６０年來全國人大的程序化建設

張淑娟

60年來全國人大的程序化建設走的是一條曲折前進的道路。選舉制度的改進、組織機構的復雜化、職能體制的明確與規(guī)范,是程序化建設的前提。隨著這些制度的確立與完善,全國人大的程序化經(jīng)歷了工作慣例、議事規(guī)則到專項立法三個階段,為進一步的程序化建設奠定了基礎。

一、制度的確立與完善:程序化建設的前提

1949年中國人民政治協(xié)商會議宣告新中國成立,同時確立國家最高權力機關為全國人民代表大會,但在普選的全國人民代表大會之前,由中國人民政治協(xié)商會議的全體會議執(zhí)行全國人民代表大會的職權。1953年,根據(jù)共同綱領及中央人民政府組織法的精神,中央人民政府委員會決議通過《中華人民共和國全國人民代表大會及地方各級人民代表大會選舉法》,全國人大于次年順利召開。

1954年中華人民共和國憲法和全國人大組織法公布,規(guī)定全國人大由全國人民代表大會會議、全國人大常委會、專門委員會、人大代表四部分組成,大會會議下設秘書處,常委會下設辦公廳,作為行政機構。其中,大會會議行使職權有:修改憲法,制定法律,監(jiān)督憲法實施,選舉國家正副主席、最高人民法院和最高人民檢察院院長等一些行政首長,決定國民經(jīng)濟計劃,審批國家預決算,決定戰(zhàn)爭與和平等;常委會的職權有:解釋法律,制定法令,監(jiān)督國務院及最高人民法院、最高人民檢察院的工作,在全國人大閉會期間,決定國務院副總理、各部部長的任免等;全國人大設立民族、法案、預算、代表資格審查4個專門委員會,其中民族、法案兩個委員會需協(xié)助常委會工作;人大代表的產生由選舉法保障。

新中國成立初期全國人大地位的確立和制度的創(chuàng)設,還顯得過于概括,不夠詳細、周全,但卻反映了一個新生的人民政權追求真正民主的努力?？上У氖?這樣的努力很快因“左”傾錯誤而中斷,1957年到1977年這20年間,全國人大不能依法按期召開,其制度和原則甚至遭到嚴重破壞[1]。1978年底,黨的十一屆三中全會召開,提出發(fā)展社會主義民主、健全社會主義法制的任務,全國人大自此恢復并走上健康的發(fā)展軌道?？傮w而言,30年來全國人大的制度完善主要體現(xiàn)在以下幾個方面:

(一)選舉制度的改進

1979年,根據(jù)新的形勢,全國人大制定了新的選舉法,并隨著實踐經(jīng)驗的增多,在1982年、1986年、1995年、2004年進行了4次修改,在多個方面作了補充與改進。其主要成果體現(xiàn)在:首先,直接選舉范圍的擴大。從理論上說,直接選舉更能反映選民的意志,體現(xiàn)民主性。新選舉法把直接選舉范圍從農村鄉(xiāng)(鎮(zhèn))一級上升到縣一級,擴大了人民的選舉權利,提高了群眾參與政治生活的積極性,也增強了人民群眾對相應代表的信任。第二,縮小農村與城市每一代表所代表的人口比例。新中國成立初期由于考慮到農村人口與城市人口的懸殊,規(guī)定農村與城市每一代表所代表的人口數(shù)之比為八比一,后修改為四比一,顯示出人大在減少城鄉(xiāng)差別、追求選舉平等上的進步。第三,提名候選人的主體增多。原來只有組織或非黨派的選民、代表才具有提名權,后規(guī)定任何選民和代表推薦候選人,只要有十人以上附議即可,從而擴大了提名權的授予范圍。第四,實行差額選舉。原選舉法采取的等額選舉,候選人之間缺乏競爭,不但候選人自身沒有工作動力,也很難鼓勵選民的熱情。競爭是選舉的本質特征,有差額才能充分體現(xiàn)競爭,才會激發(fā)候選人的潛能,增強其責任意識,才能體現(xiàn)選舉的公平性,最終達到選賢擇能的選舉目的。第五,實行無記名投票原則。新選舉法取消了原來的舉手表決方式,全部推行無記名投票方式。作為秘密投票原則的一部分[2],無記名投票保證了投票的質量和真實性。

(二)組織機構的分化、復雜化

經(jīng)濟社會的快速發(fā)展,對政治提出了更高要求。為應對日益嚴峻的挑戰(zhàn),高效處理好更繁重的任務,保障經(jīng)濟社會的順利運行,人大必然進行結構的分化與擴張,以不同的功能部門來歸置工作種類、分擔工作量。

