淺析新時期黨政關(guān)系的完善

徐建春

[摘要]理順和完善黨政關(guān)系是改進黨的執(zhí)政方式的關(guān)鍵點之一。在十七大精神指引之下，依據(jù)我國現(xiàn)行黨政關(guān)系的特點及其歷史局限性，必須在社會主義民主政治的基礎(chǔ)上，處理好黨與人大的關(guān)系、黨與政府的關(guān)系、黨的領(lǐng)導(dǎo)與司法獨立的關(guān)系，從而實現(xiàn)黨政關(guān)系的創(chuàng)新發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]黨政關(guān)系執(zhí)政能力黨建理論

胡錦濤同志在黨的十七大報告中強調(diào)，黨要站在時代前列帶領(lǐng)人民不斷開創(chuàng)事業(yè)發(fā)展新局面，必須以改革創(chuàng)新精神加強自身建設(shè)，始終成為中國特色社會主義事業(yè)的堅強領(lǐng)導(dǎo)核心。為此，十七大提出了以改革創(chuàng)新精神全面推進黨的建設(shè)新的偉大工程，其總體構(gòu)想是：必須把黨的執(zhí)政能力建設(shè)和先進性建設(shè)作為主線，堅持黨要管黨、從嚴治黨，貫徹為民、務(wù)實、清廉的要求，以堅定理想信念為重點加強思想建設(shè)，以造就高素質(zhì)黨員、干部隊伍為重點加強組織建設(shè)，以保持黨同人民群眾的血肉聯(lián)系為重點加強作風(fēng)建設(shè)，以健全民主集中制為重點加強制度建設(shè)，以完善懲治和預(yù)防腐敗體系為重點加強反腐倡廉建設(shè)，使黨始終成為立黨為公、執(zhí)政為民，求真務(wù)實、改革創(chuàng)新，艱苦奮斗、清正廉潔，富有活力、團結(jié)和諧的馬克思主義執(zhí)政黨。隨著黨情、國情和世情的發(fā)展變化，怎樣不斷改進黨的執(zhí)政方式，提高黨的執(zhí)政能力這一重大歷史課題擺到了我們面前。強化黨的執(zhí)政能力建設(shè)，落實依法執(zhí)政，就內(nèi)容而言，首先是要完善新時期黨政關(guān)系。

我國黨政關(guān)系的特點

共享民主集中制的組織原則。馬克思和恩格斯提出了民主集中制的建黨思想，他們在《共產(chǎn)主義者同盟章程》中指出：“同盟的各級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)由民主選舉產(chǎn)生”；“所有盟員都一律平等，他們都是兄弟，因而有義務(wù)在一切場合下互相幫助”；“代表大會是全盟的立法機關(guān)”。①中國共產(chǎn)黨是按照民主集中制的原則建立起來的政黨。第一，在各級人民代表大會與人民的關(guān)系上，各級人民代表大會都由民主選舉產(chǎn)生，對人民負責(zé)，受人民監(jiān)督；第二，在國家權(quán)力機關(guān)與其他國家機關(guān)的關(guān)系上，國家行政機關(guān)、審判機關(guān)和檢察機關(guān)都由國家權(quán)力機關(guān)產(chǎn)生并對之負責(zé)，受之監(jiān)督；第三，在中央與地方國家機構(gòu)職權(quán)的劃分上，必須遵循民主集中制原則：一是民主集中制保證中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，二是民主集中制照顧不同地方的特殊情況。

