關(guān)于對專項工作評議若干問題的探討

黃洪斌　王雪鋒

監(jiān)督法的出臺,是我國民主法制進(jìn)程中的標(biāo)志性事件,不僅是因為它20年磨一劍,是一部專為“監(jiān)督”而書的法典,飽含國人的殷切期待,更因為它定紛止?fàn)?著眼我國民主政治建設(shè)的漸進(jìn)發(fā)展,對監(jiān)督工作進(jìn)行了首次重大規(guī)范。伴隨著監(jiān)督法出爐,一個我們熟悉而又陌生的監(jiān)督方式——“聽取和審議專項工作報告”應(yīng)運(yùn)而生,作為位列監(jiān)督法六大監(jiān)督手段之首的“常規(guī)武器”,它的重要性自是不言而喻。監(jiān)督法施行后,作為省級人大常委會的一項配套性工作,制定“實施監(jiān)督法辦法”,也在各地緊鑼密鼓地展開。我們泛覽了各地配套出臺的實施監(jiān)督法辦法,無一不把“專項工作評議”作為聽取專項工作報告的延伸,寫入其中,以滿足地方人大常委會熟稔而又無法割舍的“評議”情結(jié)。畢竟“評議”這種監(jiān)督手段,作為地方人大的“草根”創(chuàng)造,在其運(yùn)行的20多年里,展示了蓬勃的生機(jī)和活力,雖然它從一開始就飽受爭議,但亦多次被最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)首肯稱道?！霸u議”是源于基層人大的生動實踐,雖未被寫入監(jiān)督法,但亦一步步從鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大,到縣級人大及其常委會、市級人大及其常委會,甚至省級人大常委會,一路走來,篳路藍(lán)縷?；厥住霸u議”的風(fēng)雨歷程,始于發(fā)軔的基層“議政”,到后來北京市人大常委會評議副市長、山西省人大常委會評議副省長的鮮活記憶,至今深刻。評議為何有如此大的影響力?因為它順應(yīng)了民眾的政治訴求和監(jiān)督欲望,把對依法施政、廉潔從政、科學(xué)執(zhí)政的直觀評判清晰地展露了出來。

本文試圖從兩個方面對專項工作評議做個探討。

一、關(guān)于專項工作評議應(yīng)把握的幾個環(huán)節(jié)

人大常委會把工作評議納入監(jiān)督體系中,對“一府兩院”某方面工作開展有針對性、系統(tǒng)性、連續(xù)性、跟蹤性的綜合監(jiān)督,對于保證“一府兩院”按照人民的意志行使權(quán)力,強(qiáng)化地方人大監(jiān)督職能,實現(xiàn)由程序性監(jiān)督向?qū)嵸|(zhì)性監(jiān)督轉(zhuǎn)變,都將起到有力的促進(jìn)作用。具體到工作中,應(yīng)把握好以下幾個環(huán)節(jié):

1.專項工作評議的主體。根據(jù)憲法和法律規(guī)定,國家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán),只能由各級人大及其常委會行使,而不能由其他組織和個人行使。監(jiān)督法第二條第一款規(guī)定:“各級人民代表大會常務(wù)委員會根據(jù)憲法和法律的規(guī)定,行使監(jiān)督權(quán)。”這一規(guī)定明確了只有各級人大常委會才能行使監(jiān)督權(quán),其他組織和個人只能根據(jù)常委會的授權(quán)來承擔(dān)部分監(jiān)督權(quán),而不能以自身的名義獨立行使監(jiān)督權(quán)。有種觀點認(rèn)為,主任會議可以討論決定對“一府兩院”有關(guān)問題的監(jiān)督,因此可以成為評議的主體。這種觀點是與監(jiān)督法相悖的。根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定,主任會議的職權(quán)是負(fù)責(zé)處理人大常委會的日常工作,其職權(quán)是程序性的而不是主體性的,它不能代替常委會作出具有法律效力的決議和決定,因而不能成為人大行使監(jiān)督權(quán)的主體,否則就有可能造成主任會議越權(quán)。也有種觀點認(rèn)為,人民代表大會的專委會和常委會的工作機(jī)構(gòu)可以作為評議的主體。監(jiān)督法第二十三條規(guī)定:“常務(wù)委員會執(zhí)法檢查工作由本級人民代表大會有關(guān)專門委員會或者常務(wù)委員會有關(guān)工作機(jī)構(gòu)組織實施。”盡管專委會具有承擔(dān)組織實施常委會開展執(zhí)法檢查工作等權(quán)力,但必須明確的是,專委會所進(jìn)行的工作只是協(xié)助常委會行使監(jiān)督權(quán),而不能以自己的名義獨立行使監(jiān)督權(quán),更不能成為監(jiān)督的主體。正如盛華仁在《關(guān)于〈全國人大機(jī)關(guān)貫徹監(jiān)督法若干意見〉的說明》中指出的,常委會依法行使監(jiān)督權(quán),全國人大機(jī)關(guān)和各部門、各單位都要為常委會依法履職當(dāng)好參謀助手,做好服務(wù)工作。機(jī)關(guān)自身無法履行常委會的監(jiān)督職權(quán)。至于各級人大代表、人大常委會組成人員參加常委會開展的評議活動,只是其履職的一部分,但是其參加這些監(jiān)督活動的個人也不能成為行使監(jiān)督權(quán)的主體,即專項工作評議的主體。同時,專項工作評議具備了解(廣泛調(diào)查,聽取各方面的意見)、處理(形成整改意見,交被評單位落實)、制裁(對違法違紀(jì)人員或整改不力的單位負(fù)責(zé)同志有權(quán)罷免)等監(jiān)督權(quán)必備的三大要素,體現(xiàn)了國家權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督的特征;從效力上看,代表進(jìn)行的調(diào)查、所提的意見,只是一種個人的行為,必須經(jīng)過常委會審議,才能變?yōu)楸O(jiān)督主體的意見。因此,專項工作評議的主體只能是人大常委會。在整個評議工作中,人大常委會要始終居于主導(dǎo)地位。

