地方人大常委會設(shè)立之功能檢視

從1979年下半年開始到1980年底,縣級以上地方各級人大相繼設(shè)立了常委會,從而改變了國家行政機關(guān)集國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)與常設(shè)機關(guān)為一身的體制,實現(xiàn)了人大行使國家權(quán)力的常態(tài)化。這一政治體制改革,是健全人民代表大會制度、加強地方政權(quán)建設(shè)的重要舉措,對保證人民當(dāng)家作主、推進民主法制建設(shè)意義重大。30年來的實踐充分證明,地方人大常委會為人大職能的發(fā)揮起了不可或缺的作用。然而,從應(yīng)然的角度檢視,地方人大常委會體制的實際運行與其理論構(gòu)想、法律規(guī)定和憲政制度設(shè)計的目標(biāo)仍有相當(dāng)?shù)牟罹?。目前地方人大常委會在體制和機制層面還存在一些直接影響和制約其職能作用充分發(fā)揮的障礙因素,具體包括代表性弱化,內(nèi)部監(jiān)督乏力,職權(quán)行使不充分,組織結(jié)構(gòu)不合理等問題。鑒此,本文提出,目前比較可行的改革完善方向是:增強地方人大常委會的代表性;以行使監(jiān)督權(quán)和提高常委會會議審議質(zhì)量為突破口,加強職權(quán)行使;優(yōu)化常委會組成人員結(jié)構(gòu),推進組成人員專職化,從而更好地發(fā)揮地方人大常委會應(yīng)有的功能和作用。

一、應(yīng)然和實然:地方人大常委會設(shè)立的初衷與實踐效果

由于歷史原因,縣級以上地方各級人大在創(chuàng)立后的相當(dāng)長的一段時期里,是不設(shè)常委會的。根據(jù)1954年憲法的規(guī)定,地方人大不設(shè)常委會,作為地方各級人民政府的人民委員會既是本級人大的執(zhí)行機關(guān),同時也行使本級人大常設(shè)機關(guān)的職權(quán)。這種“議行合一”的體制是借鑒蘇聯(lián)的,并不適合我國現(xiàn)實的需要。1979年7月1日,第五屆全國人民代表大會第二次會議通過了《關(guān)于修正〈中華人民共和國憲法〉若干規(guī)定的決議》,同時通過了新的地方組織法[1],規(guī)定縣級以上的地方各級人大設(shè)立常委會,同時設(shè)立地方各級人民政府,從而改變了原來由人民委員會(“文化大革命”中又改為“革命委員會”)行使地方國家權(quán)力機關(guān)的常設(shè)機關(guān)和執(zhí)行機關(guān)雙重職能的地方國家機關(guān)體制。

從1979年下半年開始到1980年底,縣級以上地方各級人大相繼設(shè)立了常委會。其實,縣級以上地方人大設(shè)立常委會的歷程是相當(dāng)曲折的。在1979年的修憲決議和地方組織法規(guī)定地方人大設(shè)立常委會之前,歷經(jīng)三次動議醞釀和準(zhǔn)備。第一次發(fā)生在1954年制定憲法前后。在全民討論憲法草案的過程中,有些人提出地方各級人大也應(yīng)當(dāng)同全國人大一樣設(shè)立常委會,但這個意見當(dāng)時沒有被憲法起草委員會采納。理由是“全國人民代表大會工作的繁重,當(dāng)然不是地方各級人民代表大會所能夠相比的。全國人民代表大會行使國家的立法權(quán),地方各級人民代表大會沒有這方面的職權(quán)。而且越是下級的人民代表大會,因為地區(qū)越小,就越易于召集會議。所以地方各級人民代表大會不需要在人民委員會以外再設(shè)立常務(wù)機關(guān)。地方各級人民委員會是地方各級人民代表大會的執(zhí)行機關(guān),同時也行使人民代表大會的常務(wù)機關(guān)的職權(quán)。如果另外設(shè)立人民代表大會的常務(wù)機關(guān),反而會使機構(gòu)重疊,造成不便”[2]。第二次發(fā)生在1957年。由于縣級以上地方人大不設(shè)常委會,經(jīng)過幾年的實踐發(fā)現(xiàn),1954年憲法確立的地方政權(quán)體制存在一些問題。主要是:縣級以上地方人大很難做到每年召開兩次會議;人民委員會在大會閉會期間,代行權(quán)力機關(guān)的部分職權(quán),造成自己監(jiān)督自己、自己決定自己執(zhí)行的弊端;同時,人民委員會也承擔(dān)不了主持代表選舉、召集代表大會、聯(lián)系代表等日常工作。全國人大常委會黨組經(jīng)過反復(fù)研究,于1957年5月向中央提出了關(guān)于健全人民代表大會制度的具體方案和措施,其中包括縣級以上地方各級人大可以考慮設(shè)立常委會,常委會設(shè)立后,原由同級人民委員會行使的一部分職權(quán)劃歸常委會。不幸的是,隨后發(fā)生的反右斗爭擴大化,使地方人大設(shè)立常委會的方案流產(chǎn)。第三次發(fā)生在1965年。1965年,全國人大常委會根據(jù)實際需要,又提出了縣級以上地方各級人大設(shè)立常委會的問題。隨著社會主義革命和建設(shè)事業(yè)的發(fā)展,我國地方政權(quán)機關(guān)的任務(wù)十分繁重,設(shè)立常委會一方面可以把部分老同志轉(zhuǎn)到人大常委會工作,又能提拔一批年輕的干部到政府工作;另一方面,可以在人大閉會期間開展經(jīng)常性工作,對地方一些重大問題及時討論并作出決定,特別是加強對地方政府的監(jiān)督。令人遺憾的是,“文化大革命”的爆發(fā)使這個上上下下已經(jīng)基本取得一致意見的方案再次擱置下來[3]。盡管如此,第三次考慮地方人大設(shè)立常委會的因素已經(jīng)基本涵蓋了后來地方人大常委會這一體制設(shè)立的初衷。

