論社會資本如何提高政府績效

劉　華

摘要:提高政府績效是政府的重要目標(biāo)之一,社會資本作為一種具有巨大潛在功能的生產(chǎn)性社會資源,在政府績效的提高中扮演著重要角色。文章在對社會資本及政府績效的概念進(jìn)行界定的基礎(chǔ)上,從五個方面對社會資本對政府績效的作用進(jìn)行了分析。

關(guān)鍵詞:社會資本;政府績效;善治

中圖分類號:D630.1文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A 文章編號:1002—2589(2009)23—0009—03

一、社會資本概念的界定

許多學(xué)者認(rèn)為,最早將 “社會資本”這一概念引入社會學(xué)研究領(lǐng)域的是法國著名社會學(xué)家皮埃爾·布迪厄。1980年他在《社會學(xué)研究》上發(fā)表的一篇題為“社會資本”的短文中正式提出了“社會資本”這個概念。他把這個概念定義為“實(shí)際或者潛在資源的集合,這些資源與由相互默認(rèn)或承認(rèn)的關(guān)系所組成的持久網(wǎng)絡(luò)有關(guān),而且這些關(guān)系或多或少是制度化的。”或“換句話說,這一網(wǎng)絡(luò)是同對某個團(tuán)體的會員制相聯(lián)系,它從集體性擁有的資本的角度為每個會員提供支持,提供為他們贏得聲望的‘憑證,而對于聲望則可以用各種各樣的解釋。”[1]真正將社會資本的概念引入政治學(xué)領(lǐng)域的是羅伯特·D·帕特南。帕特南認(rèn)為,社會資本是指“社會組織的特征,諸如信任、規(guī)范以及網(wǎng)絡(luò),它們能夠通過協(xié)調(diào)的行動來提高社會效率”。[2]

二、政府績效概念的界定

提高政府效率從來就是行政管理追求的一個重要目標(biāo),對行政效率的研究一直以來也是行政管理學(xué)研究的重要內(nèi)容之一。十九世紀(jì)末,威爾遜在他著名的學(xué)術(shù)著者《行政學(xué)之研究》一文中就指出“行政學(xué)研究的目標(biāo)在于理解:首先,政府能夠適當(dāng)?shù)暮统晒Φ剡M(jìn)行什么工作。其次,政府怎樣才能以盡可能高的效率和在費(fèi)用或能源方面用盡可能少的成本完成這些適當(dāng)?shù)墓ぷ鳌盵3]。從那時侯開始,行政學(xué)便圍繞著“什么是行政效率”、“如何提高行政效率”展開廣泛的研究。二十世紀(jì)六十年代末七十年代初,以弗雷德里克森為代表的新公共行政學(xué)派對傳統(tǒng)的公共行政學(xué)說提出了挑戰(zhàn),開始以全新的視角、全新的理性價值審視和研究公共行政,成功的實(shí)現(xiàn)了“效率”向“績效”的轉(zhuǎn)變。從此,建立高績效的政府就成為各國的目標(biāo)。

所謂政府績效,西方國家又稱“公共生產(chǎn)力”、“國家生產(chǎn)力”、“公共組織績效”、“政府業(yè)績”、“政府作為”等,就是指政府在社會管理中的業(yè)績、效果、效益及其管理工作效率和效能,是政府在行使其功能、實(shí)現(xiàn)其意志過程中體現(xiàn)出來的管理能力。[4]

三、社會資本如何提高政府績效

(一)有助于“合作、團(tuán)結(jié)的習(xí)慣和公共精神”的形成

社會資本可以使人們趨向合作,形成公共精神,提高他們作出必要妥協(xié)的意愿。這可以降低交易成本,擴(kuò)大知識的傳播,產(chǎn)生正的外部性,進(jìn)一步提高政府的績效。

1.如果市民認(rèn)為其他人能夠很好地遵守規(guī)章制度,那么政府就不必花大量的資源在確保規(guī)章制度良好遵守方面。因為政府所提供的物品是公共物品,所以就會出現(xiàn)搭便車的現(xiàn)象,人們不愿單獨(dú)承受提供公共物品的費(fèi)用以及征收相應(yīng)的規(guī)章制度所遭受的損失。為了確保規(guī)章制度的有效實(shí)施,政府建立了復(fù)雜而昂貴的實(shí)行機(jī)制。如果居民認(rèn)為其他人不會按照政府的要求納稅并遵守相應(yīng)的規(guī)章制度,那么他自己也就更可能不去遵守政府的規(guī)章制度,這無疑會增加政府規(guī)章制度的實(shí)施成本。如果居民認(rèn)為其他人一定會很好地遵守政府的規(guī)章制度,那么他自己也就更可能傾向于對政府規(guī)章制度的良好遵守,這無疑會降低政府規(guī)章制度的實(shí)施費(fèi)用,政府就可以把資源從保證規(guī)章制度的良好遵守方面轉(zhuǎn)移到更具生產(chǎn)性的方面去,從而使政府的績效得到提高。[5]

