向辦事處過渡工作方案組織實(shí)施,并分級配備了黨的領(lǐng)導(dǎo)班子。行業(yè)管理的組織體系和工作機(jī)制逐步建立和健全,“國家宏觀調(diào)控、加強(qiáng)監(jiān)管,省級政府依法管理、落實(shí)責(zé)任,信用社自我約束、自擔(dān)風(fēng)險”的新的監(jiān)督管理體制框架基本形成。

二是經(jīng)營規(guī)?？焖贁U(kuò)大。省聯(lián)社的成立,結(jié)束了農(nóng)信社各自為政的局面,對擴(kuò)大農(nóng)信社影響力、規(guī)范經(jīng)營管理行為、搭建規(guī)?；沙掷m(xù)發(fā)展平臺等具有重要的意義。截至2008年6月,全省農(nóng)信社各項(xiàng)存款余額1727.55億元,比省聯(lián)社成立前(2004年末,下同)增加847.47億元,增幅91.17%;各項(xiàng)貸款余額1043.33億元,增加490.22億元,增幅88.63%,存貸款總量均躍居全省金融機(jī)構(gòu)第2位;資產(chǎn)質(zhì)量顯著提高,不良貸款占比按可比口徑(貸款四級分類)比省聯(lián)社成立前下降20.3個百分點(diǎn);經(jīng)營效益明顯提升,成功扭轉(zhuǎn)長期虧損局面,連續(xù)三年實(shí)現(xiàn)盈利,累計實(shí)現(xiàn)經(jīng)營利潤31.07億元。

三是產(chǎn)權(quán)制度改革取得實(shí)質(zhì)進(jìn)展。農(nóng)信社改革試點(diǎn)開始后,該省農(nóng)信社通過清產(chǎn)核資和增資擴(kuò)股,進(jìn)一步規(guī)范股權(quán)結(jié)構(gòu),明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系,所有者缺位問題得到初步解決,資本實(shí)力得到充實(shí)。截至2008年6月,全省農(nóng)信社股本金達(dá)112.28億元,資本充足率由改革前的負(fù)值上升到15.38%。全省組建了110家縣級統(tǒng)一法人聯(lián)社,9家農(nóng)村合作銀行,法人機(jī)構(gòu)由改革前的1987個減少到121個。至2008年末,全省農(nóng)信社已有115家聯(lián)社獲準(zhǔn)兌付央行票據(jù)86.13億元。農(nóng)信社分散弱小、功能薄弱的局面得到了改變。

四是法人治理結(jié)構(gòu)不斷健全。截至2008年6月,全省農(nóng)信社系統(tǒng)121家法人機(jī)構(gòu)均按照現(xiàn)代金融企業(yè)制度的要求,普遍建立了以“三會一層”相分離的新型管理模式,即社員(代表)大會、理事會、監(jiān)事會、經(jīng)營管理層,實(shí)行理事會領(lǐng)導(dǎo)下的主任負(fù)責(zé)制,決策權(quán)、經(jīng)營權(quán)和監(jiān)督權(quán)得到分離,變權(quán)力相對集中為權(quán)力相互制約,法人治理架構(gòu)初步形成。

五是農(nóng)村金融主力軍作用有效發(fā)揮。全省農(nóng)村信用社積極推廣完善農(nóng)戶小額信用貸款、農(nóng)戶聯(lián)保貸款,加強(qiáng)信用村、鎮(zhèn)建設(shè),擴(kuò)大支農(nóng)覆蓋面,充分發(fā)揮農(nóng)村金融主力軍作用。至2008年6月末,全省農(nóng)信社農(nóng)業(yè)貸款余額占各項(xiàng)貸款余額的75%,占全省金融機(jī)構(gòu)農(nóng)業(yè)貸款余額的90%以上,新增農(nóng)貸占比為74%,有效滿足了“三農(nóng)”資金需求。