地方人大常委會在新時期人大工作中發(fā)揮了重要作用。30年來,地方立法從無到有、從“數(shù)量立法”到“質(zhì)量立法”,從“經(jīng)驗立法”到“科學(xué)立法、民主立法、開門立法”,從制定法規(guī),到立、改、廢并舉,經(jīng)歷了制度確立、試驗探索、加快步伐、規(guī)范發(fā)展等幾個階段,為我國法律體系建設(shè)做出了貢獻。30年來,地方各級人大及其常委會依法討論、決定本行政區(qū)域的重大事項,圍繞實施憲法、法律和法規(guī),執(zhí)行黨的路線、方針和政策,統(tǒng)籌經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)持續(xù)發(fā)展,促進社會穩(wěn)定,維護人民群眾合法權(quán)益中的重大問題,深入調(diào)查研究,廣泛聽取意見,認真進行討論,適時作出了一系列決議、決定,在這個過程中把黨的主張變成了國家意志,進一步推動了國家事務(wù)決策的科學(xué)化和民主化進程。30年來,地方人大及其常委會圍繞黨和國家的工作大局、改革發(fā)展穩(wěn)定中的重大問題和關(guān)系人民群眾切身利益的熱點難點問題,逐步加強了對法律、法規(guī)實施的監(jiān)督和對“一府兩院”工作的監(jiān)督,探索和創(chuàng)造了一些行之有效的監(jiān)督方式,不斷完善了監(jiān)督機制,增強了監(jiān)督實效,人大監(jiān)督正在向理性化、規(guī)范化、制度化方向延伸。30年來,地方各級人大及其常委會堅持黨管干部和依法選任相結(jié)合的原則,認真行使選舉任免權(quán),保證了國家機關(guān)的正常運轉(zhuǎn)。30年來,地方各級人大代表的代表意識不斷增強,代表在大會期間的工作、代表議案的審議工作和代表建議、意見、批評的辦理工作等日趨規(guī)范,代表在閉會期間的代表活動日趨制度化、經(jīng)?；?。30年來,地方各級人大及其常委會在依法履行職責(zé)的同時,自身的思想作風(fēng)建設(shè)、組織建設(shè)和制度建設(shè)也得到了加強,依法履行職責(zé)的環(huán)境、條件、能力和效率都有了程度不同的改善和提高。以上這一系列發(fā)展變化的事實說明,地方人大作為地方國家權(quán)力機關(guān)之所以在我國政治、經(jīng)濟、社會生活中發(fā)揮著重要作用,這與地方人大常委會的設(shè)立是密不可分的。地方人大常委會的設(shè)立,改變了我國地方國家權(quán)力機關(guān)和執(zhí)行機關(guān)不分的狀況,實現(xiàn)了人大閉會期間人大工作的正常運行和國家權(quán)力行使的常態(tài)化,有效地加強了地方人大的各項工作,促進了社會主義民主和法制建設(shè)。正如彭真同志在《關(guān)于七個法律草案的說明》中指出的:“由于這個改革,在全國縣以上各級地方范圍內(nèi),人民經(jīng)過自己的代表、代表大會和它的常務(wù)委員會,將大大加強對縣以上地方各級人民政府的管理和監(jiān)督,大大加強自己行使管理國家的權(quán)利。”[4]地方各級人大常委會在擴大人民民主,推進民主政治建設(shè),加強對權(quán)力運行的監(jiān)督,保證憲法和法律的遵守與執(zhí)行等方面,起到了不可替代的作用。可以說,如果沒有地方人大常委會這一體制的強力推動和保障,我國的民主法制建設(shè)不可能呈現(xiàn)出今天這樣的局面?？h級以上地方人大設(shè)立常委會這一政治體制改革,是健全和完善人民代表大會制度、加強地方政權(quán)建設(shè)的一項重要舉措,從而在我國民主法制建設(shè)方面邁出了重大的一步,是具有里程碑意義的。

