美國(guó)議員的任期限制制度改革：內(nèi)容與評(píng)估

任　勇

一、制度改革興起的背景

議員的任期限制制度是指議員在定期接受選民監(jiān)督基礎(chǔ)上,對(duì)其服務(wù)時(shí)限作出制度性的規(guī)定,具體包括規(guī)定議員在議會(huì)中服務(wù)年限,或者是議員服務(wù)一段時(shí)間之后,強(qiáng)制中斷數(shù)年的限制條件。在美國(guó)政治體系形成過(guò)程中,美國(guó)制定憲法的時(shí)候,雖然對(duì)于議員和總統(tǒng)的任期有許多討論,由于有不同的意見(jiàn),最終沒(méi)有從憲法上對(duì)他們進(jìn)行任期限制,包括對(duì)總統(tǒng)的任期也沒(méi)有限制,只是規(guī)定了眾議員的任期為兩年,每?jī)赡耆扛倪x一次,而參議員任期是6年,并沒(méi)有對(duì)連任的次數(shù)進(jìn)行規(guī)定。直到1951年,美國(guó)通過(guò)憲法修正案,把總統(tǒng)的任期限制在兩屆,而在美國(guó)的議會(huì)制度中,對(duì)于議員的任期并沒(méi)有明確的限制,同時(shí)由于“國(guó)會(huì)選舉具有強(qiáng)烈的地方導(dǎo)向,并傾向于支持現(xiàn)任的國(guó)會(huì)議員”[1],所以經(jīng)常出現(xiàn)美國(guó)國(guó)會(huì)中的議員連選連任的情況,甚至出現(xiàn)連任多屆的高齡議員。參、眾議員在國(guó)會(huì)任職10年,甚至20年以上都是很平常的事情。比如已經(jīng)去世的前共和黨參議員StromThurmond就曾經(jīng)在國(guó)會(huì)任職長(zhǎng)達(dá)半個(gè)世紀(jì),有的議員甚至已經(jīng)90多歲,還仍然在國(guó)會(huì)擔(dān)任參議員,出現(xiàn)了所謂的高齡政客奇怪政治現(xiàn)象。由于這些議員長(zhǎng)期任職,政治精英的更迭機(jī)制沒(méi)有得到有效的實(shí)現(xiàn),這就為議會(huì)中出現(xiàn)腐敗埋下了伏筆。

但是這種情況到了上個(gè)世紀(jì)90年代發(fā)生變化,主要是由于當(dāng)時(shí)國(guó)會(huì)中出現(xiàn)大量貪污事件丑聞,使得民眾對(duì)于美國(guó)議會(huì)制度出現(xiàn)了嚴(yán)重信任危機(jī)。例如1989年美國(guó)眾議院議長(zhǎng)James Wright利用職務(wù)之便獲取私人利益就是典型的代表[2]。1991年,5名參議院議員與土地開(kāi)發(fā)商聯(lián)合起來(lái),影響聯(lián)邦政府關(guān)于投資公司的管制作為,導(dǎo)致加利福尼亞州的“林肯儲(chǔ)蓄與借貸公司”惡性倒閉,造成美國(guó)當(dāng)時(shí)最大的金融丑聞。同年,325位現(xiàn)任與卸任的眾議員坦承利用職務(wù)之便,亂開(kāi)國(guó)會(huì)山莊銀行的空頭支票,造成嚴(yán)重“呆賬”問(wèn)題。1994年,美國(guó)國(guó)會(huì)負(fù)責(zé)國(guó)家稅制相關(guān)立法的籌款委員會(huì)主席因?yàn)榍滞虈?guó)會(huì)郵局款項(xiàng)17件貪瀆的指控而下臺(tái)。以上這些事件經(jīng)過(guò)媒體的大量報(bào)導(dǎo)之后,民眾對(duì)于國(guó)會(huì)的批評(píng)日益增加,國(guó)會(huì)在民眾中的負(fù)面影響逐漸加深。

