美聯(lián)儲支付系統(tǒng)定價體制對人民銀行的啟示

劉文珂　鄭　雪

摘要:自1980年開始,美聯(lián)儲逐步建立其支付系統(tǒng)定價體系,對定價原則、定價方法等多項內(nèi)容進(jìn)行了系統(tǒng)的規(guī)范。在這個框架之下,美聯(lián)儲明確了以“成本回收法”作為支付結(jié)算服務(wù)的定價方法,充分考慮了支付系統(tǒng)投入等各類成本,并利用CAPM估算“股權(quán)資本成本率”。美聯(lián)儲的做法,對于人民銀行建立健全支付結(jié)算服務(wù)定價體制具有較強的參考價值。

關(guān)鍵詞:美聯(lián)儲;支付系統(tǒng);定價;成本回收法

中圖分類號:F830文獻(xiàn)標(biāo)識碼:B文章編號:1674-2265(2009)08-0033-04

一、人民銀行支付系統(tǒng)定價體制的現(xiàn)狀與不足

現(xiàn)代化支付系統(tǒng)是人民銀行發(fā)揮其金融服務(wù)職能的核心支付系統(tǒng),是商業(yè)銀行和貨幣市場的公共支付清算平臺?，F(xiàn)行的央行支付結(jié)算服務(wù)依據(jù)《中國人民銀行辦公廳關(guān)于調(diào)整支付清算系統(tǒng)收費標(biāo)準(zhǔn)的通知》(銀辦發(fā)[2004]5號)及《關(guān)于加強小額支付系統(tǒng)業(yè)務(wù)推廣工作有關(guān)事宜的通知》(銀發(fā)[2006]384號)中的規(guī)定,根據(jù)“不以盈利為目的”的原則,向系統(tǒng)參與者按筆收取交易費。同時,人民銀行在1997年出臺的《支付結(jié)算辦法》及2000年的《支付結(jié)算業(yè)務(wù)代理辦法》中,對商業(yè)銀行向社會公眾提供有關(guān)支付結(jié)算服務(wù)制定了指導(dǎo)價格。上述法規(guī)制度構(gòu)成了人民銀行支付系統(tǒng)定價體制,從這一體制運行的實際效果來看,存在一些不足。

(一)定價體制不健全

現(xiàn)有法律制度僅就人民銀行在支付系統(tǒng)業(yè)務(wù)定價方面的主導(dǎo)地位進(jìn)行了明確,就通過大、小額支付系統(tǒng)進(jìn)行業(yè)務(wù)處理的單筆交易費進(jìn)行了簡要規(guī)定。在內(nèi)容上,缺乏對于定價方法選擇、定價變動分析、定價調(diào)整方式的說明或闡述;在制度上,缺乏定價監(jiān)督機制、定價變動征求意見及聽證制度、定價審批制度等制度保障。作為央行提供支付結(jié)算服務(wù)過程中的基礎(chǔ)環(huán)節(jié),支付系統(tǒng)定價體制的不健全,對進(jìn)一步提高央行金融服務(wù)能力,規(guī)范我國支付結(jié)算服務(wù)體系,促進(jìn)支付結(jié)算服務(wù)的和諧發(fā)展極為不利。