黨政結(jié)合緊密。政黨與國家政權(quán)之間的關(guān)系，是國家政治制度的核心問題。我國黨政結(jié)合緊密主要體現(xiàn)在：第一，指導(dǎo)思想。我國黨政關(guān)系的指導(dǎo)思想源于馬克思列寧主義。巴黎公社革命爆發(fā)后，馬克思在總結(jié)政權(quán)建設(shè)經(jīng)驗時，對“議行合一”體制給予了充分肯定，這為后來社會主義國家的政權(quán)建設(shè)提供了理論依據(jù)。列寧認為，在無產(chǎn)階級革命勝利后的特定時期里，“一黨專政”是無產(chǎn)階級專政的實現(xiàn)形式，國家權(quán)力應(yīng)集中到執(zhí)政黨手中?！拔覀児埠蛧娜魏螄覚C關(guān)未經(jīng)黨中央指示，都不得解決任何重大的政治問題或組織問題”。第二，初始關(guān)系。中國共產(chǎn)黨初創(chuàng)時期是當(dāng)時的體制外政黨。中共通過自身力量，建立起自己控制和掌握的帶有區(qū)域性質(zhì)的地方政權(quán)。中共直接掌握和控制政府，政府在中共領(lǐng)導(dǎo)下運作，政黨與政府沒有十分具體和明確的區(qū)分與界限。政府的框架、結(jié)構(gòu)，政府的職能設(shè)置，政府的行為表現(xiàn)等等，無不體現(xiàn)中共的意志。第三，組織體系交叉重合。黨組織體系與政府組織體系交叉重合，黨與政府是一體性結(jié)構(gòu)。從組織構(gòu)成來看，中國共產(chǎn)黨在政府機構(gòu)中普遍設(shè)立黨的組織(黨組)。政府機構(gòu)中的成員同時也是黨員。從決策與執(zhí)行來看，中國共產(chǎn)黨實行的是黨委領(lǐng)導(dǎo)下的分工負責(zé)制，政府中主要負責(zé)人是黨委成員。重大問題由黨委做出決策，依法定程序輸送到國家權(quán)力機關(guān)上升為國家意志，再由政府部門予以執(zhí)行。黨政一體性結(jié)構(gòu)決定了黨對政府影響的持久性和整體性。

司法部分獨立。司法獨立在我國理論界的界定各執(zhí)一詞，但有一點是公認的：我國的司法獨立原則不同于西方國家——擺脫任何政黨影響的司法獨立，是堅持中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的司法獨立。在我國，憲法規(guī)定了堅持中國共產(chǎn)黨對國家事務(wù)包括對司法工作的領(lǐng)導(dǎo)，這是我國司法獨立最具特色的地方。

完善黨政關(guān)系的思路

我國現(xiàn)行的集權(quán)式執(zhí)政方式存在一定的歷史局限性，比如削弱了黨的領(lǐng)導(dǎo)作用、削弱了政府職能、責(zé)任主體模糊，以及滋生官僚主義和腐敗等。根據(jù)十七大報告中的構(gòu)想，改革和完善黨的執(zhí)政方式，落實依法執(zhí)政，必須堅持在堅定不移發(fā)展社會主義民主政治的基礎(chǔ)上，處理好黨與人大的關(guān)系、黨與政府的關(guān)系、黨與司法獨立的關(guān)系。

建立黨與人大新型關(guān)系。第一，正確處理黨組織與人大組織之間的關(guān)系：明確黨對人大的領(lǐng)導(dǎo)是政治領(lǐng)導(dǎo)，黨與人大之間不存在法律和組織上的隸屬關(guān)系；正確處理黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與人大職權(quán)的關(guān)系：黨的主張必須通過人民代表大會按照法定程序才能上升為國家意志；正確處理黨委意見與人大決議之間的關(guān)系：多數(shù)情況下，黨委意見與人大決議相一致，但當(dāng)二者發(fā)生矛盾時，黨委無權(quán)命令人大按照黨的意志行事。第二，通過法定程序?qū)Ⅻh的主張上升為國家意志。人民代表大會在我國具有重要地位和作用，黨的主張只有通過法定程序得到人民代表大會的認可才能上升為國家意志。其所要遵循的基本原則是：堅持黨向人民代表大會提出政策建議并通過人民代表大會履行法定程序，它一方面利于保證黨的領(lǐng)導(dǎo)，另一方面利于發(fā)揮人大的作用。

建立黨與政府新型關(guān)系。第一，必須明確黨與政府的性質(zhì)和職能。黨是社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，但黨是政治組織，不是權(quán)力組織，也不是行政組織和經(jīng)濟組織。政府由人民代表大會選舉產(chǎn)生，是國家行政機關(guān)，對相應(yīng)同級和上級人民代表大會負責(zé)，政府不是黨委的執(zhí)行機關(guān)。第二，黨委發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用。黨要發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的作用。黨委堅持抓方向、議大事、管全局，集中力量解決好帶全局性、戰(zhàn)略性和前瞻性的重大問題，同時協(xié)調(diào)各方，逐步形成黨委集體領(lǐng)導(dǎo)、各方配合的工作機制。第三，政府要依法行政。一是行政權(quán)必須有法律依據(jù)；二是行使行政權(quán)必須遵守法律，依法嚴格履行管理職責(zé)；三是行政機關(guān)違法行政，必須承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，體現(xiàn)權(quán)力、責(zé)任和義務(wù)的統(tǒng)一。

