中外國家審計(jì)職權(quán)比較與啟示

邢莉萍　開家將

世界上實(shí)行市場經(jīng)濟(jì)的國家，無論是資本主義市場經(jīng)濟(jì)，還是社會主義市場經(jīng)濟(jì)。都無一例外的有國家對經(jīng)濟(jì)的宏觀管理。國家審計(jì)作為宏觀經(jīng)濟(jì)管理的監(jiān)督和信息反饋環(huán)節(jié)發(fā)揮了日益顯著的作用。并且從國外市場經(jīng)濟(jì)實(shí)踐來看，政府始終沒有放棄對經(jīng)濟(jì)的控制和干預(yù)，而且這種控制和干預(yù)隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展還在不斷加強(qiáng)。

美國審計(jì)總署(GAO)近年來對宏觀經(jīng)濟(jì)的關(guān)注，取得了顯著成績，2003年GAO就為美國納稅人帶來了354億美元的可計(jì)量財(cái)務(wù)收益。為了應(yīng)對日益緊張的財(cái)政赤字，GAO已經(jīng)開始對政府長期財(cái)政前景的關(guān)注和了解。模擬了聯(lián)邦預(yù)算和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的相互作用，試圖計(jì)量可能發(fā)生的財(cái)政意外事件。為了保證德國經(jīng)濟(jì)的長期穩(wěn)定發(fā)展，德國審計(jì)院依據(jù)合理性、經(jīng)濟(jì)性、節(jié)約性原則和德國經(jīng)濟(jì)狀況和市場條件、對國債發(fā)行數(shù)量、種類向議會的預(yù)算提出建議，國家審計(jì)對債券的建議在恢復(fù)國家經(jīng)濟(jì)方面功不可沒。

國家審計(jì)在宏觀經(jīng)濟(jì)管理中能夠取得令人矚目的成就，和其擁有的職權(quán)緊密聯(lián)系。審計(jì)職權(quán)為審計(jì)作用發(fā)揮創(chuàng)造了充分條件?！八街?，可以攻玉”為了更好地完善我國審計(jì)制度，以下簡要介紹美、法、德三個國家的審計(jì)職權(quán)并與我國比較，為充分發(fā)揮我國國家審計(jì)作用創(chuàng)造良好條件。

一、我國國家審計(jì)權(quán)限內(nèi)容和特點(diǎn)

我國國家審計(jì)屬于行政審計(jì)體制，根據(jù)現(xiàn)行《審計(jì)法》的規(guī)定目前我國審計(jì)機(jī)關(guān)享有以下七個方面的審計(jì)權(quán)限：要求提供資料權(quán)、檢查權(quán)、調(diào)查權(quán)、采取強(qiáng)制措施權(quán)、建議權(quán)、處理處罰權(quán)、公布審計(jì)結(jié)果權(quán)。相對于別的國家，我國審計(jì)機(jī)關(guān)又具有：地方審計(jì)機(jī)關(guān)是雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，審計(jì)有一定的處理處罰權(quán)。審計(jì)經(jīng)費(fèi)列入同級財(cái)政預(yù)算的特點(diǎn)。

二、西方國家審計(jì)權(quán)限內(nèi)容和特點(diǎn)

1美國國家審計(jì)權(quán)限內(nèi)容和特點(diǎn)

美國國家審計(jì)屬于立法型審計(jì)體制，直接向議會負(fù)責(zé)并向其報(bào)告工作。審計(jì)署享有獲取信息資料權(quán)(可以從被審計(jì)部門與機(jī)構(gòu)內(nèi)獲取所需要的任何文件資料)、建議權(quán)(向國會提出建議)、移送處理權(quán)和公布審計(jì)結(jié)果權(quán)。美國國家審計(jì)具有較強(qiáng)獨(dú)立性，表現(xiàn)在：審計(jì)長任命規(guī)格高、任期長、審計(jì)經(jīng)費(fèi)單列預(yù)算。

美國審計(jì)總署(GAO)還擁有廣泛的公布審計(jì)結(jié)果權(quán)。他們認(rèn)為公正透明的報(bào)告有助于建立政府和社會各領(lǐng)域的公信力。審計(jì)部門的審計(jì)報(bào)告一般是公開的，任何單位和個人如欲了解審計(jì)情況，都可以向?qū)徲?jì)機(jī)構(gòu)索取報(bào)告。GAO 2003年向社會公布的審計(jì)報(bào)告占到總審計(jì)結(jié)果的97％，僅有3％的審計(jì)結(jié)果因涉及國家機(jī)密而只能向國會報(bào)告。

2法國國家審計(jì)權(quán)限內(nèi)容和特點(diǎn)

法國國家審計(jì)屬于司法序列，擁有部分司法權(quán)，向議會報(bào)告工作。審計(jì)法院除享有審查權(quán)、調(diào)查權(quán)、索要材料權(quán)(向其他監(jiān)管、監(jiān)察部門索要被審計(jì)單位的審查報(bào)告)、公布報(bào)告權(quán)外，還擁有司法判決權(quán)。審計(jì)法院的工作人員主要是享有終身制的法官，司法職能和公共賬目審計(jì)結(jié)合在一起，對公共會計(jì)即自然人行使司法權(quán)，根據(jù)需要進(jìn)行判決，審計(jì)法院的最終司法判決具有終審效力。