2.專項工作評議的對象。監(jiān)督法第五條規(guī)定:“各級人民代表大會常務(wù)委員會對本級人民政府、人民法院和人民檢察院的工作實施監(jiān)督,促進(jìn)依法行政、公正司法。”監(jiān)督法第二章規(guī)定:“聽取和審議人民政府、人民法院和人民檢察院的專項工作報告?！北O(jiān)督法第八條第一款明確指出,要“有計劃地安排聽取和審議本級人民政府、人民法院和人民檢察院的專項工作報告”。上述規(guī)定,明確了專項工作評議的對象是與各級人大常委會同級的人民政府、人民法院、人民檢察院。同時,監(jiān)督法起草人之一、全國人大常委會法工委副主任李飛認(rèn)為:“根據(jù)憲法和法律規(guī)定,地方人大及其常委會有保證憲法、法律、法規(guī)和上級人大及其常委會決議、決定在本行政區(qū)域內(nèi)遵守和執(zhí)行的重要職責(zé),人大常委會經(jīng)常性地對‘一府兩院專項工作評議,不僅可以評議本級政府及其組成部門,還可以評議政府直屬機(jī)構(gòu)和本行政區(qū)域內(nèi)的上級垂直領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu),這些機(jī)構(gòu)雖然不是由本級人大常委會任命,但只要他們負(fù)有社會管理職能,而這些職能又是本級政府職責(zé)范圍的,本級人大常委會當(dāng)然可以就這些機(jī)構(gòu)工作范圍聽取和審議政府的專項工作報告?！庇纱?筆者認(rèn)為,專項工作評議的對象包括兩個方面:一是與人大常委會同級的人民政府、人民法院、人民檢察院;二是承擔(dān)地方法律職能的垂直機(jī)構(gòu)。專項工作評議對象的產(chǎn)生,應(yīng)由人大常委會表決通過,并對外公布。

3.專項工作評議的內(nèi)容。專項工作評議的內(nèi)容要突出專項性。監(jiān)督法第八條規(guī)定:“各級人民代表大會常務(wù)委員會每年選擇若干關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會普遍關(guān)注的重大問題,有計劃地安排聽取和審議本級人民政府、人民法院和人民檢察院的專項工作報告。”在確定路徑上,監(jiān)督法第九條規(guī)定:“常務(wù)委員會聽取和審議本級人民政府、人民法院和人民檢察院的專項工作報告的議題,根據(jù)下列途徑反映的問題確定:(一)本級人民代表大會常務(wù)委員會在執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的突出問題;(二)本級人民代表大會代表對人民政府、人民法院和人民檢察院工作提出的建議、批評和意見集中反映的問題;(三)本級人民代表大會常務(wù)委員會組成人員提出的比較集中的問題;(四)本級人民代表大會專門委員會、常務(wù)委員會工作機(jī)構(gòu)在調(diào)查研究中發(fā)現(xiàn)的突出問題;(五)人民來信來訪集中反映的問題;(六)社會普遍關(guān)注的其他問題?！边@些途徑反映的問題,即為專項工作評議的內(nèi)容,它具備三個特點:一是突出性。是問題中的問題,矛盾中的焦點。二是集中性。不同群體不同方面的共同反映。三是普遍性。廣泛存在的問題,而非個別的、零散的。這體現(xiàn)了人大監(jiān)督關(guān)注大事、關(guān)注大政、關(guān)注大局的責(zé)任意識;表明了人大專項工作監(jiān)督的“專一性”特征。