而學(xué)者進(jìn)行相關(guān)量化研究也說(shuō)明了民眾對(duì)于國(guó)會(huì)議員的不滿。根據(jù)學(xué)者Patterson與Magleby1992年關(guān)于國(guó)會(huì)的民意調(diào)查資料顯示,美國(guó)國(guó)會(huì)從上世紀(jì)70年代以來(lái)的信任度一直維持在30%到40%,但是到丑聞最多的80年代末與90年代初,民眾對(duì)于國(guó)會(huì)整體的信任已經(jīng)持續(xù)下降到約17%。一般而言,由于議員的代議功能,民眾對(duì)于自己選區(qū)的議員的認(rèn)可度一直高于對(duì)國(guó)會(huì)整體的信任程度,通常維持在60%左右。在上世紀(jì)70年代末,雖然民眾對(duì)于國(guó)會(huì)信任度在下降,但是民眾對(duì)于國(guó)會(huì)議員個(gè)人的信任度還是持續(xù)上升。到了80年代末與90年代初時(shí),由于丑聞的影響,情況發(fā)生了變化,民眾對(duì)于對(duì)本選區(qū)議員個(gè)人的信任度也同時(shí)下降,降到了50%以下。同時(shí),根據(jù)美國(guó)學(xué)者Thompson1995年對(duì)國(guó)會(huì)參眾兩院在80年代與90年代有記載的紀(jì)律調(diào)查案例的統(tǒng)計(jì), 發(fā)現(xiàn)其數(shù)量已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)美國(guó)建國(guó)到20世紀(jì)70年代以來(lái)的總和,可見(jiàn)民眾對(duì)于美國(guó)議會(huì)民主現(xiàn)狀的極度不滿。國(guó)會(huì)本來(lái)應(yīng)當(dāng)是對(duì)政府進(jìn)行監(jiān)督的機(jī)構(gòu),但是大量腐敗案件使得民眾對(duì)于國(guó)會(huì)開(kāi)始失去信心。在這種背景下,美國(guó)的一些州的民間組織開(kāi)始推動(dòng)對(duì)議員的任期制度進(jìn)行改革。

二、議員任期限制制度的內(nèi)容

美國(guó)是典型的聯(lián)邦制國(guó)家,這種制度“是一個(gè)試驗(yàn)性的社會(huì),在那里,包括哪些改變制度安排結(jié)構(gòu)的新思想可以作為緩和制度衰弱和制度失敗的方式進(jìn)行試驗(yàn) ?！盵3]所以很多政治改革試驗(yàn)就是從州這一層級(jí)開(kāi)始的。由于一些州的民間組織的推動(dòng),1990年中期選舉以后,俄克拉何馬州、科羅拉多州與加利福尼亞州開(kāi)始相繼通過(guò)了州憲法修正案,對(duì)州議員的任期制度進(jìn)行改革,正式將任期限制制度寫入州憲法,對(duì)原有美國(guó)政治體系形成了沖擊,而以后很多州議員限期制度基本上是根據(jù)以上三州的經(jīng)驗(yàn)而制定的。

最早通過(guò)限制州議會(huì)議員連任次數(shù)的是俄克拉何馬州,其在憲法第五條第十七A款修正案規(guī)定,俄克拉何馬州所有的州議員都必須接受不得任職超過(guò)12年的限制,其服務(wù)年限的計(jì)算包括議員在本州的參眾兩議會(huì)的所有非連續(xù)的任期總和,而任何被任命或是選上遞補(bǔ)他人遺缺的零星任期都不計(jì)算在這12年的限制當(dāng)中;但是已經(jīng)任滿12年的人則不能出任他人的遺缺任期,任何目前在職的議員將他目前的任期結(jié)束之后,仍然可以有12年的任職年限。俄克拉何馬州通過(guò)憲法修正案的方式,明確了該州議員任期的具體年數(shù)。

同年,科羅拉多州也通過(guò)類似的修正案,并且將限制任期的人員范圍進(jìn)行了擴(kuò)大,將該州的民選首長(zhǎng)、州議會(huì)議員,甚至聯(lián)邦參眾議員也同時(shí)納入限制范圍。其在州憲法第四條第九款修正案規(guī)定,為了放寬議員參與公共事務(wù)的機(jī)會(huì),并確?？屏_拉多州的聯(lián)邦議員能夠成為代表全州民意的代表,科羅拉多州的聯(lián)邦參議員不得服務(wù)超過(guò)兩任,聯(lián)邦眾議員服務(wù)不得超過(guò)六任。這項(xiàng)連任期限制從1991年1月開(kāi)使生效,任何被任命或是當(dāng)選遞補(bǔ)他人遺缺任期,只要超過(guò)應(yīng)當(dāng)任期的二分之一,都認(rèn)為是一個(gè)任期。

