城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施ＰＰＰ項目投融資模式創(chuàng)新

劉向杰　黃喜兵

中圖分類號:F281 文獻標識碼:A

內(nèi)容摘要:根據(jù)競爭性及排它性的不同,城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施有不同的融資方式。準公共品的融資主要采用政府與民間資本共同進行建設(shè)投資的形式,為減少項目建設(shè)過程中的信息不對稱問題,對PPP項目的管理方式進行創(chuàng)新,將政府的優(yōu)惠政策以實物轉(zhuǎn)讓的形式交由民營企業(yè)進行經(jīng)營管理,既節(jié)省了監(jiān)督管理費用,又減少了民營企業(yè)在建設(shè)過程中的投機行為。

關(guān)鍵詞:基礎(chǔ)設(shè)施 融資 創(chuàng)新

目前,城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已成為經(jīng)濟社會發(fā)展的“瓶頸”。根據(jù)國際經(jīng)驗,發(fā)展中國家城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資應(yīng)占到一國GDP的3%-5%,因此我國要在現(xiàn)有的城鎮(zhèn)投融資框架下獲得足夠的資金,單獨依靠政府公共財政的支持進行小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是不現(xiàn)實的,因此PPP項目融資就成為提供城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的必然選擇。利用民間資本市場可以極大地彌補公共資金的不足,滿足城鎮(zhèn)居民對公共基礎(chǔ)設(shè)施的需求。對政府而言,利用這些財政投融資方式,能夠引導投資者資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),解決資金來源問題,減輕財政負擔,大大加快了基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)速度;對投資者(尤其是私人投資者)而言,也增加了一種投資獲利的渠道,是進入城市建設(shè)和經(jīng)營領(lǐng)域的有效途徑。

城鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施的融資方式

城鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施的融資方式通常采用PPP即公私合作的項目融資方式,公私合作有廣義與狹義之分,廣義的PPP指政府部門和私營部門基于某個公共項目結(jié)成伙伴關(guān)系,通過雙方的協(xié)議明確各自的權(quán)利和義務(wù)、風險和收益、以最大限度地發(fā)揮各自的優(yōu)勢、實現(xiàn)雙贏甚至多贏。從這個角度說,PPP本質(zhì)上是公共部門和私人部門圍繞某一公共項目的合作關(guān)系,泛指私營部門參與基礎(chǔ)設(shè)施項目融資的一系列模式的總稱,是一個概念范疇,如BOT、BOOT、DBFT、DBFO、TOT、Privatization 等。而狹義PPP 指的是一種具體的融資模式,即政府以公共資本參與或政府擔保的形式與民營企業(yè)進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

(一)公私合作的模式

在PPP融資模式下,政府部門作為項目發(fā)起人,通過政府采購的形式,與中標的私營部門組成特殊項目公司(SPC),由SPC 負責籌資、建設(shè)和經(jīng)營。在項目的實施過程中,政府部門和私營部門在SPC內(nèi)相互協(xié)調(diào)、共同負責項目的建設(shè)和運營。通常來說,政府部門提供部分資金或與提供貸款的金融機構(gòu)達成直接協(xié)議,向其做出承諾,在基礎(chǔ)設(shè)施建成后,按照政府和SPC 簽訂的合同支付本金和利息;項目經(jīng)營期滿后將無償交給政府。在公私合營PPP模式下,政府對提供公共產(chǎn)品的私營部門進行補貼、稅收優(yōu)惠或貼息貸款,目的在于確保社會資金投資基礎(chǔ)設(shè)施能獲得一定的回報,調(diào)動社會資本投資基礎(chǔ)設(shè)施的積極性,滿足私營部門在確定風險可承受程度的前提下的收益最大化;同時保證社會公眾對于公共物品的價格承受能力。