4.專項工作評議的程序。根據(jù)監(jiān)督法的規(guī)定,開展專項工作評議,大體上要經(jīng)過制訂計劃、確定對象、視察調(diào)研、形成意見、聽取報告、測評票決、跟蹤監(jiān)督、公布結(jié)果等八個階段。即在人大常委會年度工作要點中確定專項工作評議計劃,做到有的放矢;由人大常委會經(jīng)過票決確定專項工作評議對象,做到重點突出;由人大常委會組織視察調(diào)研活動,做到深入細(xì)致;由人大常委會初步形成評議意見,做到切中要害;由人大常委會聽取專項工作報告,做到聽議結(jié)合;由人大常委會進(jìn)行測評票決,做到實事求是;由人大常委會對評議意見進(jìn)行跟蹤督辦,做到始終如一;由人大常委會公布測評結(jié)果,確保評議權(quán)威。這其中最核心的環(huán)節(jié)就是測評票決,這是專項工作評議區(qū)別于專項工作審議的重要方面,也是專項工作評議成功與否的關(guān)鍵節(jié)點,是專項工作評議的“重頭戲”。因此,一定要探索建立評議量化機(jī)制與評價制度,把定量分析與定性評判結(jié)合起來。定量是定性的基礎(chǔ),沒有定量定性就失去了科學(xué)性和權(quán)威性。要設(shè)定一些可以量化的指標(biāo),如聽取某部門貫徹執(zhí)行某部法律情況的專項工作報告時,就要對任命干部的依法行政水平,行政復(fù)議和行政訴訟案件的發(fā)生率、敗訴率等多項指標(biāo)進(jìn)行定量評價,為定性測評作好鋪墊。定性結(jié)論最好以滿意、基本滿意、不滿意等次評定,以反映總體的評價水平。舉行人大常委會會議進(jìn)行集中評議、投票測評,是專項工作評議的一個關(guān)鍵環(huán)節(jié)。為體現(xiàn)民意,人大常委會可考慮邀請政府有關(guān)部門和若干名未參加評議工作但又與被評議單位有密切聯(lián)系的人大代表參加評議會,邀請若干名被評議單位的服務(wù)對象旁聽會議。評議會議要充分發(fā)揚(yáng)民主,堅持“一分為二”,依法評議。在被評議部門作專項工作報告、評議組作調(diào)查報告后,要鼓勵與會人員發(fā)言,人大常委會組成人員中也要有若干人作中心發(fā)言。評議發(fā)言既可對“事”又可對“人”,但側(cè)重點是前者。工作評議中,要貫徹實事求是的原則,做到言之有法,言之有據(jù),言之有力,真誠中肯。為體現(xiàn)公正性,被評議單位除了作專項工作報告、回答詢問外,對會上發(fā)言人的說法有不同意見的,還可做必要的解釋乃至申辯。在此基礎(chǔ)上,由人大常委會組成人員以無記名投票方式,對被評議單位的專項工作進(jìn)行滿意度測評,以滿意票超過人大常委會組成人員人數(shù)的80%為“滿意”等次,超過人大常委會組成人員半數(shù)但低于人大常委會組成人員人數(shù)80%為“基本滿意”等次,低于人大常委會組成人員50%的滿意票為“不滿意”等次,測評結(jié)果當(dāng)場公布。

二、開展專項工作評議應(yīng)當(dāng)注意的幾個問題

開展專項工作評議是一項法定程序很嚴(yán)的工作,必須遵照程序,扎實穩(wěn)步推進(jìn)。在這個過程中,還要注意以下幾個方面的問題:

一要防止專項工作評議蛻變?yōu)樾姓芾硎侄?。專項工作評議既然是具有法律效力的監(jiān)督形式,那么必然有其特定的內(nèi)涵、運(yùn)作程序,而不是一種泛指,或隨意性很強(qiáng)的行政監(jiān)督。專項工作評議是人大常委會的監(jiān)督權(quán),是人民當(dāng)家作主的政治權(quán)力,是代表國家和人民進(jìn)行的具有法律效力的監(jiān)督,是對國家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)的工作和憲法、法律的實施的強(qiáng)制行為。行政管理是國家行政機(jī)關(guān)對社會公共事務(wù)進(jìn)行管理,協(xié)調(diào)各部門間關(guān)系,維持工作穩(wěn)定的日常行為。人大監(jiān)督是管方向、管大局、管原則的;行政管理是管單元、管局部、管條塊的。兩者之間有質(zhì)的區(qū)別,地方人大常委會不可降格以求,把工作評議“浮現(xiàn)”在“一府兩院”工作的細(xì)末枝節(jié),蛻變?yōu)橐环N日常行政管理手段,如進(jìn)行百分測評等。這樣,就代行了行政管理的職權(quán),有違人大監(jiān)督的初衷和目標(biāo)。正如彭真同志曾經(jīng)指出的,“重大原則問題,該管就管,少一事不如多一事;日常工作問題,不必去管,多一事不如少一事。”