與以上的兩個(gè)州的限任過(guò)程比較順利通過(guò)不同,加利福尼亞州在進(jìn)行議員任期限制制度憲法修正案時(shí),出現(xiàn)有組織的反對(duì)力量,最終是通過(guò)全州公投方式來(lái)解決,以52%的些微優(yōu)勢(shì)獲得通過(guò)。1991年,華盛頓州就該州議員任期限制進(jìn)行全州辯論,支持者和反對(duì)者競(jìng)爭(zhēng)十分激烈。由于當(dāng)時(shí)來(lái)自于該州的聯(lián)邦眾議院議長(zhǎng)Tom Foley積極反對(duì),加上當(dāng)時(shí)的反對(duì)者認(rèn)為任期限制制度會(huì)出現(xiàn)“地方利益對(duì)抗國(guó)家利益”的情況,對(duì)該州民眾宣傳說(shuō)如果通過(guò)對(duì)于聯(lián)邦議員的連任期限制,該州在聯(lián)邦國(guó)會(huì)中的主要影響力將會(huì)減弱。這種論調(diào)取得明顯效果,最終華盛頓州的選民以54%對(duì)46%否決了該項(xiàng)憲法修正案。

雖然議員的任期限制制度在華盛頓州沒(méi)有取得成功,由于各州的民間組織的持續(xù)推動(dòng),此后1992年到1995年,除了以上3個(gè)州以外,先后有18個(gè)州包括華盛頓州陸續(xù)加入議員限制連任次數(shù)的行列。1995年路易斯安那州進(jìn)行的全州全民公決議員連任期限制制度的過(guò)程中,有甚至高達(dá)66%的支持率。在立法過(guò)程中,除了路易斯安那州是由州議會(huì)通過(guò)州憲修正案,猶他州是州議會(huì)自我立法限制之外,其他18個(gè)州都是經(jīng)由人民創(chuàng)制權(quán)所通過(guò)的法案或者憲法修正案。而實(shí)際上,任期限制制度真正只在18個(gè)州有執(zhí)行,因?yàn)樵?996年、1997年與1998年,內(nèi)布拉斯加、馬塞諸塞州與華盛頓州的最高法院,分別判定在該州所通過(guò)的任期限制制度因違憲而無(wú)效。同時(shí),美國(guó)聯(lián)邦最高法院在1995年5月發(fā)表了關(guān)于議員任期限制的判例。該判例認(rèn)為議員任期限制制度違反了代議民主制民主的基本原則,同時(shí)認(rèn)為州所選出來(lái)的議員并不代表州,而是代表整個(gè)美國(guó),所以不應(yīng)當(dāng)進(jìn)行任期限制,因此在美國(guó)聯(lián)邦層面上,議員的任期限制制度并沒(méi)有得到支持。

雖然美國(guó)在聯(lián)邦層面沒(méi)有全面推行議員任期限制制度,但是已經(jīng)建立起來(lái)任期限制制度的各州在實(shí)施方法上雖然有所不同,但基本上都包含了以下內(nèi)容:(1)關(guān)于議員任期年限,大部分的州是用絕對(duì)限制形式,其時(shí)間約在6至12年間,各州限制參議員任職最多三屆,眾議員最多六屆;但也有一些州采用相對(duì)限制方式來(lái)設(shè)計(jì),比如愛(ài)達(dá)荷州限制任何人在15年內(nèi)不得任議員(或者眾議院)超過(guò)8年。(2)關(guān)于限制任期方式,約有三分之一的州是采用嚴(yán)格限制的方式,也就是說(shuō)議員任期達(dá)到上述的年限之后,就終身不得再選議員,又有一些州是用松散的限制方式,即議員任期滿一定年限之后,必須強(qiáng)制中斷數(shù)年,之后才允許重新進(jìn)行選舉。(3)關(guān)于限制任期執(zhí)行,大部分的州采用的“積極”禁止參與選舉的方式來(lái)執(zhí)行,但也有些州采用“消極”的方式,并不禁止由選民本人在選票上提名或選人方式,也就是說(shuō)如果議員已經(jīng)達(dá)到州憲法服務(wù)年限上限,仍然可以通過(guò)民眾在選票上提名的方式而再度當(dāng)選。(4)關(guān)于州與聯(lián)邦議員的限制,大部分實(shí)施任期限制制度的州,都同時(shí)對(duì)于本州的聯(lián)邦議員作出相同限制,但是關(guān)于州能否限制其聯(lián)邦議員的連任次數(shù),每個(gè)州有不同的規(guī)定。同時(shí)也設(shè)置了驅(qū)動(dòng)條款:包括密蘇里州、內(nèi)華達(dá)州、猶他州等州的任期限制制度設(shè)有所謂的驅(qū)動(dòng)條款,規(guī)定了本州實(shí)施任期限制制度的條件。即要有超過(guò)半數(shù)的其他州實(shí)施任期限制制度之后,本州的任期限制制度才可以啟動(dòng),進(jìn)而避免本州的聯(lián)邦議員在國(guó)會(huì)重視資歷[4]的大環(huán)境中,成為沒(méi)有影響力的議員,進(jìn)而不能有效實(shí)現(xiàn)本州和本選舉的利益。