(二)PPP項目存在的風險

在PPP融資模式中,公共部門和私人投資者通常要對合作項目所帶來的各種風險進行細致的識別、量化、管理,并在合作各方之間合理地分配,優(yōu)化了城市基礎(chǔ)設(shè)施項目風險的管理和分配。風險的承擔應(yīng)由對風險比較了解且有能力處理風險,又能把風險降到最低的或能在風險獲得一定補償?shù)娜藖沓袚?/p>

在看到PPP融資存在優(yōu)點的同時,也要看到政府與私營投資者目標利益的沖突,政府是公眾利益的代表,而私營企業(yè)是以經(jīng)濟利潤最大化為目標。從項目實施的過程看,契約雙方的有限理性、信息的非對稱性、合同條款的模糊性、合同簽訂和履行的時間差等許多因素都為私營企業(yè)的投機行為提供了可能性。

私營企業(yè)作為公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)代理人,可能會出現(xiàn)以下兩種投機行為:一類是所謂逆向選擇問題,契約的一方在訂立契約時就已經(jīng)掌握私人信息,即只有他自己知道對方不知道的信息,如在私人企業(yè)在與政府簽訂合同的時候,它清楚地了解自己公司的實際運行情況,而政府卻不能完全掌握合作企業(yè)的信息。因為在政府與私營企業(yè)的雙向選擇中,一對多的關(guān)系加大了政府篩選信息的難度,而且面對激烈的競爭,簽約者可能為了爭取合同而做出欺騙行為,而根本沒有真正履行合約的意愿和能力。另一類是所謂道德風險問題,是指從事經(jīng)濟活動的人在最大限度地增進自身效用時做出的對他人不利的行為。由于契約的不完全性和不確定性,代理人不可能承擔他們行動的全部后果。通常情況下,私營企業(yè)與政府先簽訂合同,然后進行項目的融資、建設(shè)及公共產(chǎn)品的提供,私營企業(yè)在這些過程中究竟采取什么樣的行為、提供什么樣的服務(wù)便成為其私人信息。他們有可能采取其他的手段來撈取不正當利益,如建設(shè)過程中的偷工減料、降低服務(wù)的水平等,這些手段往往比較隱蔽,不容易被發(fā)現(xiàn)。特別是在懲罰與監(jiān)督不力的情況下,私營企業(yè)更有可能做出有利于自身的投機行為。

PPP項目管理模式的創(chuàng)新

對不具有競爭性的準經(jīng)營性PPP項目,政府的政策性補償或貼息貸款可以在政府的擔保下,將貸款或政策性補助資金,直接委托給政府代建中心進行運作,政府代建中心及SPV公司共同委托設(shè)計部門進行設(shè)計,根據(jù)SPV協(xié)議分別對項目的子項目進行建設(shè),私營投資者利用自有資金,代建中心利用政策性資金進行建設(shè),待工程建設(shè)完畢,根據(jù)轉(zhuǎn)讓協(xié)議,代建公司將建設(shè)好的子項目或完整的項目以協(xié)議轉(zhuǎn)讓的形式交由SPV公司進行管理和經(jīng)營。這樣就減少了政府對私營融資公司的擔保風險中存在的信息不對稱及監(jiān)管難的問題,這種投融資建設(shè)模式的優(yōu)點在于:對項目的補貼可以在項目協(xié)議的轉(zhuǎn)讓金額中實現(xiàn);有效減少了項目建設(shè)過程中項目投資商對建設(shè)資金的虛報、建設(shè)過程監(jiān)管難的問題。通過代建制的實施,既可保證基礎(chǔ)設(shè)施工程的建設(shè)質(zhì)量,又可以減少私營投資商在建設(shè)方面偷工減料等投機的行為,減少了政府與投資者的交易成本(見圖1)。

結(jié)論

PPP項目融資及管理機制的創(chuàng)新,可以減少公私合作過程中出現(xiàn)的信息不對稱及逆向選擇問題,減少政府對在建項目擔保風險,增加項目建設(shè)過程的透明度,提高項目建設(shè)的質(zhì)量,PPP融資機制的改進,避免了以往私營投資者在建設(shè)中出現(xiàn)的投機行為。

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