我們在充分肯定已取得的成績的同時,也要清醒地認識到,地方人大常委會的體制運行實踐和功能發(fā)揮與其理論構(gòu)想、法律規(guī)定以及憲政制度預(yù)設(shè)的目標(biāo)仍有相當(dāng)?shù)木嚯x。如何認真總結(jié)30年來地方人大常委會建設(shè)的經(jīng)驗,檢視存在的問題和不足,分析影響和制約地方人大常委會運行機制與功能發(fā)揮的各種因素,探討改革完善的對策,并以此作為新的起點,與時俱進,開拓創(chuàng)新,繼續(xù)把人民代表大會制度堅持好、完善好,更好地發(fā)揮地方國家權(quán)力機關(guān)的作用,這些正是本文的出發(fā)點和目的。

二、問題的檢討:地方人大常委會運行機制與功能發(fā)揮的障礙

(一)代表性弱化,內(nèi)部監(jiān)督乏力

我國的人民代表大會制度也是一種代議制民主。在代議制民主框架內(nèi),民主制度的根本問題是選舉。選舉不僅是一種民主的形式,而且是民主的實質(zhì)。民主選舉是人民代表大會產(chǎn)生的起點和基礎(chǔ)。目前我國縣鄉(xiāng)兩級人大代表是由選區(qū)選民直接選舉產(chǎn)生的,其余各級人大代表是由選舉單位間接選舉產(chǎn)生的。這種民主選舉過程實質(zhì)已經(jīng)產(chǎn)生了一種權(quán)力委托關(guān)系,而人大常委會由本級人大在代表中選舉產(chǎn)生,這就又增加了一層委托關(guān)系。因此,人大常委會組成人員在權(quán)力授予上的兩重委托或三重委托關(guān)系[5],無疑使得人大常委會的民意基礎(chǔ)在一定程度上被削弱,“人民當(dāng)家作主”的原動力經(jīng)過多層過濾后被削減,造成代表性和民主性的淡化,與人民的利益關(guān)系更加趨于模糊?？梢哉f,這是現(xiàn)行選舉制度下地方人大常委會設(shè)立之時起就存在的“先天不足”。因為人大常委會這一體制設(shè)計最初更多是著眼于解決效率性的問題,相應(yīng)的客觀上就產(chǎn)生了以損害公平性為代價的威脅,產(chǎn)生了代表性不足的缺陷。從選舉方式與選舉結(jié)果來看,人大常委會組成人員的代表性、廣泛性與人民代表大會代表的代表性、廣泛性相比,則顯得明顯不足。