三、美國(guó)議員任期限制制度績(jī)效與評(píng)估

自從上個(gè)世紀(jì)90年代美國(guó)出現(xiàn)了任期限制制度以后,已經(jīng)很大程度地改變了美國(guó)議會(huì)政治生態(tài),對(duì)原有的議會(huì)制度的結(jié)構(gòu)形成了不小影響。從現(xiàn)有對(duì)該制度進(jìn)行評(píng)估的情況來(lái)看,主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面:

第一 ,對(duì)于議會(huì)選舉與成員成分組成的影響。由于實(shí)行任期限制制度,使得一些資格很深的議員沒(méi)有辦法再重新當(dāng)選,可能導(dǎo)致議員空缺的現(xiàn)象以及議會(huì)組成人數(shù)的變化。例如1998年和2000年美國(guó)國(guó)會(huì)期中選舉,在設(shè)有任期限制制度的各州,參眾兩院應(yīng)選774席中的237席是因?yàn)槿纹谙拗浦贫榷鋈?而2000年的國(guó)會(huì)選舉也有240名議員的席次受到任期限制制度的影響。

在對(duì)議員的任期限制制度績(jī)效進(jìn)行研究時(shí),發(fā)現(xiàn)任期限制制度不僅對(duì)國(guó)會(huì)的人員組成人數(shù)有影響,而且對(duì)議員的構(gòu)成分布也有影響。 1997年美國(guó)學(xué)者Daniel and Lott在對(duì)實(shí)施任期限制制度的加州議員選舉考察后發(fā)現(xiàn),任期限制制度雖然使得議員選舉具有更多的競(jìng)爭(zhēng)性,吸引更多的候選人尤其是年輕人加入競(jìng)選過(guò)程,選舉過(guò)程更加激烈,但值得注意的是選舉所花的費(fèi)用卻持續(xù)下降。學(xué)者Carey研究顯示,實(shí)施任期限制制度與未實(shí)施任期限制制度的州選舉出的議員的職業(yè)背景差異不大。而學(xué)者Faletta and Caress對(duì)加州與密歇根州眾議院的組成研究后發(fā)現(xiàn),任期限制制度實(shí)施后產(chǎn)生的新一批議員主要還是以職業(yè)政客為主,并沒(méi)有明顯證據(jù)看見(jiàn)有一般民眾進(jìn)入議員的行列。Gay與Thompson 在1993年進(jìn)行的研究發(fā)現(xiàn),任期限制制度對(duì)美國(guó)社會(huì)中少數(shù)族群,尤其是黑人和西班牙裔的參議員選舉產(chǎn)生了負(fù)面影響。

第二,對(duì)于議會(huì)內(nèi)部政黨分布狀態(tài)的影響。在美國(guó)的政治體系中,雖然政黨在日常政治生活中發(fā)揮的作用不大,但是在美國(guó)的議會(huì)制度中,不同政黨的路線對(duì)于議員有重要的影響,“對(duì)國(guó)家目標(biāo)的爭(zhēng)論主要是沿著政黨路線展開(kāi)的。”[5]而任期限制制度的建立對(duì)于政黨與議員的關(guān)系也形成了影響。根據(jù)Gilmour與Rothstein在1996年所做量化分析后發(fā)現(xiàn),在美國(guó)的現(xiàn)行政治制度體系中,如果一個(gè)政黨的現(xiàn)任議員在選舉能力上比不上另一個(gè)政黨的對(duì)手,但是該黨內(nèi)挑戰(zhàn)者的選舉實(shí)力卻超越另一黨對(duì)手的情況之下,提倡任期限制制度,對(duì)于該黨增加議員的席次是有幫助的。而目前美國(guó)的共和黨正好就符合這一標(biāo)準(zhǔn),所以無(wú)論是在聯(lián)邦,還是在州層次,共和黨目前是積極推動(dòng)進(jìn)行議員任期限制制度改革的政黨。