全國人大的機構分化主要指大會與常委會之間的立法權劃分。在賦予常委會更大立法權的同時,以“向全國人民代表大會下次會議報告”(立法法第二十一條)的形式,使最高立法權回歸大會。機構的復雜化主要體現(xiàn)在:第一,專門委員會的增加。原有的4個專門委員會已經(jīng)難以適應新的社會形勢,1978年以來,全國人大根據(jù)工作需要予以恢復和調整,至今共設有民族、法律、財政經(jīng)濟、教育科學文化、外事、華僑、內務司法、環(huán)境與資源保護、農業(yè)與農村、預算等10個專門委員會。專門委員會的組成人員從全國人大代表中選出,同時延聘專家擔當顧問,列席會議,提出意見和建議。第二,大會會議的臨時協(xié)調小組的設立。為使龐大的全體會議順利開展,各部分活動的服務工作人員和工作小組也在不斷增加。如提案組、新聞組、翻譯組、后勤組等[3],在各個環(huán)節(jié)發(fā)揮著重要的潤滑、銜接作用。第三,全國人大常委會委員長會議和法制工作委員會的設立。1982年憲法規(guī)定,由委員長、副委員長、秘書長組成全國人大常委會委員長會議,負責處理常委會的重要日常工作,大大提高了常委會的辦事效率,增強了常委會的工作能量[4];法制工作委員會由法制委員會改動而來,1983年開始作為人大常委會的常設機構,以適應改革時代對大量立法的需求。第四,提高常委會委員的專職化程度。相關法律規(guī)定,全國人大常委會委員不得兼任國家行政機關、審判機關、監(jiān)察機關的職務,如擔任上述職務,必須向常委會辭去常委會委員的職務,這就在制度上保障了常委會人員有充沛的工作精力。

(三)職能體制的明確與規(guī)范

模糊的職能體制將導致實際工作的混亂,部門之間權限不清,辦事重復,不但顯得機構臃腫、效率低下,而且也將影響所產出法律的權威性。新出臺的立法法、監(jiān)督法對此作了進一步的明確和規(guī)范。

在立法體制方面,確立了立法授權制度。我國地域廣闊,地區(qū)發(fā)展差異大,改革開放的機遇難得,時間緊迫,如果僅僅依靠全國人大這一個平臺,法律法規(guī)的出臺很難跟得上市場經(jīng)濟的步伐,切合當?shù)禺敃r的實際情況,以至于延緩甚至阻礙社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展。根據(jù)這一國情和市場要求,立法法規(guī)定,全國人大有權決定授權給國務院或地方人民代表大會及其常委會,根據(jù)實際需要進行試驗性立法(有關犯罪、刑罰、剝奪公民人身自由等方面除外)。對于授權的事項、目的和范圍,要予以明確說明,且在經(jīng)過實踐檢驗后,條件成熟的由全國人大及其常委會制定成法律,并收回原來的授權。通過授權制度形成的多層次立法體制,靈活機動,有利于發(fā)揮各立法主體的積極性,促進整體立法進程。在主張立法主體多樣化的同時,立法法用法律保留、法律優(yōu)先的原則明確全國人大最高立法機關的地位[5]。該法規(guī)定,對于未列舉也未授權的事項,只要全國人大認為有必要,就可以列入“必須由全國人民代表大會及其常務委員會制定法律的其他事項”( 立法法第七條)的范圍。如果不同主體制定的法律法規(guī)之間產生沖突,則以憲法及法律為準,以此來確認全國人大的最終決定權。

監(jiān)督法是在憲法、立法法及幾部組織法的基礎上,把原來的監(jiān)督條文細化、深化,并有所創(chuàng)制而形成的一部系統(tǒng)的法律。監(jiān)督的主體是各級人大常委會,監(jiān)督的對象是“一府兩院”,即各級人民政府、人民法院和人民檢察院,監(jiān)督的目的是促進依法行政,實現(xiàn)司法公正,監(jiān)督的主要形式分工作監(jiān)督和法律監(jiān)督兩大類,方法則包括聽取、審議“一府兩院”的專項工作報告,審批決算,聽取、審議國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、預算執(zhí)行情況和審計工作報告,法律法規(guī)實施情況的檢查,規(guī)范性文件的備案審查,詢問和質詢,特定問題審查,撤職案的審議和決定等。

二、從工作慣例到專項立法:60年全國人大程序化的發(fā)展

所謂程序,“主要體現(xiàn)為按照一定的順序、方式和手續(xù)來作出決定的相互關系。其普遍形態(tài)是,按照某種標準和條件整理爭論點,公平地聽取各方意見,在使當事人可以理解或認可的情況下作出決定”[6]。民主制度的程序,就是設定一定的步驟、方法來規(guī)范民主政治行為,通過政治活動中理性的思考,選擇條件的取舍來實現(xiàn)民主、公平。民主程序的重要性,不僅在于民主制度需要程序來指導操作,把靜態(tài)的條文轉化成生動活潑的政治過程,而且科學合理的程序將保證民主的正當結果。