法國法律賦予政府審計(jì)很大的調(diào)查權(quán)。法官可進(jìn)行各種形式的調(diào)查，還享有要求提供補(bǔ)充資料的權(quán)利，任何人都不能以保密為借口拒絕履行有關(guān)審計(jì)調(diào)查的義務(wù)。關(guān)于審計(jì)機(jī)關(guān)、被審計(jì)單位及被審計(jì)人之間的關(guān)系在法律中作了明確規(guī)定。

3德國政府審計(jì)權(quán)限內(nèi)容和特點(diǎn)

德國國家審計(jì)有近300年歷史。屬獨(dú)立型審計(jì)體制。德國聯(lián)邦審計(jì)院享有的審計(jì)權(quán)限有：獲取信息資料權(quán)、預(yù)算建議權(quán)(審計(jì)院有權(quán)對聯(lián)邦政府各部門預(yù)算草案提出意見和建議，并派人參加各部門與財(cái)政部的預(yù)算談判)、移送處理權(quán)、表明意見權(quán)(有權(quán)對財(cái)政性法規(guī)的制定表明意見)、公布審計(jì)結(jié)果權(quán)。

伴隨預(yù)算過程提供咨詢是審計(jì)院的重要職責(zé)。德國聯(lián)邦議會規(guī)定：議會在審批預(yù)算時，審計(jì)院長有權(quán)向議會提供咨詢建議，這種咨詢與預(yù)算編制的全過程緊密聯(lián)系。從預(yù)算計(jì)劃一直到預(yù)算批準(zhǔn)，都要對審計(jì)院提出的咨詢建議進(jìn)行綜合平衡，審計(jì)院沒有直接的行政處理權(quán)，但有向議會和政府提出咨詢建議以及圍繞國家財(cái)政經(jīng)濟(jì)活動展開服務(wù)的權(quán)利。

三、西方國家審計(jì)對我國審計(jì)的啟示

當(dāng)前國家審計(jì)處于希望與壓力并存的關(guān)鍵時刻。我們應(yīng)當(dāng)“百尺竿頭，更進(jìn)一步”。相比而言，我國審計(jì)機(jī)關(guān)享有的職權(quán)是充分的，但是，與上述國家相比，部分權(quán)限的欠缺或發(fā)揮不充分，使國家審計(jì)作用受到制約。為了充分發(fā)揮國家審計(jì)作用，國家審計(jì)應(yīng)進(jìn)一步提升審計(jì)成果利用率、擴(kuò)大審計(jì)結(jié)果公布比例、完善調(diào)查取證權(quán)、維護(hù)地方審計(jì)機(jī)關(guān)獨(dú)立性并充分發(fā)揮社會審計(jì)作用。

(一)提高審計(jì)成果利用率

奧斯本和格布勒斷言：在政府中最重要的手段(最有力的促進(jìn)行為的制度)是預(yù)算。審計(jì)信息只有得到財(cái)政和相關(guān)部門的采用才能及時糾正經(jīng)濟(jì)個體行為偏差。

美國審計(jì)享有的建議權(quán)、德國審計(jì)院享有的表明意見權(quán)就是國家審計(jì)通過審計(jì)成果間接控制被審計(jì)單位行為的體現(xiàn)，進(jìn)而保證宏觀經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

提高成果利用率，一方面，更好地完善財(cái)經(jīng)法規(guī)。目前我國正處于體制轉(zhuǎn)軌時期，新舊體制在不斷沖突和矛盾中尋求平衡，這種沖突表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)立法方面為財(cái)經(jīng)法律、法規(guī)和規(guī)章比較混亂。為了維護(hù)社會主義法制的統(tǒng)一，作為國家綜合經(jīng)濟(jì)監(jiān)督部門，應(yīng)當(dāng)參與相關(guān)財(cái)經(jīng)法律法規(guī)的制定，確保立法質(zhì)量。另一方面，增加對被審計(jì)單位的威懾力。財(cái)政及主管單位在編制預(yù)算時。對被審計(jì)單位以前預(yù)算執(zhí)行結(jié)果報(bào)告加以平衡，使被審計(jì)通報(bào)的單位和個人不敢無視審計(jì)意見和建議，減少屢查屢犯的現(xiàn)象。

(二)擴(kuò)大審計(jì)公布比例

近年來，審計(jì)署短短萬言的審計(jì)報(bào)告，在社會上引起了“風(fēng)暴”般的反響，顯著提高了國家審計(jì)的影響力，但和美、德相比，我國的公布比例還很低。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2003年31個省、自治區(qū)、直轄市審計(jì)機(jī)關(guān)向社會公布審計(jì)報(bào)告40篇以上的僅為9.68％，40篇到20篇的占6.45％，20篇以下的為54.84％(絕大多數(shù)為5篇左右)，還有29.03％地方審計(jì)機(jī)關(guān)尚未向社會公布審計(jì)結(jié)果，我國審計(jì)公告制度尚處于嘗試階段。