二要防止專項工作評議面面俱到。人大監(jiān)督作為代表人民和國家意志的最高層次的監(jiān)督,其內(nèi)容應(yīng)該是國家機(jī)關(guān)和地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中帶有根本性、長遠(yuǎn)性的重大事項?！耙桓畠稍骸惫ぷ髁看竺鎻V,如果事事監(jiān)督、事無巨細(xì),不僅被監(jiān)督者窮于應(yīng)付,監(jiān)督者也會力不從心,導(dǎo)致效果不佳。因此,要注意專項工作評議的“?！毙栽瓌t,防止專項工作評議成為述職評議。述職評議是全方位、全面的,這是專項工作評議與述職評議的本質(zhì)區(qū)別,也是專項工作評議與監(jiān)督法對接最應(yīng)當(dāng)注意的問題。要注重專項工作評議對象和內(nèi)容相一致的要求,防止專項工作評議變成只有監(jiān)督對象,缺乏具體監(jiān)督內(nèi)容的“籠統(tǒng)”工作評價。并且,開展專項評議如果面面俱到,樣樣都評,就會分散精力,造成監(jiān)督難以真正到位,甚至干擾“一府兩院”的工作。

三要始終注重專項評議的形式程序合法性。要講究稱謂合法。應(yīng)統(tǒng)一為專項工作評議,這一稱謂已經(jīng)成為法規(guī)用語,就是某某專項工作評議,不是述職評議,也不是綜合考評,更不是實績考核。要避免法律、法規(guī)沒有明確的稱謂、提法。如有的地方吸收了人大代表和人民群眾參加,稱之謂“萬人評議”、“述職報告”等等,值得商榷。要講求程序合法。目前,雖然還沒有法律對監(jiān)督的程序操作作出明確規(guī)定,但根據(jù)全國人大常委會對監(jiān)督法的解讀,對聽取和審議專項工作報告的程序問題提出的意見,從而為專項工作評議從法理上提供了參照。同時,人大監(jiān)督是法律監(jiān)督,監(jiān)督過程要始終扣住法律這個根本標(biāo)準(zhǔn)。在評議的操作上,從評議主體的確立、評議對象和內(nèi)容的確定、定性測評以及評議意見的出臺等,都要遵循人大工作的程序性、法定性、規(guī)范性原則,嚴(yán)格按照常委會既定的程序操作,避免將專項工作評議搞成大呼隆式的“民主”,只追求簡易便捷,而不注重程序規(guī)范;只追求場面熱鬧,而不注重法律效果。

四要防止專項工作評議一評了之。專項工作評議作為人大監(jiān)督的一種重要手段,有利于提高人大監(jiān)督的實效,有利于推進(jìn)民主法治建設(shè)。當(dāng)前,一些地方存在著重評議、輕事后監(jiān)督的傾向,導(dǎo)致一些部門雖然查找出了自身存在的不足,但由于缺少事后連續(xù)性的監(jiān)督,使得評議難以達(dá)到理想效果。人大進(jìn)行專項工作評議,只是監(jiān)督的開始,更重要、更關(guān)鍵的是在評議之后,還要及時監(jiān)督被評對象的整改工作,真正達(dá)到評議是形式,改進(jìn)工作是最終目的。督促被評對象認(rèn)真整改,直到人民滿意為止。要以經(jīng)常性的監(jiān)督檢查活動,掌握整改情況,限期改正。對整改不力的,或拒不改正的,要敢于運(yùn)用質(zhì)詢、罷免等強(qiáng)制手段,對被評單位主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行嚴(yán)肅處理,保障人大監(jiān)督的強(qiáng)制性、權(quán)威性。與此同時,要將專項工作評議的過程以新聞發(fā)布會、邀請公民參與等形式,向社會公開;將定性測評結(jié)果向社會公布,接受人民群眾的監(jiān)督,并注重評議結(jié)果的運(yùn)用,避免一評了之。

(作者單位:湖北省襄樊市人大常委會研究室)