黨的十六大、十七大相繼提出,把努力推進我國社會主義民主政治的制度化、規(guī)范化、程序化,作為深化政治體制改革的重要內容。當前,經(jīng)過近30年的集中立法,我國的法制體系已日趨完備,然而在現(xiàn)實生活中,有法不依、執(zhí)法不嚴的情況卻相當突出,理想的制度得不到實施或遭到肆意扭曲,其癥結就在于程序制約的缺失。從“法制”走向“法治”,必然有一個中間環(huán)節(jié),即程序化。程序化是一項系統(tǒng)工程,它包括基本程序的設計,實踐中程序的優(yōu)化升級,程序的制度化等幾個環(huán)節(jié)。60年來,全國人大的程序化建設,走的是一條曲折緩慢、穩(wěn)步前行的道路。

第一階段:1949年至1987年,從人民政協(xié)代行全國人大職能開始,至改革開放最初幾年,全國人大都沒有成文的程序制度,主要依靠慣例工作。在1954年至1957年這3年間,全國人大正式開會,基本上按照憲法、組織法上簡略籠統(tǒng)的規(guī)定進行,會次、會期隨重大事件或變故安排,對于會議過程中具體的討論、爭議的解決都沒有詳細規(guī)范,多有賴于當時的政治氛圍及組織者的決定。這是因為新政權初建,各項制度都處于草創(chuàng)與摸索當中,同時也受我國重實體、輕程序和重結果、輕過程的傳統(tǒng)影響。1957年“左”傾錯誤開始后,人大制度遭受嚴重破壞,法制的權威蕩然無存,更談不上對制度程序化的探索了。1978年之后,國家重新制定了憲法、組織法,其中對全國人大的組織和工作程序作了部分改進。比如,把代表資格審查委員會的設立權轉交給全國人大常委會,保證在全國人大開會以前就完成代表資格的審查工作;對代表團的作用作了更具體的規(guī)定:會前討論準備事項,會中推舉代表發(fā)表意見,以代表團為單位提出議案、罷免案、質詢案;同時規(guī)定,一個代表團或者30人以上的代表可以提出議案,由主席團決定是否列入大會議程,或者交有關的專門委員會審議,提出是否列入大會議程的意見。

以上規(guī)定提高了整體工作效率,與之前的工作經(jīng)驗結合起來,構成了改革開放最初幾年的工作指南。這一時期盡管沒有成文的程序,但其中的艱難探索為之后的程序規(guī)則的建立準備了條件。

第二階段:1987年至2000年立法法出臺之前,全國人大的程序化建設邁出了成文的第一步。1987年、1989年《全國人民代表大會常務委員會議事規(guī)則》和《全國人民代表大會議事規(guī)則》頒布,全國人大及其常委會自此有了正式的組織、工作準則。檢視這兩部議事規(guī)則的內容,具有以下幾個特點:第一,遵循了程序法定原則。這兩部議事規(guī)則均在頭條明確說明,系根據(jù)憲法、全國人大組織法和多年的實踐經(jīng)驗制定該規(guī)則。這表明,議事規(guī)則中關于代表資格、代表的權利、會議內容等要素,沒有隨意安排,而是按照憲法、組織法已經(jīng)確認的原則進行了具體化、可操作化。第二,具有連續(xù)而有序的特點。議事規(guī)則按照會議的召開、議案的提出和審議、聽取和審議工作報告、詢問和質詢、發(fā)言和表決等內容作先后編排,每一項內容下面也隨著該事項的自然展開次序作設計,在整體上首尾連貫而秩序井然。這一過程并不是繁瑣細節(jié)的再現(xiàn),而是在每一個步驟上為行為人提供法定的標準,并保持各部分的銜接,使會議不致因人為而中斷。第三,程序的設計考慮了多種可能性。民主制度純粹、單一,而實際的政治生活則利益多歧、意見不一,完善的程序設計應具備多種選擇條件。議事規(guī)則中預備會議的設計、議案的提出及撤回條件、討論過程中發(fā)言的次數(shù)及時間限制等規(guī)定都使會議具有更大的回旋余地。

基于以上三大特點的議事規(guī)則,與之前的工作慣例相比,具有明顯的優(yōu)越性。工作慣例盡管是多年經(jīng)驗的積累,但它不具有約束力,很容易被改變、折中或舍棄,而議事規(guī)則一旦成文,就為行為人劃定一個框框,在很大程度上排除了人為干擾和議事過程中的隨意性、任意性,增強了公平、民主成分。

