試論《甘肅省石羊河流域水資源管理?xiàng)l例》第三十三條的執(zhí)法監(jiān)督問題

王　勇　朱　婧

地處石羊河流域上游的山丹軍馬場(chǎng)肩負(fù)著水源涵養(yǎng)、水土保持、水系供給的重要任務(wù),對(duì)祁連山生態(tài)環(huán)境的保護(hù)意義重大。然而地方生態(tài)環(huán)境執(zhí)法卻在這里陷入了尷尬局面。由甘肅省人大常委會(huì)頒布的條例由于屬地管轄的問題在這里難以執(zhí)行,從而使這里以及整個(gè)石羊河流域的生態(tài)保護(hù)面臨極為困難的局面。

石羊河是河西走廊三大內(nèi)陸河之一,流經(jīng)甘肅張掖、金昌、武威三市,對(duì)祁連山地區(qū)和河西走廊生態(tài)平衡及人民的生產(chǎn)生活有著重要意義。為了規(guī)范石羊河流域水資源管理,合理配置流域生產(chǎn)、生活、生態(tài)用水,2007年甘肅省人大常委會(huì)制定頒布了《甘肅省石羊河流域水資源管理?xiàng)l例》(以下簡(jiǎn)稱條例),結(jié)合石羊河流域?qū)嶋H情況管理流域水資源工作。條例共44條,從管理區(qū)域、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、取配水規(guī)則、節(jié)水和生態(tài)保護(hù)及用水糾紛處理、違規(guī)處罰等方面規(guī)范了流域水資源管理制度。

條例中有關(guān)生態(tài)保護(hù)的第三十三條內(nèi)容為:“流域內(nèi)嚴(yán)禁任何單位和個(gè)人開墾荒地。流域上游海拔2600米以上地區(qū)要退耕還林還草,流域沙漠沿線5~10公里區(qū)域內(nèi)要采取退耕、搬遷、封育等措施恢復(fù)生態(tài)?！蔽覀冋J(rèn)為,條例第三十三條的執(zhí)法監(jiān)督和落實(shí)尤為關(guān)鍵,是條例貫徹落實(shí)的重點(diǎn),也是難點(diǎn)。作為執(zhí)法監(jiān)督的難點(diǎn),體現(xiàn)在諸多方面。我們嘗試以石羊河流域之組成部分——山丹軍馬場(chǎng)的情形為切入點(diǎn)來進(jìn)行一些初步的探討,以期對(duì)條例的有效貫徹和落實(shí)工作有所助益。

一

眾所周知,山丹軍馬場(chǎng)是祁連山國(guó)家自然保護(hù)區(qū)的一部分,是河西地區(qū)重要的水源涵養(yǎng)區(qū)和生態(tài)屏障,對(duì)于祁連山及整個(gè)河西走廊中部地區(qū)的生態(tài)環(huán)境具有不可替代的作用。馬場(chǎng)有林業(yè)用地80萬畝,占祁連山生態(tài)涵養(yǎng)林的8.8%,構(gòu)成了河西走廊中段祁連山北麓的一道綠色屏障。屬石羊河、黑河水系的西大河、馬營(yíng)河、童子壩河發(fā)源于馬場(chǎng)南部祁連山區(qū),水源主要為雪山融水,年徑流量約3.05億立方米,灌溉著中下游近百萬畝耕地,是下游地區(qū)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的命脈。馬場(chǎng)188.3萬畝的大草灘基本屬于天然草場(chǎng),發(fā)揮著涵養(yǎng)水源、保持水土、防風(fēng)固沙、調(diào)節(jié)氣候的重要作用?？茖W(xué)研究證明,在相同條件下,草原土壤含水量較裸地高出90%以上,比農(nóng)閑地和莊稼地的土壤沖刷量小40~100倍;裸地易遭風(fēng)蝕,草原提高土壤阻擋風(fēng)蝕的能力,有效降低近地風(fēng)速,起到防風(fēng)固沙的作用。山丹軍馬場(chǎng)草場(chǎng)狀況的好壞關(guān)系到石羊河、黑河河源及上游地區(qū)水源供給、水土保持和環(huán)境狀況,對(duì)全流域和整體水資源的利用價(jià)值產(chǎn)生了重大影響。