2.政治家和政府官員之間的良好的合作,可以提高決策制定的效率以及決策的質(zhì)量,從而導(dǎo)致更高的政府績效。社會資本可以通過對政策制定者和政府工作人員的作用來提高政府的績效。[6]它主要通過兩種途徑。首先,它有助于政府工作人員與其他工作人員的合作,在遇到?jīng)_突時更容易妥協(xié)。其次,社會資本有助于政府工作人員更好地協(xié)調(diào)與上下級的關(guān)系,把更多的精力和資源投入到工作中。

3.社會資本可以改變?nèi)藗冞x擇的性質(zhì),使人們的選擇從以個人為中心轉(zhuǎn)向較多的以集體為中心。社會資本不僅可以增加人們對政府的要求,并使要求得到清晰的表達(dá),還可以影響到這些要求的性質(zhì)。社會資本有助于培育托克維爾在《美國的民主》中所描述的“公民的美德”。社會資本有助于人們從思考自身利益轉(zhuǎn)向更多地思考集體利益。[7]因此,在社會資本水平比較高的社會,人們可能對“公共物品”更感興趣,更關(guān)心集體利益,而不是在損害他人利益基礎(chǔ)上的個人利益的滿足。從將社會當(dāng)作一個整體的角度來看,這無疑會促進(jìn)政府績效的提高。

4.作為社會資本表現(xiàn)形式之一的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò),與政治之間存在著非常緊密的關(guān)系。社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)主要有兩類:橫向為主的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和垂直為主的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。橫向關(guān)系網(wǎng)絡(luò)把具有相同地位和權(quán)力的行為者聯(lián)系在一起,而垂直關(guān)系網(wǎng)絡(luò)將不平等的行為者結(jié)合到不對稱的等級和依附關(guān)系之中。對共同體而言,橫向關(guān)系網(wǎng)絡(luò)越密集,其公民就越有可能進(jìn)行為了共同利益的合作,而垂直關(guān)系網(wǎng)絡(luò)無論多么密集,無論對其參與者多么重要,都無法維系社會信任和合作。因此,就解決集體行動困境而言,垂直網(wǎng)絡(luò)要比橫向網(wǎng)絡(luò)的作用小。橫向組織的成員數(shù)量與好政府成正相關(guān)關(guān)系。[8]實(shí)際上社會資本有著自我增值的特性——正如信任帶來合作,合作又增進(jìn)相互信任,破壞信任關(guān)系的人或行為會受到懲罰。強(qiáng)大的社會資本會在使用中越來越強(qiáng),最終導(dǎo)致了相互信任、樂于合作的公共精神的出現(xiàn)。

(二)有助于選民成為熟練的政治消費(fèi)者,并實(shí)現(xiàn)其對政治制度的認(rèn)同

在民主社會,選民被很好地告知、動員參加選舉,并對被選人進(jìn)行監(jiān)督,政治制度的有效運(yùn)作取決于選民控制被選舉的代表,使其為選民服務(wù)的能力,那么可以使選民成為熟練的政治消費(fèi)者的社會資本就有助于實(shí)現(xiàn)善治。因此,隨著高社會資本社會中普遍信任的提高,“選民在監(jiān)督官員方面可以更容易克服集體行動的困境”[9]。選民公共監(jiān)督能力的提高以及集體行動的困境的較好克服,使得官員不得不更加努力地工作,進(jìn)而使政府的績效得到進(jìn)一步的提高。所以,當(dāng)社會資本水平較高時,選民在要求高績效政府方面就更加積極且有效。此外,選民的要求盡可能趨同,相互沖突的需求可能會降低政府的績效。

政治的統(tǒng)治基礎(chǔ)是合法性,而合法性來自于社會對政治的認(rèn)同。在現(xiàn)代政治中,衡量合法性高低的最重要的一個標(biāo)準(zhǔn)是公民對政治的信任度,公民對政治的信任度高說明合法性程度高,相反,合法性程度就低。對政治而言,社會資本中的信任主要以兩種形式體現(xiàn)出來:一是對制度的信任,二是對具體統(tǒng)治者的信任。阿爾蒙德認(rèn)為,“政治發(fā)展中國家的一個關(guān)鍵問題是,如何把合法性從個人身上轉(zhuǎn)移到政權(quán)(也就是制度)上來”[10]。一個社會如果形成了公民對制度的牢固信任傳統(tǒng),那么這種公民文化就能夠維持政治的長期穩(wěn)定,從而使政府的績效得到提高。

(三)擴(kuò)大政府責(zé)任,使政府在大范圍內(nèi)而不是小范圍內(nèi)對市民作出回應(yīng)