同時,正是由于人大常委會的代表性弱化,也就產(chǎn)生了對人大常委會的監(jiān)督問題。因為人大常委會代表性的弱化,所以有監(jiān)督的必要,而反過來外部監(jiān)督機制的不足,也更凸顯了代表性不足的問題。這是相互聯(lián)系和影響的兩個方面。然而,縱觀30年地方人大的理論研究與實踐,人們普遍關(guān)注的是人大及其常委會對“一府兩院”的“外部監(jiān)督”,往往忽視了人大及人大代表對人大常委會的“內(nèi)部監(jiān)督”。人們反思人大監(jiān)督不力的問題時,很少把理性的目光投向體制內(nèi)部。因此,人大常委會在接受人大和人大代表的監(jiān)督方面相對薄弱。我國現(xiàn)行地方組織法主要是規(guī)定地方各級人大及其常委會如何監(jiān)督“一府兩院”的工作,而沒有具體規(guī)定人大如何監(jiān)督本級人大常委會的工作。憲法和地方組織法只是原則規(guī)定,人大常委會對本級人大負責(zé)并報告工作,人大可以撤銷本級人大常委會不適當(dāng)?shù)臎Q議。有學(xué)者指出,在人民代表大會會議期間,只有“一府兩院”的負責(zé)人唯恐其工作報告贊成票得票太少甚至不被通過,而人大常委會負責(zé)人卻很自信其工作報告會高票通過。在人民代表大會會議上,極少有人大代表對本級人大常委會工作提出重大建議和批評,或就重大問題提出與常委會組成人員對話,至于代表對常委會組成人員自發(fā)提出罷免案的更是罕見[6]。為此,必須加強人大和人大代表對人大常委會的監(jiān)督。殊不知,正是由于人大常委會對人民代表大會負責(zé)的意識不強,由于人大代表對人大常委會很少監(jiān)督或監(jiān)督乏力,人大常委會也就難于從內(nèi)部生成自我激勵機制和工作動力。現(xiàn)在,地方人大及人大代表對人大常委會的監(jiān)督問題已經(jīng)引起了人大工作者、學(xué)者和社會公眾的關(guān)注。監(jiān)督法中有關(guān)人大常委會監(jiān)督工作向人大代表通報等規(guī)定,可以說在這方面做出了努力,是法律制度的創(chuàng)新和完善。

(二)法定職權(quán)行使不到位不充分

我國憲法和地方組織法雖然對地方各級人大和縣級以上地方各級人大常委會的職權(quán)分別作了規(guī)定,但在人大與人大常委會二者的職權(quán)劃分上,尤其是在重大事項決定方面,存在著職責(zé)不明、權(quán)限不清、交叉重復(fù)的問題。在實際工作中,為了表述的方便,人們習(xí)慣把地方人大常委會的法定職權(quán)概括為“四權(quán)”(即地方立法權(quán)、重大事項決定權(quán)、人事任免權(quán)和監(jiān)督權(quán))或者“三權(quán)”(大多數(shù)地方人大常委會無地方立法權(quán))?？墒?“四權(quán)”或“三權(quán)”的劃分只是相對的,它們之間的界限是比較模糊的,在實際運行中“四權(quán)”或“三權(quán)”的行使也是不平衡的。從總體上來看,地方人大常委會的職權(quán)行使是不到位、不充分的,尤其是重大事項決定權(quán),實際發(fā)揮的作用與法律的要求仍有很大距離。所以,這里主要討論一下重大事項決定權(quán)的行使問題。

重大事項決定權(quán),是憲法和法律賦予縣級以上地方各級人大常委會的一項重要職權(quán)。憲法第一百零四條規(guī)定:“縣級以上的地方各級人民代表大會常務(wù)委員會討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)各方面工作的重大事項?！钡胤浇M織法第四十四條規(guī)定:“縣級以上地方各級人民代表大會常務(wù)委員會討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護、民政、民族等工作的重大事項?！睆睦碚撋稀?yīng)然狀態(tài)上來講,決定權(quán)是人民當(dāng)家作主、行使管理國家事務(wù)民主權(quán)利的重要體現(xiàn),是社會主義民主政治的核心內(nèi)容,也是國家權(quán)力機關(guān)的本質(zhì)特征。從這個意義上說,決定權(quán)是“四權(quán)”或“三權(quán)”中更為重要的職權(quán);決定權(quán)行使得如何,往往能夠作為地方人大常委會作用發(fā)揮程度的標(biāo)志。然而,從實踐來看,一直以來盡管地方人大常委會在行使重大事項決定權(quán)方面進行了積極有益的探索,但相形之下,重大事項決定權(quán)仍然是人大常委會“四權(quán)”或“三權(quán)”行使中最不充分、最薄弱的環(huán)節(jié)。究其原因,既有主觀原因,也有客觀原因。首先,在認識上,對人大常委會行使重大事項決定權(quán)存在較大的偏差。認為人大是監(jiān)督機關(guān)、民意機關(guān),而忽略了決定權(quán)是國家權(quán)力機關(guān)的本質(zhì)特征,淡化了其法定職權(quán)的地位。其次,現(xiàn)行體制存在的問題是影響重大事項決定權(quán)行使的“瓶頸”。如黨(委)政(府)交叉任職,黨政聯(lián)合發(fā)文,造成黨政不分,有的在黨委工作的干部不習(xí)慣或者不善于依法執(zhí)政,有的片面追求效率或者“政績”有意避開人大討論、決定的程序報黨委直接決定。目前,地方重大事項基本上是“黨委決策、政府執(zhí)行”或者“黨委與政府共同作出決定、聯(lián)合發(fā)文執(zhí)行”。這種權(quán)力運行模式,導(dǎo)致人大常委會重大事項決定權(quán)處于尷尬境地而難以行使到位。第三,法律對重大事項的概念、范圍只有概括性、原則性規(guī)定,而缺乏明確具體的界定和可操作性的細則,也是影響地方人大常委會行使決定權(quán)的重要因素。再加上,目前地方人大常委會的組織結(jié)構(gòu)和自身能力,如機構(gòu)設(shè)置、人員配備等,也難以適應(yīng)行使重大事項決定權(quán)的實際需要。