然而,山丹軍馬場(chǎng)的生態(tài)系統(tǒng)在近年來卻面臨著前所未有的危機(jī)。歷史原因加上人口增長(zhǎng),以及馬場(chǎng)由部隊(duì)交至企業(yè)所遺留下的各種體制問題,都使這片土地發(fā)生著令人憂心的變化。首先是毀林、毀草種植大面積的農(nóng)作物,這可以說是從上世紀(jì)50年代“大躍進(jìn)”開始之后的特定歷史產(chǎn)物,但在今天,也不能不說與經(jīng)濟(jì)利益無關(guān)。每年七八月份,這里是一望無際的油菜花海,但是美麗的不一定是美好的,這金色花海下面有多少被開墾的草原?草原面積縮小,涵養(yǎng)水源、保持水土的作用遭到破壞,這對(duì)山丹軍馬場(chǎng)的生態(tài)屏障作用造成了巨大的沖擊。其次是用水問題。水,在河西走廊及百萬人民眼中無比重要。山丹軍馬場(chǎng)是石羊河水系西大河、馬營(yíng)河等重要支流的發(fā)源地。在用水問題上,馬場(chǎng)與周邊地區(qū)人民矛盾重重。幾十萬畝耕地的灌溉用水嚴(yán)重影響了石羊河水系上游的供水和下游民勤地區(qū)地下水水位的回升及生態(tài)環(huán)境的恢復(fù),形成了“上游擠下游的水、下游擠生態(tài)的水”這一惡性循環(huán)。第三是過度放牧問題。由于體制不順、權(quán)屬不清、監(jiān)管不嚴(yán),以及馬場(chǎng)周邊農(nóng)牧民的牲畜不斷增多,與馬場(chǎng)發(fā)生混牧、搶牧現(xiàn)象,導(dǎo)致各種矛盾層出不窮。牧區(qū)草原畜量過載導(dǎo)致草原退化、森林破壞,植被長(zhǎng)期得不到恢復(fù)。

溫家寶總理在視察民勤時(shí)說:“石羊河上、中、下游的綜合治理,都要圍繞一個(gè)水字來進(jìn)行。要科學(xué)合理地利用水資源,把生態(tài)建設(shè)擺在第一位?！鄙降ぼ婑R場(chǎng)是石羊河流域上游地區(qū)重要的水源涵養(yǎng)地區(qū),過度墾植草原的結(jié)果是,石羊河上游來水不足,中游農(nóng)業(yè)、工業(yè)大量用水,使進(jìn)入民勤盆地的地表水量大大減少,從而導(dǎo)致超采地下水的狀況愈演愈烈。地下水水位下降,加劇了民勤地區(qū)的植被破壞、農(nóng)田棄耕,荒漠和荒漠化土地不斷擴(kuò)大。目前已經(jīng)形成了“沙漠向農(nóng)業(yè)區(qū)推進(jìn),風(fēng)蝕區(qū)向耕作區(qū)推進(jìn),農(nóng)業(yè)區(qū)向牧業(yè)區(qū)推進(jìn),牧業(yè)區(qū)向林區(qū)推進(jìn),雪線向主峰推進(jìn)”和植被覆蓋率下降、森林面積減少、生物種群減少的生態(tài)惡化趨勢(shì),其形勢(shì)之嚴(yán)峻,引起了全國(guó)乃至全世界的關(guān)注。