(二)成本彌補不足

人民銀行提供支付結(jié)算業(yè)務(wù)的定價標(biāo)準(zhǔn)堅持“不以盈利為目的”的原則,但以目前的定價情況來看,主要存在兩個問題。第一,“不盈利”并不意味著不考慮“成本補償”。當(dāng)前央行支付結(jié)算服務(wù)的收費標(biāo)準(zhǔn)較低,且自出臺之后調(diào)整次數(shù)極其有限。作為財政預(yù)算單位,人民銀行無法有效地彌補其前期開發(fā)成本、后期運營成本以及其他費用支出。同時,由于沒有跟隨經(jīng)濟的發(fā)展及時進(jìn)行調(diào)整,定價嚴(yán)重脫離了當(dāng)期的物價水平。第二,人民銀行“不以盈利為目的”原則的出發(fā)點是讓社會公眾都能享受到低廉的支付結(jié)算服務(wù),可實際情況卻并不理想。以小額支付系統(tǒng)為例,人民銀行對商業(yè)銀行制定的支付結(jié)算服務(wù)指導(dǎo)價格遠(yuǎn)遠(yuǎn)早于現(xiàn)代化支付系統(tǒng)收費標(biāo)準(zhǔn)的出臺,人民銀行向商業(yè)銀行提供低價小額支付系統(tǒng)平臺,而商業(yè)銀行向社會公眾的收費標(biāo)準(zhǔn)上限卻高達(dá)200元,社會公眾并沒有得到應(yīng)有的實惠。

(三)監(jiān)管職能缺失

由于我國金融體制構(gòu)成的特殊性,金融服務(wù)的收費定價涉及人民銀行、銀監(jiān)局、國家發(fā)改委等多個部門,不同部門出臺的不同規(guī)定,不僅缺乏政策的連續(xù)性,甚至相互抵觸。金融服務(wù)收費遵循哪個條款、向哪個部門報備、接受哪個部門監(jiān)管,至今得不到統(tǒng)一的規(guī)范。對于支付結(jié)算服務(wù),雖然人民銀行為商業(yè)銀行提供了部分指導(dǎo)價格,但由于金融服務(wù)收費體制的不規(guī)范性,以及央行自身支付系統(tǒng)定價體制的不完善,因此,人民銀行缺乏對商業(yè)銀行、支付清算組織在定價標(biāo)準(zhǔn)、定價方法、定價分析等方面的有效指導(dǎo),以及定價審批、定價監(jiān)管等方面的明確監(jiān)管職能。在缺乏指導(dǎo)及監(jiān)管的情況下,商業(yè)銀行嚴(yán)重偏離指導(dǎo)價格進(jìn)行定價;而支付清算組織利用局部的壟斷優(yōu)勢,自主定價權(quán)限更大,存在收費不合理的可能。不當(dāng)?shù)亩▋r直接影響社會公眾享有支付結(jié)算服務(wù)的成本及效率。

隨著我國支付結(jié)算服務(wù)定價方面問題的凸顯,人民銀行在2006的《中國支付體系報告》中提出了我國支付體系發(fā)展的總體目標(biāo),其中對支付清算組織的目標(biāo)要求是,按照市場化原則,綜合考慮成本、利潤和風(fēng)險因素,兼顧各方利益,建立科學(xué)、合理的收費定價機制 。2008年1月,中國人民銀行表示將從多方面推進(jìn)我國支付體系建設(shè),今后,中國人民銀行、商業(yè)銀行和非銀行支付服務(wù)組織要逐步實現(xiàn)支付結(jié)算服務(wù)定價的市場化,以促進(jìn)良性競爭。

如何解決人民銀行支付系統(tǒng)定價體制的不足,筆者認(rèn)為,可以考慮借鑒和參考國外中央銀行的先進(jìn)經(jīng)驗。從目前各國央行的公開信息來看,美聯(lián)儲自1980年開始逐步建立其支付系統(tǒng)定價體系,并應(yīng)用“成本補償”原則對支付系統(tǒng)進(jìn)行合理定價,目前已經(jīng)較為健全和成熟。美聯(lián)儲的定價制度及定價方法,對于建立健全人民銀行支付系統(tǒng)定價體制具有較強的參考價值。

二、美聯(lián)儲支付系統(tǒng)定價體制

美國聯(lián)邦儲備銀行(Fed)由25家分支機構(gòu)和12家專門的處理中心構(gòu)成其營業(yè)網(wǎng)點。它們向吸收存款的金融機構(gòu)提供多種支付及其他服務(wù)。個人和非吸收存款的金融機構(gòu)作為吸收存款金融機構(gòu)的客戶,可以間接獲得這些服務(wù)。