正確處理黨的領(lǐng)導(dǎo)與司法獨立的關(guān)系。

第一，實行財政獨立管理。為了實現(xiàn)司法獨立，必須首先保證司法機關(guān)實現(xiàn)財政獨立管理，擺脫對行政權(quán)的經(jīng)濟依賴?？砂锤鲊ㄐ袘T例，司法機關(guān)所需經(jīng)費由國家財政單獨編列預(yù)算，由政府負責(zé)司法行政工作的部門具體運用和分配。由中央財政保障各級司法機關(guān)的經(jīng)費，一方面利于確保辦案經(jīng)費的正常開支，保證法院的基本執(zhí)法條件。另一方面利于擺脫地方行政的束縛和各種不正之風(fēng)對司法工作的非法干預(yù)，徹底解除實現(xiàn)司法獨立制度上的一個功能障礙。第二，實行人事垂直領(lǐng)導(dǎo)。要實現(xiàn)司法獨立，減少或消除司法的行政依附性，必須從根本上改變法院的人事管理體制，實行司法干部歸口管理，人事垂直領(lǐng)導(dǎo)。黨委在向國家權(quán)力機關(guān)推薦法院院長人選以及挑選法官時，應(yīng)當(dāng)認真聽取司法機關(guān)和其他法律界人

士的意見，充分考慮司法的專業(yè)化要求，真正將德才兼?zhèn)涞木哂蟹伤仞B(yǎng)的人選拔到司法隊伍中來。@第三，借鑒國外經(jīng)驗，改革司法職務(wù)保障機制。保障司法獨立還需建立健全法官、檢察官的職務(wù)保障機制，旨在保證司法人員不因為依法辦案、抵制法外干涉而遭受打擊報復(fù)，也不至因為生活拮據(jù)而受非法利益驅(qū)動，增強司法人員抵制非法干涉的自身能力。結(jié)合我國國情和國際社會制定的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，筆者建議采取以下措施：

其一，實行適薪養(yǎng)廉的薪俸制度。司法人員穩(wěn)定的薪俸由法律確認，中央財政予以保障。司法人員薪水可稍高于社會平均收入水平，確保司法人員能夠擁有豐富的物質(zhì)基礎(chǔ)。任何級別的司法人員退休后，其薪金待遇應(yīng)原則上不變。

其二，賦予司法人員履行職務(wù)時一定的豁免權(quán)。司法人員被保護免受有關(guān)其司法職責(zé)方面的個人訴訟，除非經(jīng)適當(dāng)?shù)乃痉ó?dāng)局授權(quán)，否則不得被起訴或者控告。世界上許多國家都為司法人員提供了這一保障。俄羅斯憲法第122條規(guī)定：“法官不可侵犯”，“除非按照聯(lián)邦法規(guī)定的程序，否則不能追究法官的責(zé)任”。日本憲法第78條規(guī)定：“法官的懲戒處分不得由行政機關(guān)施行”。

其三，修改《法官法》和《檢察官法》，細化法官、檢察官的懲戒、辭退等的條件和程序。具有必要的法律專業(yè)知識和學(xué)歷、經(jīng)過考核獲得司法人員從業(yè)資格并擁有實踐經(jīng)驗的人員，如果經(jīng)過司法委員會任命為司法人員，除非其觸犯了法律或嚴重違背了法官職業(yè)操守，不得被任意移調(diào)、辭退和免職。

總的來說，積極推進新時期黨的建設(shè)這一新的偉大工程，著力點在改革和完善黨的執(zhí)政方式，其關(guān)鍵就在理順、完善黨政關(guān)系，我們應(yīng)當(dāng)按照黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的原則，規(guī)范黨委與人大、政府的關(guān)系，支持人大依法履行國家權(quán)力機關(guān)的職能，經(jīng)過法定程序，使黨的主張成為國家意志，支持政府履行法定職能，依法行政。只有這樣，才能真正實現(xiàn)十七大報告中所提出的黨建目標(biāo)。(作者為中國石化山西石油分公司黨委書記)

注釋

①《馬克思恩格斯全集》(第4卷)，北京：人民出版社，1995年，第572、574、575頁。

②《列寧全集》(第32卷)，北京：人民出版社，1958年，第106頁。

③王英津，劉海濱：“司法獨立的由來及其在我國的實現(xiàn)”，《學(xué)術(shù)探索》，2005年第2期，第56～59頁。