二

現(xiàn)在我們回到對(duì)條例第三十三條的探討上。本條內(nèi)容旨在保護(hù)石羊河流域林地、草地涵養(yǎng)水源、保持水土的能力,以維護(hù)流域內(nèi)水系供給充足,從而實(shí)現(xiàn)下游地區(qū)地下水位的回升和生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)。作為石羊河重要支流西大河發(fā)源地的山丹軍馬場(chǎng),其生態(tài)屏障作用也正是體現(xiàn)到了這一點(diǎn)。然而現(xiàn)實(shí)狀況是,大部分海拔位于2600米以上的馬場(chǎng)里,大面積耕地取代了草原、森林,條例第三十三條在這片土地上的執(zhí)法監(jiān)督和落實(shí)面臨著極為尷尬的局面。

條例第二條第一款即“本條例所稱石羊河流域是指石羊河干流和大靖河、古浪河、黃羊河、雜木河、金塔河、西營(yíng)河、東大河、西大河等支流流經(jīng)的武威市、金昌市以及張掖市的肅南裕固族自治縣、山丹縣、古浪縣和白銀市的景泰縣區(qū)域”。在石羊河流域水資源管理區(qū)域的規(guī)定上并未列入山丹軍馬場(chǎng)這一重要地域。那么是因?yàn)椤笆蚝恿饔颉痹诜秶缍ㄉ系钠钅?還是由于立法時(shí)的失誤?當(dāng)然,這兩點(diǎn)均不是原因。從條例的名稱上來看,條例適用范圍是“甘肅省”,而山丹軍馬場(chǎng)雖地處甘肅省版圖之內(nèi),卻不屬于它臨近的張掖市、武威市、金昌市及其他任何一個(gè)市、縣(區(qū))所管轄。它沒有包含在甘肅省任何一個(gè)地方政府的行政區(qū)域之內(nèi)。地方性法規(guī)的執(zhí)行在這片土地上形成了真空狀態(tài)。山丹軍馬場(chǎng)究竟權(quán)屬何方?這有必要從歷史的角度做一個(gè)梳理和分析。

本文的開頭已經(jīng)介紹過了,公元前201年,霍去病在漢陽大草灘(今大馬營(yíng)草原)驅(qū)逐匈奴后,漢朝即在此屯兵養(yǎng)馬,此后這里便成為歷代王朝的皇家牧場(chǎng)。民國(guó)時(shí)期,國(guó)民政府也十分重視對(duì)山丹軍馬場(chǎng)的控制,長(zhǎng)期委派軍政官員對(duì)其管理和經(jīng)營(yíng)。1949年,彭德懷元帥進(jìn)軍西北,按照毛澤東主席“要完整無缺地將大馬營(yíng)軍牧場(chǎng)接管下來”的電示,第一野戰(zhàn)軍派部接管了山丹軍馬場(chǎng)。1950年,成立中國(guó)人民解放軍山丹軍牧場(chǎng),先后歸西北軍區(qū)和解放軍總后勤部管理。1957年3月,馬場(chǎng)交農(nóng)墾部管理,更名為國(guó)營(yíng)山丹軍馬場(chǎng),黨政工作接受張掖市委領(lǐng)導(dǎo)。1961年6月,恢復(fù)為山丹軍馬場(chǎng),由解放軍總后勤部和農(nóng)墾部共同管理。1966年10月至1975年12月,馬場(chǎng)由解放軍總后勤部青藏辦事處軍馬生產(chǎn)管理局和西安辦事處軍馬生產(chǎn)管理局共同管理。1976年1月山丹軍馬場(chǎng)移交蘭州軍區(qū),更名為蘭州軍區(qū)軍馬總場(chǎng)。1990年代末,為適應(yīng)社會(huì)形勢(shì)的發(fā)展,響應(yīng)軍隊(duì)不得辦企業(yè)的通知,山丹軍馬場(chǎng)由蘭州軍區(qū)整體移交中國(guó)牧工商(集團(tuán))總公司管理,更名為甘肅中牧山丹馬場(chǎng)總場(chǎng),成為中牧公司一個(gè)在甘地方企業(yè)。