(一)完善的制度體系

為了提高效率與競爭性,1980年美國政府頒布的《貨幣管制法》(Monetary Control Act of 1980)要求美聯(lián)儲就其向吸收存款機構(gòu)提供的某些支付結(jié)算服務(wù)收取費用。這些服務(wù)包括支票的托收、自動清算所、同日電子資金轉(zhuǎn)賬系統(tǒng)和全國結(jié)算服務(wù)等。在滿足《貨幣管制法》及其立法目的的基礎(chǔ)上,美聯(lián)儲于1980年專門制定了《美國聯(lián)邦儲備銀行服務(wù)定價原則》(Principles for the Pricing of Federal Reserve Bank Services),基于這些原則,又陸續(xù)出臺了一系列制度規(guī)定,以保障上述原則得到準(zhǔn)確、合理地執(zhí)行。

第一,成本補償原則?！敦泿殴苤品ā芬?guī)定,美聯(lián)儲應(yīng)遵循“從長期來看其收費所得應(yīng)能抵消其提供支付服務(wù)所花費的成本”這一原則來制定其收費政策,明確了以“成本回收法”作為支付系統(tǒng)的定價方法。1990年修訂的《支付系統(tǒng)中的聯(lián)邦儲備》(The Federal Reserve in the Payments System)規(guī)定,所有的聯(lián)邦儲備銀行收費都要在每年的第四季度進(jìn)行必要的評估及修訂,要求每家儲備銀行預(yù)估未來一年收費服務(wù)的成本及業(yè)務(wù)量,由美聯(lián)儲統(tǒng)一計算出下一年的私營部門調(diào)整因素(PSAF),并將全部成本按照業(yè)務(wù)量進(jìn)行攤銷,最終由政府批準(zhǔn)PSAF及建議價格。

第二,市場調(diào)整原則。服務(wù)安排及相應(yīng)的收費項目表應(yīng)隨著特定市場上服務(wù)需求的變化而做出相應(yīng)的調(diào)整,并提前予以公告。1999年修訂的《價格及服務(wù)變動建議》(Price-and Service-Change Proposals)規(guī)定了聯(lián)邦儲備委員會評估、批準(zhǔn)新收費服務(wù)產(chǎn)品或現(xiàn)有產(chǎn)品收費及服務(wù)變動的程序。當(dāng)涉及支付系統(tǒng)的相關(guān)操作程序或法律發(fā)生變化的時候,考慮到支付系統(tǒng)的其他參與者與美聯(lián)儲所處的不同法律權(quán)利或者市場地位,美聯(lián)儲會對這些變化產(chǎn)生的影響進(jìn)行競爭——影響分析,并以此決定價格調(diào)查的幅度、時機等因素。

第三,公開聽證原則。雖然《貨幣管制法》明確規(guī)定了美聯(lián)儲是支付系統(tǒng)的定價主體,但鑒于服務(wù)安排及收費標(biāo)準(zhǔn)可能會影響到美聯(lián)儲所提供服務(wù)的有效利用率以及國家支付系統(tǒng)長期發(fā)展的需求,美國于1995年出臺了《美聯(lián)儲收費服務(wù)公開聽證制度指引》(Guidelines for Requesting Public Comment on a Federal Reserve Priced Service),規(guī)定了涉及收費服務(wù)定價的有關(guān)變化而需要舉行公開聽證的幾種情況。

第四,合法合規(guī)原則。在《貨幣管制法》的基礎(chǔ)上,為進(jìn)一步規(guī)范美聯(lián)儲的定價行為,保障各方參與者的合法利益,有關(guān)部門于1984年制定了《美聯(lián)儲收費服務(wù)相關(guān)行為準(zhǔn)則》(Standards Related to Priced-Service Activities of the Federal Reserve Banks),就政府及審計部門如何對美聯(lián)儲進(jìn)行監(jiān)督與審計,以及美聯(lián)儲如何避免作為服務(wù)提供者與監(jiān)管者、金融機構(gòu)的貸款人等角色之間的沖突等問題做出了詳細(xì)規(guī)定。