二、農(nóng)信社改革的現(xiàn)實(shí)審視

在某種意義上說,省聯(lián)社模式的股權(quán)結(jié)構(gòu)與治理結(jié)構(gòu)的實(shí)質(zhì)是“縣——鄉(xiāng)”兩級法人制在“省——縣”兩級法人制的變身。省聯(lián)社作為省政府領(lǐng)導(dǎo)下的正廳級管理機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)人由省政府任命,具備了代行省政府行政監(jiān)督管理和履行金融經(jīng)營的雙重身份?！笆　h”兩級法人制之間的現(xiàn)實(shí)關(guān)系是一種“股權(quán)與控制權(quán)的反向配置”結(jié)構(gòu),縣(市)級聯(lián)社作為省聯(lián)社的股東,卻沒有依法取得對省聯(lián)社的股份控制權(quán),反成為省聯(lián)社的控制者,形成倒金字塔型的管理決策體系。省聯(lián)社由于雙重身份,在同一游戲規(guī)則中同時充當(dāng)“運(yùn)動員”(金融市場的經(jīng)營者)和“裁判員”(省政府的行業(yè)管理機(jī)構(gòu))的角色,在面對不同的對象時,會不自覺地根據(jù)自身利益要求而選擇不同的身份和角色。當(dāng)面對政府時,它會以企業(yè)、以地方金融機(jī)構(gòu)的身份出現(xiàn),強(qiáng)調(diào)自己依法自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自擔(dān)風(fēng)險和自我約束,要求政府放松甚至不要監(jiān)管;當(dāng)面對農(nóng)信社時,它會以省政府的授權(quán)管理機(jī)構(gòu)的身份出現(xiàn),強(qiáng)調(diào)代政府行使監(jiān)管職責(zé)、強(qiáng)化監(jiān)管、防范金融風(fēng)險,要求絕對服從。這種政企合一的管理體制模式,使省聯(lián)社很難明確到底是該向誰負(fù)責(zé)。因此,省聯(lián)社模式基本確立了農(nóng)信社的總體管理框架,由此產(chǎn)生以下三個方面問題:

(一)省聯(lián)社管理模式下的“三化”趨勢

調(diào)查顯示,省聯(lián)社對農(nóng)信社完善法人治理結(jié)構(gòu)的影響甚微,并促使農(nóng)信社逐漸形成了管理行政化、運(yùn)營集中化和服務(wù)脫農(nóng)的“三化”傾向。首先是管理行政化。由省聯(lián)社提交縣級聯(lián)社“三會一層”高管人員的人選和任免,請社員代表大會表決產(chǎn)生;在很大程度上還決定著業(yè)績評定和高管人員的薪酬核定;業(yè)務(wù)指導(dǎo)經(jīng)常變成行政指令,忽視基層社的法人地位,重權(quán)輕責(zé),內(nèi)部管理不協(xié)調(diào),缺乏市場調(diào)劑的靈活性。其次是運(yùn)營集中化。省聯(lián)社在實(shí)際運(yùn)作中趨向于按一級法人模式實(shí)施管理,對人財物管理權(quán)、審批權(quán)和開辦自營性業(yè)務(wù)實(shí)行集中化管理,有違省聯(lián)社“建章立制、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、人員培訓(xùn)、信息咨詢”的設(shè)立初衷,有違農(nóng)村金融市場發(fā)展規(guī)律,棄長就短,擯棄了比較優(yōu)勢,拉長了管理鏈條。再次是服務(wù)脫農(nóng)化。一些地方信用社偏離農(nóng)村社區(qū)銀行服務(wù)方向,片面追求城市化、規(guī)模化,盲目擴(kuò)張,貸款投放的非理性與非農(nóng)化傾向明顯,“三農(nóng)”貸款難狀況并未真正得到改善。