(三)組織結(jié)構(gòu)不合理,履職能力不足

從目前實際情況來看,地方人大常委會的組織構(gòu)成還不能體現(xiàn)常設(shè)的權(quán)力機關(guān)的性質(zhì),其組織狀況同憲法規(guī)定它應(yīng)承擔(dān)的職能作用還很不適應(yīng)。其中,最重要的是關(guān)于地方人大常委會組成人員的配備問題。由于種種原因,地方人大常委會組成人員存在年齡結(jié)構(gòu)、知識結(jié)構(gòu)、專兼職比例結(jié)構(gòu)不合理等方面的問題。首先,在年齡結(jié)構(gòu)上,主要表現(xiàn)為常委會組成人員平均年齡偏大。在選配人大常委會組成人員時,大多是安置接近黨委政府干部的退休年齡、“退居二線”的同志到人大常委會來過渡一下。應(yīng)當(dāng)承認,在改革開放、撥亂反正的初期,把大批老干部安排為人大常委會組成人員,對干部制度改革發(fā)揮過不可磨滅的歷史性作用。在那個特殊時期、特定條件下,由于干部隊伍“四化”和領(lǐng)導(dǎo)班子新老交替的需要,人大常委會被當(dāng)作照顧安排老干部的場所,確實起到了分流干部的作用。同時我們也必須看到,自上世紀90年代以來經(jīng)濟體制改革步伐的不斷加快、依法治國進程的不斷推進和民主法制建設(shè)的不斷加強,地方人大常委會擔(dān)負著越來越繁重的任務(wù)。如果人大常委會組成人員繼續(xù)以往那種以“一線工作、二線領(lǐng)導(dǎo)”[7]為主體的模式,不僅由于“換屆大換班”,導(dǎo)致地方人大工作發(fā)生周期性的搖擺或停滯,致使地方人大整體工作缺乏應(yīng)有的連續(xù)性和穩(wěn)定性;而且,由于人大常委會的組成人員大多是從黨群機關(guān)、行政機關(guān)、司法機關(guān)轉(zhuǎn)任來的,在主觀上有“退居二線”的心理,在客觀上又對人大工作不熟悉,使其開展人大工作顯得勉為其難或力不從心;同時,因為過多地考慮干部安排需要,缺乏必要的統(tǒng)籌兼顧,以致人大常委會整體構(gòu)成上缺乏前面已經(jīng)提及的代表性。其次,是人大常委會組成人員的知識結(jié)構(gòu)問題。地方人大常委會的工作涉及政治、經(jīng)濟、文化、社會的各個方面,需要從法律、政策、實際層面和宏觀上全局上考慮問題,這無疑對常委會組成人員的知識結(jié)構(gòu)提出了更高的要求。但是,目前地方人大常委會大部分組成人員這方面的知識儲備顯然是不足的。由于安排照顧的因素偏多,地方人大常委會組成人員的知識結(jié)構(gòu)失衡的情況比較普遍,主要是法律、財政金融、科技、城市建設(shè)等方面的專業(yè)人才所占比例比較少,真正來自農(nóng)村、企業(yè)和基層的則更少。常委會組成人員不合理的知識結(jié)構(gòu)已經(jīng)嚴重影響了自身的履職水平和人大常委會職權(quán)的行使效果。有學(xué)者指出:“正因為如此,各級人大常委會在圍繞經(jīng)濟建設(shè)開展人大工作中,尤其是討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)有關(guān)改革開放和經(jīng)濟建設(shè)重大事項時,很多組成人員說不出實質(zhì)性、建設(shè)性的意見和建議,更提不出超出‘一府兩院的政見?！盵8]第三,人大常委會組成人員專職化的問題。這是一個提出多年卻一直沒有很好解決的問題?，F(xiàn)實中存在專職委員偏少、兼職委員偏多的問題。這些年來,地方人大常委會的工作節(jié)奏加快,任務(wù)繁重,一方面專職的常委會組成人員多是從黨政機關(guān)“轉(zhuǎn)過來”、“退下來”的,這些人經(jīng)驗豐富等方面的優(yōu)勢自不待言,但精力不濟卻不可否認;另一方面僅有的少數(shù)年富力強的組成人員又多是兼職的,他們不得不把大部分時間和精力用于本職工作。在實踐中,這直接影響人大常委會的審議質(zhì)量,往往形成“兼而不參,參而不議,議而不準(zhǔn)”的尷尬局面[9]。 可見,以目前這樣的組織結(jié)構(gòu)狀況,地方人大常委會要全面地有效地行使憲法和法律賦予的各項職能,是有一定困難的。因此,如何改善人大常委會組成人員的結(jié)構(gòu)、提高人大常委會組成人員的素質(zhì)、增強人大常委會組成人員的履職能力,無疑是一個不容回避的問題。