1949年建國(guó)至今,短短60年時(shí)間內(nèi),馬場(chǎng)建制不斷變更。這些變化與國(guó)家不同時(shí)期的政策和建設(shè)需求相關(guān),但也凸顯了一個(gè)問題,就是最終導(dǎo)致馬場(chǎng)歸屬不明。首先是在土地所用權(quán)上,我們國(guó)家土地歸屬權(quán)有兩種,一種是歸國(guó)家所有,一種是歸農(nóng)民集體所有。山丹軍馬場(chǎng)歸部隊(duì)直屬時(shí)土地所有權(quán)當(dāng)然歸國(guó)家所有;而由軍隊(duì)交企業(yè)管理后,馬場(chǎng)職工的身份既不是軍人(建國(guó)以來山丹軍馬場(chǎng)的職工是部隊(duì)編制的干部工人,享受與軍人一致的身份待遇),也不是農(nóng)民,最多也只能算是普通的企業(yè)工人,所以馬場(chǎng)土地的歸屬自然不能以“農(nóng)民集體所有權(quán)”論。在管轄上,現(xiàn)在的山丹軍馬場(chǎng)不屬于中國(guó)版圖任何一個(gè)地方政府的行政區(qū)域之內(nèi),它既不屬于軍隊(duì)管理,也不屬于地方政府管理,其結(jié)果是導(dǎo)致法律在屬地效力上的困境,從而使這片土地成為地方生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的盲區(qū)。

由于馬場(chǎng)并非一級(jí)政府建制,所以缺乏獨(dú)立的執(zhí)法和監(jiān)督部門;由于馬場(chǎng)不屬于甘肅省任何一個(gè)地方政府行政區(qū)域之內(nèi),所以周邊政府及相關(guān)職能部門更難進(jìn)入馬場(chǎng)進(jìn)行執(zhí)法。于是條例在祁連山下、石羊河流域上游便難以得到統(tǒng)一執(zhí)行。

山丹軍馬場(chǎng)的權(quán)屬問題是一個(gè)歷史問題,甘肅省地方生態(tài)環(huán)境法規(guī)在這里的“執(zhí)行難”問題也有它的歷史淵源。新中國(guó)成立之后,為加強(qiáng)國(guó)防建設(shè)事業(yè),黨和國(guó)家積極投入人力、物力加快對(duì)山丹軍馬場(chǎng)的恢復(fù)重建工作。1952年,在西北軍政委員會(huì)的主持下重新調(diào)整了軍馬場(chǎng)與臨近門源、永昌、山丹、民樂等縣的地界之后,達(dá)成協(xié)議:“無論軍牧、民牧地區(qū),今后一律禁止開荒?！蓖瑫r(shí)還規(guī)定:“軍牧場(chǎng)除種植自食蔬菜以外,不得種植其他作物?！贝藚f(xié)議也被稱為“五二協(xié)議”。但隨著場(chǎng)內(nèi)馬匹數(shù)量的迅速增長(zhǎng),為緩解軍馬飼料不足的情況,馬場(chǎng)開始開墾草原,種植農(nóng)作物。隨著“大躍進(jìn)”和自然災(zāi)荒的爆發(fā),加之國(guó)家“以糧為綱”政策的倡導(dǎo),山丹軍馬場(chǎng)及周邊農(nóng)牧民開始大面積的采伐和墾荒。犁鏵深深插入草原,耕作著的人們揮汗如雨,享受著征服者的快感和“人定勝天”的喜悅,已經(jīng)完全背棄了“五二協(xié)議”的宗旨。其結(jié)果是,大片草原被破壞,軍馬數(shù)量也急劇下降。進(jìn)入1980年代之后,我軍現(xiàn)代化進(jìn)程不斷加快,山丹軍馬場(chǎng)逐漸失去了為部隊(duì)提供戰(zhàn)馬的歷史使命,以軍馬為主的畜牧業(yè)開始萎縮,加之職工和家屬人口數(shù)量的增加,使馬場(chǎng)面臨困境,為了維持和發(fā)展,馬場(chǎng)進(jìn)一步擴(kuò)大墾荒面積。2001年,山丹軍馬場(chǎng)正式移交中國(guó)牧工商(集團(tuán))總公司。作為一家企業(yè),馬場(chǎng)不得不接受市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的考驗(yàn),于是,經(jīng)濟(jì)效益成了主要的目標(biāo)和動(dòng)力。大馬營(yíng)草原的優(yōu)質(zhì)草場(chǎng)逐漸被大面積糧油作物所取代。據(jù)資料統(tǒng)計(jì),山丹軍馬場(chǎng)累計(jì)開墾草原55.76萬畝,除4萬畝耕地陸續(xù)棄耕撂荒外,場(chǎng)區(qū)實(shí)有耕地51.76萬畝。這雖然與2008年“兩會(huì)”期間政協(xié)委員郝樹聲提案中的80萬畝有所差距,但其數(shù)量仍是非常龐大的。大片的糧油作物破壞了草原原有的生態(tài)功能,也耗費(fèi)了石羊河流域上游地區(qū)(西大河)大量寶貴的水資源。在經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使和生態(tài)保護(hù)責(zé)任之間,山丹軍馬場(chǎng)的決策天平傾向了前者,于是條例尤其是第三十三條在山丹軍馬場(chǎng)的執(zhí)行格外困難。