(四)適時推出促進(jìn)農(nóng)信社改革的新政策

建議國家通過再次發(fā)行專項(xiàng)央行票據(jù),或參照國有商業(yè)銀行資產(chǎn)剝離的做法,將農(nóng)信社不良資產(chǎn)剝離到國有資產(chǎn)管理公司等方式,有效處置其不良資產(chǎn)?？煽紤]由中央財政提供政策支持,省政府成立全省性金融資產(chǎn)管理公司,主要處理農(nóng)信社不良貸款問題。但為了防止地方懈怠在幫助信用社清收不良貸款、打擊逃廢債等義務(wù)的道德風(fēng)險,甚至惡意逃廢債等逆向選擇風(fēng)險,可考慮按年度考核,由地縣轉(zhuǎn)移支付掛鉤或地縣財政參股金融資產(chǎn)管理公司。

對于能主動對“省聯(lián)社”模式進(jìn)行第二次試點(diǎn)的省份,建議允許試點(diǎn)發(fā)行類似國有商業(yè)銀行的次級債。即允許管理規(guī)范、實(shí)力相對強(qiáng)的信用聯(lián)社,通過聯(lián)合“打捆”形式,由省級政府擔(dān)保,發(fā)行類似國有商業(yè)銀行的次級債,將有助于信用社公司治理增強(qiáng)外部監(jiān)督效率,推動信用社自身財務(wù)管理體制改革,改善財務(wù)信息質(zhì)量,促進(jìn)信用社財務(wù)可持續(xù)性的提高和資本結(jié)構(gòu)優(yōu)化。同時參照國際上對合作金融機(jī)構(gòu)實(shí)行政策扶持的慣例,對農(nóng)信社農(nóng)業(yè)貸款利息收入給予長期免征營業(yè)稅;對農(nóng)信社接收、處置抵債資產(chǎn)給予稅費(fèi)優(yōu)惠;國家在化解鄉(xiāng)村兩級債務(wù)中,應(yīng)把鄉(xiāng)村兩級拖欠農(nóng)信社的不良貸款納入財政預(yù)算,由中央和地方財政共同分擔(dān)、逐年償還。

為確保農(nóng)信社真正建立長效可行的自我約束機(jī)制,有效發(fā)揮資金支持政策的正向激勵作用,針對專項(xiàng)票據(jù)兌付后農(nóng)信社發(fā)展的后續(xù)管理,人民銀行與銀監(jiān)部門應(yīng)盡快建立信息共享、磋商協(xié)調(diào)和監(jiān)督懲戒三大機(jī)制,防止農(nóng)信社采取虛報、欺騙等手段滿足考核標(biāo)準(zhǔn)的不誠實(shí)行為,加強(qiáng)對其資本金合法性、真實(shí)性和穩(wěn)定性的考核。有關(guān)部門應(yīng)建立對農(nóng)信社財務(wù)指標(biāo)的動態(tài)考核機(jī)制,并賦予人民銀行事后追索權(quán)。法人治理結(jié)構(gòu)的改善與否,以及不良貸款下降和增資擴(kuò)股是否真實(shí)都最終會體現(xiàn)在后續(xù)會計年度財務(wù)指標(biāo)中。可以考慮在3—5年內(nèi)對已經(jīng)兌付成功的農(nóng)信社在盈利能力、不良資產(chǎn)和資本充足率等進(jìn)行連續(xù)達(dá)標(biāo)考核,對農(nóng)信社專項(xiàng)票據(jù)兌付后,沒有按照改革的要求去運(yùn)作或后期各項(xiàng)指標(biāo)達(dá)不到專項(xiàng)票據(jù)兌付考核要求的,采取凍結(jié)或收回專項(xiàng)票據(jù)資金、貨幣政策制裁等強(qiáng)制性措施,促進(jìn)農(nóng)信社始終把改革工作重點(diǎn)放在完善法人治理結(jié)構(gòu)、強(qiáng)化約束機(jī)制和加強(qiáng)內(nèi)部管理上,進(jìn)一步鞏固和擴(kuò)大改革成果,真正達(dá)到增強(qiáng)服務(wù)功能、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展和“花錢買機(jī)制”的目標(biāo)。

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(責(zé)任編輯 劉西順)