三、改革方向:增強代表性、尋找突破口、推進專職化

(一)增強代表性

地方人大常委會既然是地方國家權(quán)力機關(guān)的常設(shè)機關(guān),是代表機關(guān),其組成人員在整體構(gòu)成上必須體現(xiàn)出廣泛的代表性,以彌補其代表性弱化的問題。首先,應(yīng)當(dāng)進一步完善選舉制度以及選舉程序。當(dāng)前,可行的是改進人大常委會組成人員人選的提名方式,確保提名權(quán)的平等性,擴大人大代表的選擇性,適度增強選舉的競爭性,逐步改變目前照顧性安排干部的做法。既要考慮組成人員的個體履職能力,又要注重人員構(gòu)成的代表性,適當(dāng)增加地區(qū)性代表組成人員的比例?？梢钥紤]以代表名額為基數(shù)來分配人大常委會組成人員的提名名額,使人大常委會組成人員真正成為“代表中的代表”。其次,增強代表性的有效途徑是從權(quán)力委托的源頭開始,加強對人大常委會組成人員的監(jiān)督。從某種角度理解,代表性源于民主性,民主的廣度和深度直接影響代表性的強弱,只有廣泛的民主和公意基礎(chǔ),才有廣泛的代表性。地方人大常委會理應(yīng)對本級人民代表大會和人民負責(zé),接受人民代表大會和人民的監(jiān)督,因此,應(yīng)當(dāng)把自己的全部工作自覺置于人民代表大會、人大代表和人民群眾的監(jiān)督之下,應(yīng)當(dāng)與人大代表和人民群眾保持廣泛的密切的聯(lián)系,夯實自己的民意基礎(chǔ),使之真正成為名副其實的“代表機關(guān)”。具體來講,一方面,人大代表有著廣泛的代表性和群眾基礎(chǔ),具有聯(lián)系人民群眾的天然優(yōu)勢。人大常委會應(yīng)當(dāng)建立和完善聯(lián)系代表制度,加強人大常委會組成人員與人大代表的聯(lián)系,暢通和完善利益表達機制,以便更好地發(fā)揮人大代表的這種優(yōu)勢,自覺接受人大代表的監(jiān)督。比如,通過分片聯(lián)系、定期走訪人大代表,接待代表來信來訪,召開代表座談會,建立代表聯(lián)系點的形式,廣泛聽取代表的意見、建議和要求;擴大代表對人大常委會活動的參與,如列席常委會會議,吸納人大代表參加常委會組織的執(zhí)法檢查、專題調(diào)研、視察、評議等活動等等。另一方面,人大常委會應(yīng)當(dāng)暢通民意訴求渠道,通過各種行之有效的形式和途徑擴大公民有序的政治參與。通過公眾參與人大常委會活動,有效修補人大常委會代表性不足的先天缺陷。比如在地方立法方面,應(yīng)當(dāng)完善信息公開制度,增強立法透明度,公開法規(guī)的起草、審議、表決過程,有效擴大公民參與立法的途徑,為立法充分反映民意拓寬渠道。具體包括:開展立法的民意調(diào)查,公開征集立法項目建議;通過報刊、廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等新聞媒體公布法規(guī)草案,廣泛征求社會各界的意見;邀請公民旁聽常委會會議,完善立法聽證制度,直接聽取公眾的意見,為立法決策提供重要參考等等。以上這些都屬于增強人大常委會的代表性和民主性的范疇。