在權(quán)屬不明、執(zhí)法困難的背景下,山丹軍馬場(chǎng)與周邊市、縣(區(qū))矛盾重重。在用水上,地方政府指責(zé)馬場(chǎng)耕地耗水太多,馬場(chǎng)指責(zé)地方政府不按協(xié)議配水給馬場(chǎng);對(duì)于墾植草原互相推諉責(zé)任;地界糾紛和混牧問題未能得到妥善解決,加劇了馬場(chǎng)職工與周邊農(nóng)牧民的矛盾;馬場(chǎng)轉(zhuǎn)制后地方民眾對(duì)馬場(chǎng)職工的身份確認(rèn)存在質(zhì)疑。改制后的馬場(chǎng)實(shí)行生產(chǎn)資料承包制,生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)幾乎與地方農(nóng)牧民一致,勞動(dòng)收入歸馬場(chǎng)職工所有,但是年滿退休后,又享受城市職工的社會(huì)保險(xiǎn)工資,地方農(nóng)牧民卻沒有;對(duì)于城市企業(yè)工人而言,他們又不享有馬場(chǎng)職工承包擁有的生產(chǎn)資料。這樣“不平等”的生產(chǎn)分配方式對(duì)于周邊地區(qū)的工人、農(nóng)民而言是難以理解的。

三

2008年3月,全國(guó)“兩會(huì)”正在召開,溫家寶總理健步走入人民大會(huì)堂甘肅廳。落座后,總理深情地說:“回家了!我忘不了祁連山,忘不了戈壁灘,忘不了黃河、黑河、石羊河,忘不了胡楊林,更忘不了甘肅的老百姓?！痹谡劦绞蚝恿饔蚓C合治理問題時(shí),他說:“要科學(xué)合理地利用水資源,把生態(tài)建設(shè)擺在第一位?！笔蚝恿饔虻纳鷳B(tài)環(huán)境關(guān)系到河西走廊中部三縣五市經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展,關(guān)系到幾百萬人民生存的大問題。地處石羊河流域上游的山丹軍馬場(chǎng)肩負(fù)著水源涵養(yǎng)、水土保持、水系供給的重要任務(wù),對(duì)祁連山生態(tài)環(huán)境的保護(hù)意義重大。然而地方生態(tài)環(huán)境執(zhí)法卻在這里陷入了尷尬局面。由甘肅省人大常委會(huì)頒布的條例由于屬地管轄的問題在這里難以執(zhí)行,從而使這里以及整個(gè)石羊河流域的生態(tài)保護(hù)面臨極為困難的局面。