擴(kuò)大公布審計(jì)結(jié)果比例原因在于：一、提高資源共享度?，F(xiàn)代經(jīng)濟(jì)運(yùn)行瞬息萬變，只有信息資源充分共享，才能有效的節(jié)約社會資源。審計(jì)報(bào)告是監(jiān)督和評價(jià)信息的載體，他的共享有利于為政府有關(guān)部門決策提供參考依據(jù)，提高決策質(zhì)量：二、滿足民主法制建設(shè)的需要。社會主義民主法制建設(shè)進(jìn)程的日益加快，增強(qiáng)了人民群眾參政議政的愿望和對宏觀經(jīng)濟(jì)管理結(jié)果的知情權(quán)的滿足，可以讓審計(jì)行為得到群眾支持和配合。適當(dāng)增加審計(jì)機(jī)關(guān)通報(bào)、公布審計(jì)結(jié)果的比例，簡化審計(jì)機(jī)關(guān)公布結(jié)果的審批程序，擴(kuò)大審計(jì)機(jī)關(guān)公布審計(jì)結(jié)果權(quán)，對充分發(fā)揮國家審計(jì)在宏觀經(jīng)濟(jì)管理中的作用具有重要意義。

(三)完善國家審計(jì)調(diào)查取證權(quán)

國家審計(jì)為宏觀經(jīng)濟(jì)管理發(fā)揮經(jīng)濟(jì)監(jiān)測與監(jiān)督作用，需要及時反饋經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的全面情況，才能為宏觀經(jīng)濟(jì)管理提供正確導(dǎo)向。因此審計(jì)提、供的信息需具備及時性和正確性兩個要素。由于我國的法制環(huán)境較為薄弱，因此拒絕審計(jì)機(jī)關(guān)調(diào)查、提供虛假審計(jì)證據(jù)、藐視審計(jì)權(quán)威的現(xiàn)象時有發(fā)生，干擾了審計(jì)信息的及時性和準(zhǔn)確性，影響了審計(jì)工作效率。

要使行為按照既定的目標(biāo)發(fā)展，一是對行為過程實(shí)施監(jiān)控；二是對違背既定目標(biāo)的行為實(shí)施處罰。美、德等國具備良好的社會法律體系，法治意識深入人心，被調(diào)查者會認(rèn)真對待審計(jì)人員的提問和調(diào)查；而法國等則對不配合調(diào)查取證的行為作了詳細(xì)的說明。美、德等國則是從社會環(huán)境和法律道德層面對被調(diào)查對象的行為實(shí)施監(jiān)控：法國對不遵循的行為進(jìn)行處罰，都保證了調(diào)查取證的有效性。由于社會環(huán)境、法律道德對行為進(jìn)行約束是一個漸進(jìn)的過程，因而當(dāng)務(wù)之急是在審計(jì)法實(shí)施條例中，嚴(yán)格并詳細(xì)地規(guī)定有關(guān)單位和個人如不接受審計(jì)機(jī)關(guān)調(diào)查應(yīng)承擔(dān)的各種法律責(zé)任，以維護(hù)審計(jì)取證權(quán)的權(quán)威性。

(四)維護(hù)地方審計(jì)機(jī)關(guān)獨(dú)立性

獨(dú)立性自始至終是審計(jì)的靈魂。只有在管理過程中不偏不倚、客觀公正實(shí)施管理職能，才能滿足最廣大人民群眾的利益，任何為了局部利益而扭曲公正信息的行為是不允許的，即要求國家審計(jì)做到客觀公正地發(fā)表意見。但是地方審計(jì)機(jī)關(guān)卻面臨著業(yè)務(wù)管理和行政管理的雙向領(lǐng)導(dǎo)，分別接受來自上一級審計(jì)機(jī)關(guān)和本級人民政府的指示，存在著發(fā)生矛盾的可能性。而美、德、法等國，審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)人員都具有較高的獨(dú)立性，一般不受同級政府的制約，工作人員享有較高的經(jīng)濟(jì)和社會地位。

改變雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，實(shí)行由國家審計(jì)署對省級審計(jì)機(jī)關(guān)的垂直領(lǐng)導(dǎo)。提升地方審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性，省廳對地市、縣級審計(jì)機(jī)關(guān)垂直領(lǐng)導(dǎo)，在機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制、經(jīng)費(fèi)來源、領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任免等方面，一律按照下管一級的原則，實(shí)行分層領(lǐng)導(dǎo)，避免地方政府的干預(yù)和可能出現(xiàn)的財(cái)政牽制；省級審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人由審計(jì)長提名使其對上一級審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，提升地方審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人在政府中的地位，延長其任期，使其職務(wù)不受政府任期的影響，才有利于提供客觀公正的信息。