第三階段:新世紀伊始,我國相繼出臺了立法法、監(jiān)督法,并再次修改了選舉法,通過專項立法加強了程序化建設,是程序制度化的一個步驟。經(jīng)過多年的摸索,專項立法在程序內容建設上取得了長足進步。選舉制度中選民登記、選區(qū)劃分、候選人推薦部分,立法制度中立法主體的劃分、提案、審議、發(fā)言與表決環(huán)節(jié),監(jiān)督制度中司法解釋的備案、違法的司法解釋處理、詢問與質詢、特定問題調查方面,均作了更細化、更具操作化的補充。在某些環(huán)節(jié),程序的設計則大大推進了民主化。選舉法中,為了配合差額選舉,專門恢復了預選程序,規(guī)定在候選人名額過多的情況下實行預選,為了促進候選人之間的競爭,規(guī)定選舉委員會可組織候選人與選民見面,回答選民的問題;立法法中,確立對列入常委會會議議程的法案進行三次審議、分組與代表團團長會議相結合審議的制度,便于更充分地收集代表的意見與觀點,促進更深入的協(xié)商。此外,專項立法在公開化、透明化方面也表現(xiàn)出重大進展。立法法第三十五條規(guī)定,“列入常務委員會會議議程的重要的法律案,經(jīng)委員長會議決定,可以將法律草案公布,征求意見。各機關、組織和公民提出的意見送常務委員會工作機構”。監(jiān)督法第八、十四、二十、二十七等條目中,規(guī)定了向社會公布的各種事項,包括人大常委會聽取和審議的專項工作報告、執(zhí)法檢查報告的相關信息、處理意見或執(zhí)行決議的情況,聽取和審議的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃執(zhí)行情況、預算執(zhí)行報告、審計報告中的內容及相關審議意見、處理意見或執(zhí)行決議情況等。特別是監(jiān)督法把“各級人民代表大會常務委員會行使監(jiān)督職權的情況,向社會公開”列入總則,立場鮮明,使公開成為一項重要的制度原則 。

專項立法中加入程序建設的部分具有特別的意義。在慣例、成文規(guī)則、法律之間,自然是法律具有最高地位,且立法法、監(jiān)督法均是對憲法的延伸與補充,屬于憲法性法律,因此權威性更強。把新中國成立以來全國人大程序化建設的經(jīng)驗以法律的形式固定下來,將大大提高程序化意識,推動程序化更進一步的發(fā)展,加快依法治國的進程。

三、小結

從總體上看,全國人大60年程序化的道路曲折而緩慢,但卻是不平凡的,有其深刻的歷史根源。程序化是一個國家民主制度穩(wěn)健發(fā)展的保障,然而對我國而言,可以說自民國學習民主制度以來,程序化就不曾被重視,救國、建國、趕超發(fā)達國家的迫切愿望在國人心中積累了100多年,已經(jīng)養(yǎng)成了急功近利的心理。1949年以來,在中國共產黨領導下建立了全國人民代表大會制度,是新型的民主形式,沒有多少經(jīng)驗可以借鑒,而改革開放的機遇又稍縱即逝,發(fā)展的任務極其緊迫,因此,重實體、輕程序的傾向是可以理解的。

當前,我國的社會主義發(fā)展已經(jīng)到了一個新的階段。程序化建設的推進不僅是滿足人民日益增長的民主熱情的需要,也是社會主義市場經(jīng)濟向縱深發(fā)展的政治保障。全國人大程序化建設已經(jīng)取得了一定的成果,為進一步的發(fā)展奠定了堅實的基礎,同時還有許多問題有待突破,比如探索全國人大與黨的領導之間的關系,如何加強程序設計中的技術運用,考慮多方利益的設置,推動程序法與實體法、不同職能的程序法之間的分立等。因此,我國學術界亟應結合我國的國情,把程序化理論納入中國特色社會主義理論體系下進行建構,結合已有的實踐經(jīng)驗,突破束縛的瓶頸,為下一步的程序化建設提供明確的方向和具體的理論指導。

注釋:

[1]蔡定劍:《中國人民代表大會制度》, 法律出版社1998年版,第65～67頁。

[2]周其明:《我國選舉法修改中的問題與反思》,載《法律科學》2005年第4期,第59頁。

[3]全國人大常委會辦公廳研究室編:《人民代表大會制度建設四十年》,中國民主法制出版社1991年版,第268～270頁。

[4]孫哲:《全國人大制度研究》,法律出版社2004年版,第97頁。

[5]應松年:《一部推進依法治國的重要法律》,載《中國法學》2000年第4期,第6頁。

[6]季衛(wèi)東:《法治秩序的建構》,中國政法大學出版社1999年版,第22頁。

(作者單位:中國人民解放軍第二軍醫(yī)大學人文社科部)