(二)尋找突破口

既然為了彌補人民代表大會行使國家權(quán)力非經(jīng)?；娜毕荻O(shè)立了人大常委會作為其常設(shè)機關(guān),那么,加強人大常委會自身職權(quán)行使的意義不言而喻。如何切實行使好人大常委會的各項職權(quán),這是地方各級人大常委會一直致力于探索的基本問題。當(dāng)然,探索的路徑不止一條,解決問題的突破口也不止一個。但是,有一點是可以肯定的,那就是要從實際出發(fā),在法律的范圍內(nèi)因地制宜、因時制宜創(chuàng)造性地進行探索實踐。筆者認為,在人大常委會履職實踐中,應(yīng)抓住主要矛盾,避免走入“就事論事”的怪圈,出現(xiàn)“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的現(xiàn)象。比如說,有人認為,當(dāng)前地方人大常委會履職的薄弱環(huán)節(jié)是討論、決定重大事項,于是就要求加強對決定重大事項的立法,明確界定“重大事項”的概念和范圍、行使決定權(quán)的原則和程序等。其實不然,即使是有了這樣的法律,在影響和制約人大常委會行使決定權(quán)的體制機制問題并未解決的情況下,同樣會是一紙空文?；谶@樣一種認識,筆者認為,首先從法定職權(quán)來講,可以把監(jiān)督權(quán)的行使作為突破口。從依法行使監(jiān)督權(quán)入手,把監(jiān)督權(quán)融入決定權(quán)、任免權(quán)之中,或者說把監(jiān)督權(quán)與決定權(quán)、任免權(quán)有機地結(jié)合起來。其次從法定方式來講,人大常委會會議是人大常委會行使各項職權(quán)的基本方式,可以把提高人大常委會會議的審議質(zhì)量作為突破口,改進和完善選題、提案、審議和表決的方式,切實提高人大常委會議事決策水平。比如,在選題上,要圍繞中心,突出重點,精選議題;在會前,要深入開展調(diào)研,深入了解情況,廣泛吸取意見;在審議中,可以考慮將辯論機制引入聯(lián)組會議,常委會組成人員出席會議情況和審議發(fā)言應(yīng)當(dāng)公開;在表決時,應(yīng)當(dāng)推行爭議事項的單項表決或分項表決;人大常委會會議、有關(guān)專門委員會會議或者聽證會,應(yīng)當(dāng)全程向公眾開放,將公民旁聽人大常委會會議常態(tài)化等等。如果能夠如此,我想地方人大常委會履職狀況就會大為改善,地方人大常委會的運行機制和功能發(fā)揮就會回歸到憲法和法律預(yù)設(shè)的應(yīng)然軌道。