要想使條例,尤其是第三十三條在山丹軍馬場(chǎng)這塊特殊土地上切實(shí)得以貫徹實(shí)施,首先要從強(qiáng)化人大的執(zhí)法監(jiān)督工作著手。

解決條例在山丹軍馬場(chǎng)執(zhí)行難的問題,需要明確石羊河流域的范圍問題。西大河是石羊河的重要支流,而作為西大河發(fā)源地的山丹軍馬場(chǎng)理應(yīng)作為石羊河流域的重要組成部分。具體措施是,由甘肅省石羊河管理委員會(huì)積極與山丹軍馬場(chǎng)協(xié)調(diào),督促馬場(chǎng)建立水資源管理部門。該部門享有獨(dú)立的行政執(zhí)法權(quán),接受山丹軍馬場(chǎng)和石羊河流域管理委員會(huì)的雙重領(lǐng)導(dǎo),與馬場(chǎng)相關(guān)部門一起負(fù)責(zé)水資源的管理和綜合治理工作,對(duì)條例的執(zhí)行情況負(fù)責(zé)。為解決配水用水上的糾紛,馬場(chǎng)水資源管理部門有權(quán)參加并討論流域水資源分配原則;馬場(chǎng)與其他市、縣(區(qū))發(fā)生用水糾紛后,先由雙方協(xié)商解決,協(xié)商不成的由流域管理委員會(huì)根據(jù)公平、合理的原則處理。馬場(chǎng)水資源管理部門負(fù)責(zé)監(jiān)督、落實(shí)山丹軍馬場(chǎng)內(nèi)西大河流域上游退耕還林、還草工作。

當(dāng)然,條例的執(zhí)行并非山丹軍馬場(chǎng)一家的事情,人大更要加強(qiáng)對(duì)石羊河流域其他市、縣(區(qū))執(zhí)法的監(jiān)督力度。針對(duì)地方政府短期利益驅(qū)使下有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法難究的問題,應(yīng)實(shí)行政府生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制,在賦予地方政府管理資源環(huán)境職能的同時(shí),規(guī)定生態(tài)平衡的責(zé)任亦由政府承擔(dān)。地方政府要以身作則,規(guī)范自己行政區(qū)域內(nèi)的執(zhí)法狀況,排除地方保護(hù)主義的干擾,對(duì)于違法開墾草原、采伐樹木的單位和個(gè)人加大懲處力度,以改變目前破壞生態(tài)成本小于保護(hù)生態(tài)的成本、利欲驅(qū)使下對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞愈發(fā)嚴(yán)重的局面。只有地方政府切實(shí)執(zhí)行好條例,才能對(duì)地位特殊的山丹軍馬場(chǎng)起到表率作用,否則,“自己不執(zhí)行何以要求別人”的“抗辯理由”將導(dǎo)致條例無法落實(shí)。

執(zhí)法監(jiān)督還要做到軟、硬件相結(jié)合。軟件是指法律的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)法環(huán)境。立法不是一蹴而就的,要根據(jù)實(shí)際情況的變更有所變化。對(duì)于條例應(yīng)作適當(dāng)修改,明確山丹軍馬場(chǎng)在石羊河流域的地位和作用,并對(duì)以條例中過于原則和抽象的條文予以細(xì)化,提高法律的科學(xué)性和可操作性。今后的立法應(yīng)該完善山丹軍馬場(chǎng)與地方政府協(xié)調(diào)工作的規(guī)定,以期在平等對(duì)話的前提下調(diào)和長(zhǎng)期以來的矛盾,解決各方面的問題。此外,還要加大法律法規(guī)的宣傳力度,使農(nóng)牧民及山丹軍馬場(chǎng)職工對(duì)于條例與生態(tài)環(huán)境保護(hù)有一個(gè)清晰的認(rèn)識(shí),同時(shí)也有利于強(qiáng)化輿論的監(jiān)督作用。完善執(zhí)法監(jiān)督工作的硬件條件是指應(yīng)該保障必要的執(zhí)法技術(shù)和執(zhí)法資金。在技術(shù)方面,山丹軍馬場(chǎng)與周邊政府可以借鑒省外甚至國(guó)外在水資源管理和生態(tài)保護(hù)方面的成功經(jīng)驗(yàn);此外,應(yīng)調(diào)動(dòng)各領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者積極研究山丹軍馬場(chǎng)長(zhǎng)期以來的各種問題,以期提出有關(guān)解決馬場(chǎng)權(quán)屬和生態(tài)困境的理論建議。在資金方面,甘肅省政府應(yīng)該對(duì)山丹軍馬場(chǎng)的退耕還林還草、草原治理工作提供補(bǔ)貼和投資(由于山丹軍馬場(chǎng)是一個(gè)中央在甘企業(yè),所以長(zhǎng)期以來無法享受國(guó)家和甘肅省在這方面的資金支持)。此外,要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目的投資力度,發(fā)展集成農(nóng)業(yè),尤其是鼓勵(lì)種植節(jié)水農(nóng)作物。