同時,美聯(lián)儲通過支付結(jié)算行業(yè)協(xié)會或其附屬機構(gòu)實現(xiàn)其對支付系統(tǒng)的主導(dǎo)地位,制定支付服務(wù)的組織和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn);另外,由于美聯(lián)儲在支付系統(tǒng)信息化方面具有良好的優(yōu)勢,可以有效實現(xiàn)對支付系統(tǒng)的監(jiān)管。這些大環(huán)境保證了美聯(lián)儲對金融機構(gòu)服務(wù)收費具有很強的影響力。去年3月,美國財政部在其公布的《現(xiàn)代金融監(jiān)管構(gòu)架改革藍(lán)圖》(Blueprint for a Modernized Financial Regulatory Structure)中又提出,美國金融監(jiān)管的改革方向之一,是由美聯(lián)儲負(fù)責(zé)建立支付結(jié)算系統(tǒng)監(jiān)管框架,承擔(dān)包括支付結(jié)算定價在內(nèi)的主要監(jiān)管責(zé)任,試圖將美聯(lián)儲對支付結(jié)算的監(jiān)管職能法制化。

上述原則及措施對美國支付系統(tǒng)進(jìn)行了系統(tǒng)、全面的規(guī)定,對定價職權(quán)、定價方法、定價調(diào)整、定價監(jiān)管等方面進(jìn)行了清晰的界定,為美聯(lián)儲充分履行央行職能,搭建了一個完整的支付系統(tǒng)定價制度平臺。

(二)考慮支付系統(tǒng)投入的機會成本

雖然央行支付系統(tǒng)是一種公共產(chǎn)品,但為了保證支付系統(tǒng)建設(shè)及利用的效率,必須對各種投入資源的價值(機會成本)進(jìn)行估價。在大多數(shù)情況下,采取市場價格對這些投入進(jìn)行估價就足夠精確了。但由于壟斷、稅收或補貼等因素,在不存在市場價格的情況下,就要運用適當(dāng)?shù)姆椒ê侠砉烙嬤@些投入的機會成本。

在充分估計下一年支付系統(tǒng)各種顯性成本的基礎(chǔ)上,為了合理計算支付系統(tǒng)投入的機會成本,美聯(lián)儲假定自身是私營公司,從而將可能產(chǎn)生的稅收和資本成本的費用,統(tǒng)稱為“私營部門調(diào)整因素”(PSAF)。計算PSAF的方法要進(jìn)行周期性的評估以保證方法是適當(dāng)?shù)?并且符合當(dāng)時的會計準(zhǔn)則、金融理論以及監(jiān)管和實務(wù)操作。計算PSAF需要估計美聯(lián)儲下一年度用于提供收費服務(wù)的資產(chǎn)及負(fù)債的賬面價值,使用這兩項數(shù)據(jù)推算出所謂的股權(quán)資本(Imputed equity),并且需要滿足聯(lián)邦存款保險公司(FDIC)對存款類機構(gòu)資本充足率的要求。

(三)利用CAPM計算股權(quán)資本成本率

構(gòu)成PSAF的重要組成部分是股權(quán)資本成本,需要對平均股權(quán)資本成本率(COE)進(jìn)行計算。自2006年起,美聯(lián)儲修正了原來的計算方法 。新方法的指導(dǎo)思想是使用資本資產(chǎn)定價模型(CAPM)(見圖1)作為估計稅后COE的唯一方法。并且,在CAPM框架內(nèi),令無風(fēng)險利率=短期國債利率;使用最近四十年月收益的移動平均值估計市場風(fēng)險溢價;令beta=1,近似于考慮整個股票市場的收益率。