第三,對(duì)于國(guó)會(huì)在三權(quán)分立中地位的影響。在美國(guó)三權(quán)分立的體制中,國(guó)會(huì)扮演著進(jìn)行立法、代表社會(huì)大眾、監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的功能,與行政部門和司法部門形成了相互監(jiān)督和制約的關(guān)系。但是實(shí)行任期限制制度以后,使得這種關(guān)系發(fā)生了微妙的變化。Carey等人進(jìn)行的研究表明,實(shí)行任期限制制度以后,由于議員的任期壓縮,出現(xiàn)了權(quán)力由國(guó)會(huì)流向行政部門的現(xiàn)象,同時(shí),也對(duì)國(guó)會(huì)的具體決策和立法發(fā)生了影響。根據(jù)學(xué)者Carey的研究,由于實(shí)行任期限制制度,導(dǎo)致議會(huì)中“最后一任”的議員比率增加,所以如果這些議員積極為自己的未來(lái)尋找出路,則議會(huì)的公共政策重點(diǎn)內(nèi)容就會(huì)發(fā)生變化,比如議會(huì)就會(huì)對(duì)公職人員的退休保障系統(tǒng)的相關(guān)內(nèi)容特別重視。1996年,學(xué)者Caress觀察加州實(shí)施任期限制制度后的結(jié)果就說(shuō)明了這個(gè)事實(shí)。由于即將離任的議員必須思考自己的未來(lái)政治前途,就會(huì)經(jīng)常在任期未滿時(shí)找到理想的工作而離開(kāi),這就使得加州州政府每年花在議員補(bǔ)選上的經(jīng)費(fèi)有明顯增加的趨勢(shì)。這樣與司法體系和行政體系相比較,就會(huì)由于議會(huì)人員流動(dòng)過(guò)于頻繁,議會(huì)的相對(duì)權(quán)力就會(huì)出現(xiàn)減少的趨勢(shì),但是也存在相反的事例。也有學(xué)者發(fā)現(xiàn),沒(méi)有連任壓力的議員較能夠關(guān)注整體的國(guó)家公共事務(wù)。

可見(jiàn),對(duì)于美國(guó)議員的任期限制制度,不同的層面表現(xiàn)的效果并不均衡和一致。雖然,議員任期限制制度在州層面上取得了進(jìn)展,但是在聯(lián)邦層次上,任期限制制度還沒(méi)有辦法實(shí)現(xiàn)。由于美國(guó)憲法需要國(guó)會(huì)2/3的議員同意,修正案還需要得到各州的認(rèn)定,加上憲法修正案的復(fù)雜程序和最高法院的反對(duì),很難在聯(lián)邦層面全面推行議員任期限制制度,所以到目前為止,議員任期限制制度改革的效果并沒(méi)有當(dāng)時(shí)推動(dòng)此項(xiàng)改革所期望的那樣樂(lè)觀,而且在制度運(yùn)行過(guò)程中卻出現(xiàn)不少相反效果,比如對(duì)于少數(shù)族群的參政和利益代表的負(fù)面影響。所以對(duì)于該制度改革在美國(guó)議會(huì)制度中的影響,還需要做進(jìn)一步的觀察和評(píng)估。

注釋:

[1]【美】托馬斯?帕特森:《美國(guó)政治文化》,顧肅等譯,東方出版社2007年版,第337頁(yè)

[2]他違法的事例主要體現(xiàn)為,一方面利用出書(shū)獲利,而違反了眾議院議員因職務(wù)獲益限制的規(guī)定,另一方面,試圖影響美國(guó)聯(lián)邦住房貸款銀行委員會(huì)的決定,謀取不法利益。

[3]【美】文森特、奧斯特特羅姆:《美國(guó)聯(lián)邦主義》,上海三聯(lián)出版社2003年版,第264頁(yè)。

[4]資歷原則是在19世紀(jì)中葉設(shè)立于美國(guó)的參議院,但是到了20世紀(jì)早期才正式適用于眾議院,尤其是在國(guó)會(huì)中的委員會(huì)主席的選舉中有很重要的影響。參見(jiàn)【美】托馬斯?帕特森:《美國(guó)政治文化》,顧肅等譯,東方出版社2007年版,第376頁(yè)。所以在當(dāng)時(shí)美國(guó)國(guó)會(huì)制度中,議員資歷決定了能否占到關(guān)鍵權(quán)位的條件,這些權(quán)位關(guān)涉該議員獲取資源的能力,如果一州因?yàn)槠渲贫榷乖撝葑h員相對(duì)資歷較淺,就等于是在國(guó)會(huì)很難通過(guò)該議員為該州獲得利益,也正是這一制度使得議員任期限制制度打了折扣。

[5]Gary W.Cox and Mathew D.McCubbins,legislativeLeviathan ,BerkeleyUniversity of California Press,1993.

(作者系復(fù)旦大學(xué)國(guó)際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院博士研究生、西南交通大學(xué)政治學(xué)系教師)