地方生態(tài)環(huán)境立法在山丹軍馬場(chǎng)的執(zhí)法監(jiān)督工作對(duì)維持祁連山地區(qū)和整個(gè)石羊河流域的生態(tài)平衡意義重大,但是,為了扭轉(zhuǎn)河西走廊中部地區(qū)生態(tài)危機(jī)的局面,僅僅做這些是不夠的。2008年全國(guó)“兩會(huì)”期間,全國(guó)政協(xié)委員、甘肅省社會(huì)科學(xué)院歷史研究所所長(zhǎng)郝樹聲提案建議,參照內(nèi)蒙古部分地區(qū)退耕還草的補(bǔ)償辦法,將山丹軍馬場(chǎng)的2萬人員實(shí)行生態(tài)移民,成立一個(gè)由甘肅省政府直接領(lǐng)導(dǎo)的祁連山生態(tài)管理機(jī)構(gòu),切實(shí)加快祁連山水資源涵養(yǎng)林的建設(shè)步伐。移民對(duì)于解決山丹軍馬場(chǎng)的發(fā)展困境和生態(tài)問題的確有重大作用。但是大規(guī)模退耕后,如何解決馬場(chǎng)職工和家屬長(zhǎng)遠(yuǎn)的生活出路,依然是比較棘手的問題。加之幾十年來幾代牧馬人在這里奉獻(xiàn)了他們的青春年華,他們對(duì)山丹軍馬場(chǎng)有著無法割舍的深情。因此,移民問題不可過于簡(jiǎn)單化,特別是不能通過自上而下的行政指令來搞“一刀切”。要進(jìn)行有計(jì)劃有步驟的生態(tài)移民工作,向內(nèi)輸入生態(tài)資源,向外輸出人力資源。改變封閉性的農(nóng)牧業(yè)發(fā)展思路和模式,逐步從外地進(jìn)口部分口糧和畜牧業(yè)飼料;同時(shí)用其他社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策積極促進(jìn)馬場(chǎng)農(nóng)牧業(yè)勞動(dòng)力流轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)移,在招兵、招工、高考等方面可以對(duì)馬場(chǎng)職工子女在配額或分?jǐn)?shù)線上采取適當(dāng)優(yōu)惠政策;國(guó)家和甘肅省政府可以常年提供一些勞務(wù)機(jī)會(huì),鼓勵(lì)職工家屬在二、三產(chǎn)業(yè)中就業(yè),從而逐步減少山丹軍馬場(chǎng)人口,緩解生態(tài)壓力。

無論是在執(zhí)法監(jiān)督還是在生態(tài)移民上,都需要建立和完善一系列配套制度,需要一系列立法予以支持和保障。這些都將成為甘肅地方各級(jí)人大及政府今后工作的重點(diǎn)。

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(作者單位:西北師范大學(xué)政法學(xué)院 )