保持有責(zé)任的政府是社會資本影響績效的最重要的途徑。較多的信任和關(guān)心公益的態(tài)度可以通過影響政治參與的水平和性質(zhì)、減少“尋租”、增強(qiáng)公益行為來提高政府績效。帕特南發(fā)現(xiàn)在有更多公民精神的意大利地區(qū),市民與政府官員的最初的聯(lián)系傾向于涉及公共問題,然而,在公民精神較少的地區(qū),這樣的聯(lián)系“絕大部分是對工作和資助的請求”[11]。在擁有較多公民精神的地區(qū),市民把政府看作是每個人都可以從中獲益的必需的公共物品的提供者,然而,公民精神較少的地區(qū)的市民則將政府看作是私人物品的來源。在這種情況下,政府就不是民眾的政府,而是少數(shù)人獲利的工具,政府只為少數(shù)人服務(wù),政府對民眾缺乏責(zé)任,對民眾的要求更缺乏回應(yīng)性。

公民與政府的良好合作,其內(nèi)涵可以簡單地理解為:公眾愿意主動表達(dá)自己的意愿,更加關(guān)注和積極參與政府的民主管理過程;而政府能夠體察民情,對于公眾的訴求具有良好的回應(yīng)性;從而形成政府與公民、政治國家和公民社會合作治理的局面,在相互依存的環(huán)境中分享公共權(quán)利,共同管理公共事務(wù)。不難看出公民與政府的良好合作過程實(shí)際上是一個善治的過程,因為“善治就是使公共利益最大化的社會管理過程。善治的本質(zhì)特征就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理,是政治國家和公民社會的一種新穎關(guān)系,是兩者的最佳狀態(tài)”[12]。善治的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)是公民社會的培育,其中蘊(yùn)涵著一個基本假設(shè)前提——“社會資本”。只有在公民社會中普遍具有團(tuán)結(jié)、互助、信任的公共精神,具有高度的主體意識、權(quán)利意識和參與意識以及由于這些精神和意識而導(dǎo)致的獨(dú)立的、非官方的和自愿的第三部門的前提下,公民社會才能作為政府與公民良好合作的普遍主體參與到公共治理中去。

(四)在政治選擇兩極化時,促進(jìn)協(xié)議的達(dá)成

除使政府更負(fù)責(zé)任外,社會資本可以減少與兩極化一起的無效率。普特南發(fā)現(xiàn)擁有較多公民精神的意大利地區(qū)的政治領(lǐng)導(dǎo)更愿意與他們的政治對手妥協(xié)。信任和互惠的規(guī)范越強(qiáng)的地區(qū),對立的雙方越有可能為尋求爭議的解決而達(dá)成臨時的規(guī)則。較少市民出于公民責(zé)任感的動機(jī)而保持知情和參與政治生活的地區(qū),政治譜上的極端分子更有可能支配公共議程,并且爭議會變得更加兩極化。對抗集團(tuán)間關(guān)系的制度解決方法是“聯(lián)合主義”。“聯(lián)合主義”的成功和失敗部分取決于“聯(lián)合主義”的結(jié)構(gòu),但卻在更大程度上取決于兩個非制度因素:集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)者使整個系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)的承諾;領(lǐng)導(dǎo)者在不失去集團(tuán)成員支持的情況下,作出必要的妥協(xié)的能力。這兩個非制度因素是否存在取決于系統(tǒng)中是否存在大量的社會資本。

(五)有助于在面臨新挑戰(zhàn)的政策制定中作出更大的創(chuàng)新

市民的公共精神較少的地區(qū),政府的回應(yīng)性較差,政治更可能由抵制政策變化的精英所支配。沒有信任和公民責(zé)任感的地區(qū),政府的回應(yīng)性差,市民社會和政府缺乏交流,政治更容易分裂和兩極化,在達(dá)成回應(yīng)新的挑戰(zhàn)和危機(jī)而采取和實(shí)施的政策時也更加困難。與這些論斷一致的是,帕特南已經(jīng)證明更多信任、公民精神的意大利北方和中央地區(qū)的地區(qū)政府,比較少信任和公民精神的南方地區(qū)的地區(qū)政府,在提供公共服務(wù)方面更加有效。豐富的社會資本可以增強(qiáng)政府的回應(yīng)性,使政府和市民社會能夠?qū)崿F(xiàn)很好地互動,使政府及時了解政策的實(shí)施情況,清楚政策的成功和不足之處,及時對政策作出調(diào)整,也可以使市民的想法及時得到反應(yīng),從而有利于對政策作出更大的創(chuàng)新。

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How Social Capital improve Government Performance

Liu Hua

(Yancheng teachers college, Yancheng Jiangsu 224001)

Abstract: Improving government performance is one of government's important targets ,as one kind of productive resources with powerful potential function, social capital plays an important role in improving government performance.On the basis of defining the concept of social capital and government performance, this article analyses the role of social capital in improving government performance from five aspects.

Key words: social capital; government performance;good governance