盡管學(xué)術(shù)文獻(xiàn)一致指出計算一家公司COE所面臨的理論難題及實證挑戰(zhàn)。然而,這一計算卻是在一些操作過程或內(nèi)部決策過程中所必需的。美聯(lián)儲認(rèn)為CAPM是被廣泛用于實務(wù)的金融模型,同時,美聯(lián)儲致力于將計算PSAF的方法與私營部門的實務(wù)保持一致,從這一角度來看,作為一個被普遍接受的、理論成熟的模型,使用CAPM計算PSAF是合理的 。至于CAPM中對參數(shù)值的各種設(shè)定,Barnes和Lopez(2006)的研究表明 ,美聯(lián)儲估計整個股票市場COE(令beta=1)的做法對于解決難題不失為一種簡單、可行的方法。

三、美聯(lián)儲支付系統(tǒng)定價體制對人民銀行的啟示

美聯(lián)儲成熟、完善的支付系統(tǒng)定價制度及定價方法,對于建立健全人民銀行支付系統(tǒng)定價體系,合理引導(dǎo)、監(jiān)督金融機構(gòu)的支付結(jié)算服務(wù)定價行為,促進(jìn)我國支付結(jié)算服務(wù)的健康、和諧發(fā)展,具有較強的啟示。

(一)建立健全支付系統(tǒng)定價制度

人民銀行及有關(guān)部門應(yīng)盡快補充、完善支付系統(tǒng)定價體系的制度框架,至少包括支付結(jié)算服務(wù)的定價職能部門、定價原則、定價方法、定價監(jiān)督及定價審批等內(nèi)容。為了維持人民銀行履行公共職責(zé)的透明性及可信度,有效解決其作為支付結(jié)算服務(wù)提供者與履行公共職責(zé)之間的潛在沖突,還要充分考慮金融機構(gòu)作為支付系統(tǒng)參與者的市場地位,建立征求意見指引及公開聽證制度。

這些制度措施是建立健全人民銀行支付系統(tǒng)定價制度框架最基礎(chǔ)也是最為關(guān)鍵的一環(huán),為人民銀行切實履行央行職能,構(gòu)造良好的支付結(jié)算環(huán)境提供堅實的制度保障。

(二)采用合理的支付系統(tǒng)定價方法

人民銀行在堅持遵循“不以盈利為目的”定價原則的基礎(chǔ)上,應(yīng)該改變單純強調(diào)低成本的做法,積極借鑒美聯(lián)儲的做法,明確以“成本回收法”作為其定價方法,合理估計、綜合考慮各項成本與費用支出,有效彌補在支付系統(tǒng)建設(shè)方面的大量投入。同時,支付系統(tǒng)定價要遵循市場調(diào)整的原則,每隔一段時期,就要根據(jù)市場環(huán)境的變化,對定價進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。

(三)增強對金融機構(gòu)定價行為的監(jiān)管與指導(dǎo)

在明確人民銀行作為支付系統(tǒng)定價及監(jiān)管職能的基礎(chǔ)上,人民銀行應(yīng)加大對商業(yè)銀行及支付清算組織等金融機構(gòu)的定價指導(dǎo),在定價標(biāo)準(zhǔn)、定價方法、定價分析等方面對商業(yè)銀行給予有效指引。對于支付清算組織等非盈利組織,其組織規(guī)模較小、研發(fā)力量較弱,人民銀行應(yīng)指導(dǎo)其充分考慮各種可能性支出、資金成本以及風(fēng)險因素,為下一步按照市場化原則定價做好鋪墊。人民銀行還應(yīng)強化對支付結(jié)算服務(wù)的監(jiān)管職能,加強對商業(yè)銀行及支付清算組織在支付結(jié)算服務(wù)收費定價方面的監(jiān)督與管理,嚴(yán)格履行定價審批、定價監(jiān)管等職能,以促進(jìn)金融市場的規(guī)范、有序發(fā)展。

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(責(zé)任編輯 劉西順)