(三)推進專職化

一種制度、一種體制的功能發(fā)揮是否充分、是否良好,除了制度設(shè)計本身因素外,還取決于人的因素和作用。地方人大常委會能否真正有效地行使好憲法和法律賦予的各項職權(quán),發(fā)揮地方國家權(quán)力機關(guān)的常設(shè)機關(guān)的職能作用,在很大程度上取決于自身建設(shè),尤其是組織建設(shè)狀況,即自身組織是否健全、自身結(jié)構(gòu)是否合理、自身能力是否足以適應(yīng)現(xiàn)實履職的需要。這里主要談?wù)剝?yōu)化人大常委會組成人員的結(jié)構(gòu)問題。要從根本上改善人大常委會組成人員的年齡結(jié)構(gòu)、知識結(jié)構(gòu)以及來源的代表性結(jié)構(gòu),并逐步實現(xiàn)常委會組成人員的專職化,提高常委會組成人員的履職能力,從而為地方人大常委會行使職權(quán)、正常運行和發(fā)揮職能提供組織保證。具體講,應(yīng)當(dāng)改變將人大常委會作為安置老干部場所的做法,減少照顧安排,優(yōu)化常委會組成人員的年齡結(jié)構(gòu),形成合理的梯形結(jié)構(gòu),保證連續(xù)性和穩(wěn)定性,增強常設(shè)機關(guān)的活力。我國憲法和法律對于各級人大常委會組成人員的專業(yè)知識結(jié)構(gòu)沒有硬性規(guī)定,在換屆選舉尤其是人大常委會組成人員的提名推薦和醞釀過程中,對其專業(yè)結(jié)構(gòu)可以適當(dāng)?shù)刈鲆恍坝媱澱{(diào)節(jié)”,保證各級人大常委會中有一定比例的專業(yè)人員。同時,可以考慮建立人大常委會組成人員職務(wù)培訓(xùn)制度、助理人員制度和專家咨詢制度。這里最為關(guān)鍵的還是人大常委會組成人員的專職化問題。在人民代表大會設(shè)立常設(shè)機關(guān)的情況下,人大代表專職化并無必要也不可行,但是作為人大代表中的“常務(wù)代表”──人大常委會組成人員應(yīng)當(dāng)專職化和年輕化[10]。從各方面的條件來分析,這種改革是完全可能的。如果做不到這一點,就難以改變?nèi)舜蟪Ｎ瘯诠娭械男蜗蟆?/p>

四、結(jié)語

不容否認,當(dāng)前地方人大常委會在履職過程中的確存在一定的困難和問題,因而難于充分發(fā)揮出應(yīng)有的作用,但不能因此就簡單輕率地否認這種體制的必要性、重要性和實效性。包括地方人大設(shè)立常委會在內(nèi)的人民代表大會制度的完善和發(fā)展,是一個循序漸進的長期的歷史過程。作為一種制度安排,地方人大常委會如何充分發(fā)揮其應(yīng)有的功能和作用,把人民代表大會制度潛在的優(yōu)勢變?yōu)楝F(xiàn)實的功效,以此推進民主法制建設(shè),保障和促進經(jīng)濟社會又好又快的發(fā)展,這是從它設(shè)立之初就面臨的一個問題。我們應(yīng)當(dāng)更多地從實際出發(fā),從辦得到的事情做起,逐步完善地方人大常委會的體制機制問題,努力把地方人大常委會建設(shè)成為“三位一體”機關(guān),即名副其實的地方國家權(quán)力機關(guān)的常設(shè)機關(guān)、能夠擔(dān)負憲法和法律賦予各項重要職責(zé)的工作機關(guān)、為人民群眾所充分信賴的代表機關(guān)。

注釋:

[1]1954年9月21日一屆全國人大一次會議通過的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民委員會組織法》通常被稱為我國第一部系統(tǒng)的“地方組織法”。

[2] 劉少奇:《關(guān)于中華人民共和國憲法草案的報告》,載《人民代表大會工作全書》,中國法制出版社1999年1月版,第53頁。

[3]參見裴智勇:《1979:地方人大常委會誕生記》,載《人民日報》2009年6月3日第13版。

[4]見《人民代表大會工作全書》,中國法制出版社1999年1月版,第127頁。

[5]第一重委托:選民向人大代表的委托;第二重委托:選舉單位的代表向上一級人大代表的委托;第三重委托:人大代表向人大常委會組成人員的委托?？h級人大常委會組成人員只有第一重、第三重的兩重委托。

[6]參見楊志勇:《論地方人大常委會體制的改革與完善》,載《求索》1999年第3期。

[7]參見周冶陶:《“一線的工作二線的領(lǐng)導(dǎo)”的狀況應(yīng)當(dāng)改變——地方人大常委會組成人員配備問題探析》,載《中國軟科學(xué)》1996年第12期。

[8][9]參見劉振國:《關(guān)于優(yōu)化地方人大常委會組成人員的思考》,載《黑河學(xué)刊》1997年第5~6期。

[10]參見徐曉林、王亞平:《人民代表大會制度建設(shè)20年來的回顧與新世紀的展望》,載《政治學(xué)研究》2000年第4期。

(作者系湖北省人大常委會副秘書長)